疫症中反思國家治理：關鍵不是民主與威權，而是國家能力

始於武漢的新冠肺炎疫情已經演變成國際公共衛生危機。這場疫情揭露了各國醫療保健系統的問題，並使多國經濟陷入停擺。是次疫情也突顯國際間在應對突發危機時缺乏有效的協調。 與此同時，持續實施的病毒防控措施正逐漸改變人類的生活方式，包括健康意識和生活習慣。更重要的是，經歷新冠肺炎疫情從單一國家的危機演變成全球災難之後，全球各國的國家治理模式必然會因此而改變。

新冠病毒早於2019年11月已在武漢被發現，但在中國的威權制度下，自上而下的管治架構欠缺一個健全的通報制度，導致前線資訊無法有效地傳達至國家領導層以採取進一步措施。 直至武漢封城前，武漢市政府有足足五個星期都沒有採取具體行動應對疫情。 期間李文亮醫生因向外界透露病毒疫情而被訓斥，此事正反映出在中國僵化的政治文化下，負面消息往往會因為維穩而被掩蓋。後來李文亮醫生因公殉職更觸發網絡情緒，社會輿論一面倒要求政府處理疫情要公開透明。而當肺炎疫情蔓延到中國各個省份，感染人數在兩個月間急速上升，一場「切爾諾貝爾級」的公共衛生危機切斷了社會聯繫，同時威脅著中共的強勢管治。屋漏偏逢連夜雨，2020年初的中國正面臨複雜的國內外形勢，這場疫情卻恰恰在最壞的時機來臨。對剛剛才面對完中美貿易戰苦澀戰果的中國老百姓來說，政府在處理疫情上表現遲緩的事實就更如一顆難以嚥下的藥丸。

情況看來令人沮喪，但只是故事的上半部。

正當疫情瀕臨失控時，中國政府有感事態嚴重，採取激進的手段嘗試控制病毒蔓延，短時間之內封鎖了近5700萬人口的湖北省，切斷了省內主要交通網絡，所有居民被禁止離開住所，警察巡視街道確保民眾遵從規定。 另一方面，中國政府延長春節假期以減少人口流動，很多城市都規定民眾出行必須檢測體溫。這些非常時期的措施令經濟活動收縮，打斷了湖北人民的正常生活，並造成了沈重的經濟和社會代價。

政府封鎖湖北，決定之需要性、規模與無情均引起外界廣泛爭議。這些強力措施的效能被不少國際間的衞生專家質疑。例如來自耶魯大學公共衞生學院的助理教授陳希，便相信公眾意識和社交區隔比封城更加有效。事實上，台灣、新加坡和香港政府均成功防止疫情在社區爆發，而這些國家或地區的成功正是賴以有效的社交區隔，有效的公共衛生意識教育和社區積極的響應。不少人認為假若中國成功落實這些緩和疫情的措施，或許能夠避過封鎖整個省份，不需要打亂老百姓的生活。 然而，這些措施的成效其實取決於四個根本條件：由下而上的協調、嚴格的病毒測試、主動追蹤以及充足的時間。中國根本不可能在疫情高峰期具備這些條件。

除此之外，中國政府利用其高壓而又高效的行政管理架構集中和調動可用資源與時間競賽，成功切斷病毒的傳播鏈。為了幫助進行隔離工作，政府分別用了一個星期左右的時間興建了火神山和雷神山兩間臨時醫院，共佔地超過25000平方米。在戰事動員下，政府協調國企和民企，成功令國內的口罩供應量一下子提升了十倍以上。當武漢面臨醫護人員嚴重短缺時，政府聚集了最好全國的人力資源到武漢前線。1月25日，第一批醫護人員從上海來到武漢；直至 2月13日為止，來自各地馳援武漢的醫療人員已經超過2萬人。這不僅顯示了中國動員之快，而且還展示了中央政府繞過官僚程序並未對抗新冠病毒提供最佳資源的能力。

到2月底，政府已成功為疫情源頭的武漢「壓平」其感染曲線。當疫情在一個月內基本受控，封城、社區封閉式管理和隔離等嚴苛的措施似乎被證明是正確的。對政府的質疑漸漸變為對中國模式成功控制新冠病毒的讚揚。此刻也成為中國海外輿論戰的轉捩點，扭轉其早前飽受試圖隱瞞和低估疫情等指責的劣勢。在這輿論戰的低點，中國敏銳地把握改寫國際話語權的機會，把自己定位為遏制疫情的先鋒力量，並宣傳其有效管治和動員能力。外交部發言人趙立堅指出中國解決問題的能力、效率和速度廣受好評。事實上，中國驚人的動員能力可以歸功於其政府大範圍調動國家機器去確保社會、國企和民企去應對危機的能力。

中國話語權自全球疫情失控後開始備受注目，特別有關國家治理(national governance)、國家能力(state capacity)和疫情防控措施的討論就更為熱烈。讚賞中國的人視其成功的抗疫手段為自由民主以外的另類選擇，把國家治理和有效遏止新冠病毒疫的關係貫連，並宣稱只有威權政府自上而下的機制和龐大的國家管控才能夠採取迅速而強力的行動，化解危機。這個說法看似有一定說服力，然而在危機時期國家對社會進行總動員，並非威權政體獨有的特徵，而是戰時政府的特點。

政府動員能力強弱的關鍵在於其國家能力(state capacity)，即一個國家執行法律、命令和按照國家意志來改變社會行為的能力。正當中國政府透過其高滲透而卻有效的管治展現其國家能力，其他國家或地區政府其實也透過較温和、協調和干預程度較低手段應對疫情，既達到抗疫的效果又能夠把對民眾日常生活的影響降到最低。香港和新加坡政府都因為成功動員市民透過戴口罩、培養衞生習慣、 保持社交距離等自願措施預防疫情爆發，成為有效治理的例子。另一方面，南韓政府則透過主動追蹤、隔離治療、以及公開透明的制度贏得公眾信任和配合，在抗疫症爆發期間展示出超群的協調能力。由於有非常充足的先進病毒測試劑，南韓政府鼓勵懷疑患者進行免費測試，使該國的人均測試數量在眾多國家之中最高，令病毒感染曲線在一個多星期內拉平。

這些國家和地區的政府都在處理新冠疫情的時候「各顯神通」，為世界就應對疫情，在社會動員、國家能力和調動資源以改變社會行為方面提供了不同見解。動員能力其實與政治體制無關，而是視乎國家能力以及政府在緊急和戰爭狀態下的表現。有些國家包括中國把國家能力建基於經濟調控和嚴格的政令推行上，因此集中動員資源的能力成為他們的特點。中國無疑在這方面傲視同儕，但同時我們也不能否認，中國政府仍缺乏軟實力去說服社會自願聽從政府勸告。我們很難想像中國老百姓在沒有相關法令規管下，會聽從政府的勸告或接受衛生教育運動的指引在疫症期間自發戴上口罩。相反，香港特區政府自沙士爆發後，花費了大量資源和時間把香港社會改變成一個注重衛生的群體，引導市民培養出洗手和戴口罩的習慣。

正當各國政府忙於尋找策略應對疫情，它們應謹記不要片面地套用中國經驗或匆忙地實施中國式封鎖。中國對抗新冠病毒的策略行之有效是因為其獨特的治理模式。而很多國家未能控制新冠病毒爆發，主要是因為它們準備不足並且國家能力不足。不過，如果一個政府如果能夠透過不同部門或一些更巧妙的方法說服自己的人民自發保持社交距離、勤洗手和戴口罩，它就能事半功倍，就根本不需要動用封城這種成本高昂的手段來應對疫情。

（本文是 "How Coronavirus Transformed National Governance" 中文的譯本，標題經編輯修訂，原文請按此。）

作者：Andrew Walker

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