用「大眾運輸整體規劃」取代「捷運系統建設計畫」- 實例說明

全文刊載於綠雜誌2010年12月號

台灣從70年代開始，隨著經濟成長與人口往都會區集中，交通的問題開始浮現。為了解決都市道路擁擠的情況，以及改善大眾運輸的服務，政府首先於1986年通過了「台北都會區大眾捷運系統建設計畫」，並以此規劃經驗為藍本，陸續提出了桃園、新竹、台中、台南、高雄的捷運系統規劃。

20年過去了，捷運系統在台北與高雄獲得了實現，然而這些城市的大眾運輸是否普遍性地獲得改善？而捷運建設又留下了什麼樣的問題？對於尚未（或即將）擁有捷運的城市，捷運真的是改善大眾運輸的唯一路徑嗎？政府在心態上以及實際措施上，還有什麼要努力的地方？這是本篇文章要探討的主題。

台北都會區的捷運系統從1996年通車以來，大幅改善了尖峰時段道路壅塞的情況，新穎整潔的車站與列車，加上密集的班次與高效率的服務，讓許多市民願意放棄汽機車改搭捷運通勤，充足的使用率促成健全的財務收入，讓捷運系統成為台北的驕傲，也成為其他縣市模仿的對象。

但是台北其他的大眾運輸工具呢？台鐵在連接基隆、樹林的走廊上，同樣提供通勤電聯車的服務，但是班距忽大忽小、營運常態性的誤點、列車靠站時間過長造成通勤時間增加，以及轉乘捷運必須重新購票及計算車資…等缺點，加上國營機構長期缺乏的旅客服務與市場行銷觀念，即使台鐵這幾年來不斷地努力建設，一直仍有將台北捷運延伸到基隆與鶯歌、樹林的呼聲。

而在公車方面，站區琳瑯滿目的站牌，只標示單一路線停靠站，而沒有整體公車路網圖，對公車路線陌生的旅客，出了捷運往往不曉得要接駁哪一條路線。公車站牌上寫的班距通常僅供參考，錯過了這一班公車，沒有人有把握下一班什麼時候會來，所以旅客永遠在急急忙忙地趕公車。旅客候車時不一定有遮風避雨的地方，公車進站時不曉得會停在哪個站牌前，停靠好之後與人行道總有一大段空隙，高底盤車輛讓上下車得爬好幾道階梯，搖晃的車身讓乘坐必須時時緊握扶手。這種不友善、不可靠、不舒適的服務，讓許多人視搭公車為畏途，只好殷切期盼未來自己家或上班地點附近，也能設置個捷運車站。

台北整體的大眾運輸環境，是否真的因為興建捷運系統而獲得改善？

高雄是台灣第二個擁有捷運的城市，嶄新的站體、華麗的公共藝術，讓高雄自信滿滿地擠進了所謂「捷運都市」的行列，2008年通車之後，高雄使用大眾運輸的比例，也從通車前的4.3％，成功提升到9.6％。但是在旅客量並未達到捷運的規模，卻興建捷運系統的結果，造成捷運龐大的成本，成為高雄長期的財務負擔。先不論採用BOT模式，高雄捷運公司必須清償的工程建設與車輛採購成本，目前票箱的收入光營運成本都無法覆蓋，因此高雄捷運公司一開門就等於在虧錢。雖然目前財務的壓力暫時集中在高雄捷運公司身上，但是不管未來發展如何，政府勢必將投注許多成本，去維繫這套系統的營運，而這些成本最終也是轉嫁到人民身上。

如果高雄當初不堅持蓋捷運系統，而將1500億的投資經費用於改善整體的大眾運輸環境，現在的高雄會是怎樣的光景呢？

至於沉寂已久的桃園與台中捷運系統，受惠於機場捷運，以及高鐵聯外改善計畫，終於獲得中央的同意與補助，得以興建該縣市第一條的捷運。當許多人歡歡喜喜地期待捷運系統可以改善當地的交通時，對照台北與高雄的經驗，如果沒有其他措施的配合，這兩個都會區的民眾，會因為一條捷運，而放棄汽機車改搭大眾運輸嗎？而以既有的運輸需求去經營昂貴的捷運系統，會不會成為這兩個縣市未來的財政負擔呢？

從早期的規劃報告，到現在普羅大眾的認知，一直都存在著「改善都市交通＝興建捷運系統」的迷思，將複雜的交通行為，簡化成單一的工程方案，認為只要蓋了捷運系統，交通的問題就可以迎刃而解，不僅忽視大眾運輸是一個「環環相扣的系統」，也從未正視捷運龐大的營運成本對日後財政的負擔，缺乏理性評估運輸需求是否達到捷運系統的規模，而刻意忽略其他運輸型式的存在，或思考改善現有設施的可能性。

相較於各縣市都有所謂「生活圈道路建設計畫」，規劃未來五年十年內，要新闢或整建哪幾條道路、每項子計畫預估的經費與實施優先順序為何，都有個基本的藍圖。但是對於大眾運輸，目前各縣市進行中的，多屬零散且單一工程導向的捷運建設計畫，甚少進行整體的大眾運輸供給規劃。

單一工程導向的捷運規劃，一定只著眼於本身的興建與營運，對於其他大眾運輸工具的探討，通常付之闕如。例如捷運通車後，與捷運路線重疊的公車路線應如何調整？是否應改成接駁路線？這些接駁公車應採用多密集的班次提供服務？捷運站出口與公車站的介面要如何配置，讓旅客方便地轉乘？既有的票證系統與費率，是否要因應捷運的通車而作整合？這些課題在捷運規劃的報告書中通常僅輕描淡寫，因為並非該計畫的工程項目。但這些課題卻是營造便利的大眾運輸環境不可或缺的關鍵。

為了落實大眾運輸的改善，避免單一建設計畫淪於空中樓閣，台灣的縣市應該放棄以往捷運建設導向的規劃，跳脫單一計畫、單一系統技術型式的思考，進行整體大眾運輸系統的規劃。參考德國各城市的整體大眾運輸規劃報告，規劃內容包括以下項目：

1. 根據該地區的地理環境與旅次特性，說明規劃的基本理念，以及預期達到的目標。

2. 從供給的角度，檢視現況有哪些大眾運輸服務，其運輸能量、營運狀況、服務品質、使用情形與財務營收為何，如圖 1所示。

3. 從需求的角度，調查現況與預測未來的旅運行為，並在合理假設的運輸供給之下，客觀地推估各運輸走廊的旅客需求量，如圖 2所示。

4. 根據預估的需求量，擬定整個都會區大眾運輸供給的型式與規模。包括都會區的大眾運輸系統，是由哪些運輸系統所組成？都會區內該有幾條大眾運輸的路線？這些路線之中，哪些適合用公車，哪些路線應該用輕軌，哪些路線必須用捷運，哪些路線可以協調台鐵以通勤電聯車提供服務？這些路線要用多密集的班距營運？哪些是主要幹道路線，哪些是次要接駁路線？透過供給概念路網的建立，架構出大眾運輸基礎的服務型態，如圖 3與圖 4所示。

5. 除了概念路網的建立之外，政府規劃哪些措施提高大眾運輸的方便性、舒適性、準時性與可靠度？例如候車空間的改善、旅客資訊系統的提供、轉乘車站的改建、優先號誌系統更新、票證系統整合、車輛汰舊換新補貼…等等，如圖 5與圖 6所示。

6. 明列實施上述方案的財源與預算規模，包括歷年的票箱總收入、政府營運補貼預算、設施維護預算、新建工程預算，以及政府對客運業者油價及燃料稅減免的預算額度。

政府依據整體大眾運輸規劃的藍圖，列編成各項實施子計畫，初擬所需經費之後，再依據效益或急迫性將各計畫予以排序，並在預算額度內逐年落實改善，然後定期（通常為五年）根據新的都市發展或實際營運狀況，規劃並公佈下個階段的整體大眾運輸規劃報告，形成永續性的施政參考。

與傳統的捷運系統建設計畫相較，整體大眾運輸規劃能夠以更宏觀的角度，審視都會區內部既有的設施，將現有的大眾運輸服務提升，並作最有效率的運用，而不只拘泥於新蓋一套系統，提供可能重複的運輸服務。此外整體大眾運輸規劃更強調各運輸系統的分工合作，連結成無縫的大眾運輸服務。而定期檢討更新的機制設計，亦能避免選舉的影響，形成延續的公共政策。

整體大眾運輸規劃畢竟只是一本報告書，真正落實的關鍵，還是在於政府對於大眾運輸市場的觀念與角色定位。長期以來政府將大眾運輸視為商業行為，對於公路運輸只願意消極地扮演監理的角色，被動地收件、審查與許可客運業者提出的路線經營或變更案；對於軌道運輸則全權交由台鐵自行規劃運輸服務，政府很少主動進行大眾運輸的供給規劃，或介入業者營運的協調。而大眾運輸實際的營運狀況與服務品質，政府在業者取得路權之後，也很少主動去瞭解，往往要等到發生事故，或有人檢舉、申訴之後，才透過公權力調查業者疏失，再被動地根據相關規定進行處罰。

如果民眾想要擁有更好的大眾運輸服務，應該督促政府扮演更積極性的角色，政府也應修改認知：大眾運輸的服務，雖然是客運業者與旅客之間的商業行為，但是建立一個完善的大眾運輸市場運作架構，同時確保無車階級的民眾最基本行的權益，亦是政府責無旁貸的責任。因應未來大眾運輸的發展，政府的角色應該調整為：

不同於過去放任客運業者與台鐵自由瓜分市場、決定經營型態，政府應該主動協調鄰近縣市與經營單位，成立「大眾運輸聯盟」，作為該地區大眾運輸政策的執行機構，委託其調查、統計、預測與規劃當地需要的大眾運輸服務，然後將這些服務具體化成系統（台鐵、捷運、輕軌或公車）、路線（起迄點、停靠站）與班距，然後透過整體大眾運輸規劃報告形成政策。

為了增加營運的效率與提高服務品質，整體大眾運輸規劃報告中所研擬的路線，除特殊的考量外，應儘量委託給較有經營活力的民間業者來經營。為了建立公平的競爭機制，避免業者長期獨占經營造成的怠惰，或是路線虧損造成的服務品質降低轉嫁到旅客權益，政府應該訂定明確的業者進退場規則，在德國，縣市政府委託業者經營的方式，分成黃金路線與虧損路線兩種類型。

票箱收入能夠涵蓋營運支出的所謂「黃金路線」，通常透過公開招標的方式，讓業者依據其承諾的服務等級來競標。政府必須訂定出明確的評分標準與權重，公平遴選出有意願且有能力提供優良運輸服務的業者，五到八年內授權其依照合約的車公里或總班次數經營此路線，期滿再重新進行競標。以開放路權的方式，特許業者提供運輸服務來獲取合理利潤，並透過公平的進退場機制，維持大眾運輸的服務品質。

至於即使透過路線重組，或改變營運模式都註定虧損，但仍有必要提供運輸服務的所謂「虧損路線」，政府應該以重大節日或活動時，提供接駁公車的態度，出錢從客運業者去「購買」大眾運輸服務給民眾。透過協調票箱收入與營運補貼的計算方式，委託業者在不虧錢的前提下，於合約年期內，依照與政府所簽訂的服務供給量經營這條路線。客運業者再透過自身的組織管理與行銷創意，在不影響服務品質的前提下，降低經營成本或拓展其他收入，來爭取營利的可能性。

為了提高大眾運輸的服務品質，政府不能永遠寄望以營利為目標的民間業者，主動投資軟硬體設備的提升，相反地，政府應該著眼於大眾運輸改善後，對整體社會帶來的無形效益，主動編列投資預算，直接或間接地協助業者提供更好的運輸服務。

例如政府可補貼已取得營運合約的業者，將未來預計投入該路線的車輛更新成低底盤環保公車，業者在競標時為了取得該營運合約及補貼，必須相對地提出更佳的服務承諾，或是更多的自有金額購買品質更高的車輛，如此形成政府、業者與旅客三贏的局面。此外政府也可強制補貼取得營運合約的業者，在營運的車輛上安裝定位與通訊設備，這些行車資料可作為旅客資訊系統，提供到站廣播，公車進站資訊的服務，業者也可根據行車資料定期修正公車時刻表，讓營運更準時、排班更有效率。此外政府還可主動投資路口號誌設備的升級，配合上述的車輛定位與通訊系統，結合成優先號誌系統，提高大眾運輸的競爭力。

業者自政府取得營運合約及補助經費，購置新車輛與裝設新設施之後，政府應持續監督業者確實履行合約內容。利用上述的車輛定位與通訊系統，在行控中心進行自動化的監督，管控業者按照時刻表發車營運，只要業者有脫班、擅自縮短營運路線及時間、或將補助購買的車輛挪為他用的情況，政府可立即得知，並根據合約的罰則進行處罰，該紀錄也將影響業者下次路線競標。除了營運的狀況外，政府也應委託大眾運輸聯盟，定期進行旅客滿意度的問卷調查，針對無法從營運狀況得知的服務品質，如車廂乾淨度、服務親切度進行瞭解，並將調查結果通知業者，作為業者服務品質提升，以及政府下次路線競標對業者的評量參考。

單一的捷運路線，並不能有效地改變旅運行為，還需要其他運輸系統一併的提升，以及各系統的協調與整合，才能構建出優良的整體大眾運輸環境。而捷運在台北成功的經驗，並不代表能複製到其他的城市，畢竟捷運高昂的營運成本，需要足夠的旅客量，才能永續經營。因此「改善大眾運輸」不必拘泥於「興建捷運系統」，還有許多方式可以提高民眾使用大眾運輸的意願。

政府應該依據當地的旅運特性，宏觀地進行整體的大眾運輸規劃，思考適合的是什麼、應該發展什麼，在有限的資源內，妥善分配投資項目，選擇最適當的大眾運輸服務。同時政府也應該改變放任業者自由競爭的消極心態，積極地在大眾運輸的市場，扮演統籌協調者、經費投資者與監督管理者的角色，在整體大眾運輸規劃的藍圖下，循序漸進地改善現有的運輸環境，發展最適合當地需求的大眾運輸服務。

（以上圖片來源取自於漢諾威市政府網站：http://www.hannover.de/de/wirtschaft/mobilitaet/RH_Nahverkehr/RH_Wer_macht_was/nvp2008_text.html）