反思島嶼身世：關於難民法草案的一些想法

臺灣是個四面環海的島嶼，除了港口，機場成為國界的自然憑據。在機場這樣的建築與國界定義線上，我想跨越邊界的行動所帶來的真實感受是每個人不分裡外都能切實體會的。以我自己來說，當我每次出入在邊界時，我總是要重新想一次，以及被檢查一次：我對於入境的國家及住在那裡的人們會不會造成危險？我的旅行目的和任務會不會最終成為入境國多出來的財政負擔？我使用的語言能不能夠跟當地人溝通（當不能的時候，我的心裡總是特別不安）？我個人經濟與安全的可能危險我該如何克服？在邊界上，我往往經歷一個脫離了我種種個人身份的時刻，我是一具移動的身體加上一些願望與動機，在與過去的環境暫時斷裂中又必須很快地和新的環境產生鍵結。

有些人的旅程是沒有回頭路的，因為回返所遇見的可能是屠殺、迫害、伴隨著歧視的暴力與對生命有立即威脅的可能性，因為上路是為了保護還尚未能即時逃出的家人。這樣的人在跨越國境尋求保護與生存機會的旅程引起我們的惻隱之心，有時令我們質疑世界體系運作中公理正義甚至是希望的理想概念。想要幫助難民是人之常情，同時也是作為世界公民的一份責任。我們的難民法草案在2005年首次提出，十多年過去了，至今尚未通過。2006年難民法草案納入政治庇護，主要討論的對象人群是居住在海峽對岸的民眾。2009年立法院通過《兩國際人權公約施行法》之後，2013年2月底，台灣舉行第一次的國家人權報告國際審查，根據兩公約國際審查委員所發表第59號結論意見，指台灣因為現有法律中並沒有明定「不遣返原則」(non-refoulement )，因此專家建議台灣應儘速通過難民法。

與國際接軌的重要性？

在現有的難民法草案總說明當中，我們可以看到撰寫法案的作者經營出了一個臺灣與國際接軌的脈絡，以作為臺灣需要難民法的理由。作為一個平凡公民，我腦中浮現的問題是：國家此舉的外交利基是什麼？國際上定義難民的方式與條件是否適用臺灣的現況？

草案總說明中羅列了目前國際法基礎上定義難民的宣言原則，包括一九四八年聯合國「世界人權宣言」（Declaration on Human Rights）、一九五一年「難民地位公約」（Convention Relating to the Status of Refugees）、一九六七年「難民地位議定書」（Protocol Relating to the Status of Refugees）及一九六七年十二月十四日聯合國「領域庇護宣言」（Declaration on Territorial Asylum）規定，人人為避免迫害，享有在他國尋求並享受庇護之權利，各國應尊重他國給予難民之庇護。然而在實際上，難民收容國政府考量本身財政能力、區域安全協定以及國內選民的意向，握有大部份權力決定庇護對象的選擇、給予庇護之條件界定、難民身分的認定、給予不同類型群體不同程度的保護與協助。即便是難民地位簽署國（如坦尚尼亞）違反責任義務拒絕為難民開放邊界，或者如最近的翁山蘇姬對於緬甸若開邦的族群衝突內戰袖手旁觀，國際社會都缺乏介入的法理基礎。

在亞洲，難民地位的認可與難民收容的方式的確有不同於歐戰的脈絡。印度並未另造一部難民法處理阿富汗戰爭後大量流入邊界的的難民問題，它使用的是印度獨立與印巴分裂之前就已經存在的「外國人法」處理境內外國人的問題，容許境內外國人按照國籍法的規定按期歸化，不同國籍的難民人口流動各自以專案處理。即使並非難民地位簽署國，印度容許聯合國難民署在其境內處理難民身份認定與救濟協助等計畫。如果這些立法措施的目的確實是在於保護這些處境艱難的外國人，處理難民問題有許多種方式，並不限於成立一部難民法。

目前難民法草案的機會與限制

目前草案或許還有一些空間可以討論，以下列舉三個方向：一，因為缺乏包含不遣返原則的法條，我們的邊界管理措施在面對風塵僕僕前來尋求庇護的弱勢者面臨無法可用的困境。另外，我始終有一個疑惑，就是在我們非正常化國際地位下連結國際與區域安全措施的能力、執法人員的語言能力與文化知識背景，是否能夠有效地分辨可能對國家安全造成疑慮的訪客；或者有能力在接受該員後，於認定期間有效阻止可能發生的安全危機。若臺灣政府有能力處理危機問題，針對其所從來的地區、國籍、職業所產生的疑慮應該就可能消滅：許多加入內戰的兒童並非自願、中東臉孔或穆斯林信仰並不代表他們就是暴力極端分子。

其二，難民法無法解決目前已存在於臺灣國內的無國籍者的問題。無國籍者的處境與福利應該被正視，不管他們在憲法上或某種既存的民族意識上是否為我們的「同胞」，法律所訂定的通則不應該存在親或疏的歧視性。無國籍者的問題與接納難民的問題應該分開考慮。在我們的文化中，區分裡與外的界線通常來自家庭、親族、地域團體等從屬的結構，無國籍者在這樣的分類定義中剛好夾在中間。他們是和我們在這片土地上共同生活、勞動、謀生的人群，或者是無從選擇被出生在這個島嶼又被拋棄且急需保護的幼小者，缺乏國籍所產生的問題不僅包括基本的就學、就業權利的保障，也包含他們無法合法地出境。也就是說，即便是他們本身具備了就業能力，他們也只能選擇高風險的灰色行業，因為他們「勞動者」的身份並不受到保障。

其三，接納難民往往被視做是一種道德選擇，然而現存的草案中尚未能看出核可其難民身份後將有什麼樣的措施（例如提供食宿、人身安全方面的庇護），遑論輔導難民將來歸化國籍或者融入社會的方式。火車並不會因為先炸開了山洞就通車，保護與協助的實質意義必須回到一個人的日常生活。為了理解受助者的需求，我們需要什麼樣的收容中心（當然必須有別於現存的監獄體制下的住宿設施）、在傷者就醫、孩童就學、成人就業方面提供什麼樣的服務，並且將採取什麼樣的措施設計讓這些他者與臺灣社會、民眾相遇。

收容與接納難民需要提供必要的基礎，讓已斷裂過必須修補的生命延續，同時並不干擾島嶼上原本的住民。我認為，必須先有了這些資料蒐集基礎與公眾討論之後再採取相關的立法措施。期待難民能成勞動市場的生力軍不但可能言之過，早也過於功能化他者的生命，伴隨著就業機會，政府也必須提供免費的身心治療、社工協助連結文化與宗教團體、孩子必須能夠立即銜接中斷的教育，以安頓這群目前在法案與新聞中仍然面目模糊的人群。難民法的實施並不只是為了讓臺灣在「人權立國」的論述上不失面子，我理想中它可能代表的是一種精神，一種以島嶼身世去貼近受苦者所經歷的寬容。

區分政治庇護與難民收容

最後，我想提出一個討論的可能性：考量臺灣目前面臨的主權爭議、國際地位、兩岸關係的複雜性和背後錯綜的經濟因素，將政治庇護與難民收容分開處理。出於氣候變遷而流離失所、性別與性傾向遭受歧視、戰亂剝奪生計和因為政治因素流亡的案例各自的性質差異很大。在臺灣，目前呼籲以及未來最有可能處理的數量上又以政治因素流亡者為眾。

當今的草案中（立委尤美女版本）已經提出了氣候難民和因為性別與性傾向遭受迫害者。氣候難民是當今大熱的議題，台灣的邦交國有不少地處太平洋的島國，正在因為全球暖化造成海平面上升而失去國土家園。海平面上升也會造成亞洲幾個大都市面臨面積緊縮以及人身財產安全的危險，包括深圳與孟買。台灣於去年剛剛通過同性婚姻大法官釋憲，在此矚目之下，應會吸引尋求庇護者。台灣雖是亞洲相對民主開放且宗教色彩淡薄的國家，但因為缺少法源依據，我們未能妥善處理照顧過去來台尋求庇護的性別難民。

我印象中臺灣人是好客的，或許帶有一些出外人相互照顧的本色，畢竟我們的長輩多半來自跨海謀生或戰亂流離失所的際遇。我印象中臺灣人也是擅長自保與怕事的，在這個相互爭奪資源與生存空間的島嶼上，區分自己人和外人成了一種近乎直覺的行動。我們並不是一個非常國際化的社會，除了殖民經驗與外國援助經濟發展的歷史，我們與海外社會的交流先是透過嫁接早期（中華民國在）大陸記憶的互動，像是佔領土地與侵略戰爭，發給難民簽證提供二戰後難民庇護；然後是在非正常化的國家地位的限制中匍匐前進，一步一步都有著與對岸互動的軌跡。

收容難民將對臺灣社會帶來文化的改變，一個社會有了新的人口移入，將帶入新的活力和各自的習慣與信仰，是一件正常不過的事。我希望臺灣的難民法若是帶不到改變國際地位的位置，也能夠造就島嶼對外界認知的範圍與基礎都擴大，思考我們這個暫時不會因為氣候變遷而被淹沒的島嶼，將要以什麼樣的面目與他人交往。

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