烏克蘭經驗啟示： 烏克蘭戰爭對公民社會之影響及戰時民眾防護
Lessons from Ukraine: Impact of the war in Ukraine on civil society and protection of the population during the war
本篇為烏克蘭經驗啟示： 烏克蘭戰爭對公民社會之影響及戰時民眾防護』報告(下篇)
主要描述針對芬蘭的建議事項，基於觀察所得，取材自專家訪談與文件資料中提出的建議。
一、民防與基礎設施防護之觀點，析論烏克蘭與芬蘭間之關鍵差異
- 烏克蘭由和平轉入戰爭狀態之轉折，並非始於 2022 年 2 月 24 日。就實務而言，烏克蘭已在頓巴斯地區進行了長達十年的戰爭。在此期間，烏克蘭亦獲得其夥伴國家之援助以發展其治理與能力（見 Mills 2022）。
- 烏克蘭近期在對抗俄羅斯網路戰，以及政府各層級之軍民合作等領域具備實務經驗。即便如此，在侵略戰爭爆發之初，烏克蘭在民防與救援服務的物資整備以及平民疏散等措施上仍遭遇挫敗。
- 烏克蘭的地緣戰略地位與芬蘭顯著不同。其中最明顯的差異在於國土面積。就面積而言，烏克蘭幾乎是芬蘭的兩倍。其戰略縱深顯著較深，特別是在東西方向上。從民防角度而言，這將影響如境內難民的安置作業。
- 經由黑海的海運是烏克蘭進出口的重要管道，但烏克蘭與波蘭及羅馬尼亞皆有漫長的陸路邊界。俄羅斯透過軍事行動切斷其外援的戰略能力有限。
- 芬蘭的國際物流聯繫對海運路線的依賴程度明顯較高，這在戰爭時期將更為脆弱。
- 烏克蘭的電力、鐵路與道路運輸網絡的互連程度遠高於芬蘭。
- 烏克蘭的經濟與社會結構也與芬蘭有顯著差異。受蘇聯歷史背景影響，烏克蘭救援服務單位擁有龐大的人力資源。許多服務由國營企業提供，且這些企業並未像西方國家那樣將支援功能高度外包。，烏克蘭國家鐵路公司仍能利用自身設施生產最常見的維修零組件（Aebi 等人 2024, 21–22）。
- 烏克蘭的都市化程度低於芬蘭：烏克蘭有 70% 的人口居住於城市；而芬蘭的比例則為 86%（世界銀行，2024）。
- 烏克蘭與芬蘭的國際政治地位並不具可比性。由於烏克蘭並非歐盟或北約成員國，其政府在行動上具有一定的自由度，例如可將敏感的行政資料轉移至國外伺服器。身為非北約國家，烏克蘭是在其他歐洲國家尚未進入緊急狀態、能專注於提供支援的情況下作戰。
- 在芬蘭因軍事威脅而進入緊急狀態的大多數情境中，幾乎所有其他歐洲國家也會因其北約義務而同時面臨軍事威脅。屆時芬蘭可能無法獲得與今日烏克蘭同等規模的民防物資援助。
二、整備
演習與訓練
- 投資於常態化且具實務性的緊急狀況演習。多方來源評估指出，烏克蘭國家緊急事務局（SESU）針對緊急狀況的演練頻率不足，且演習內容不夠務實且缺乏真實感，不足以讓救援人員與官員為實際需求做好準備。
維持行政能量
- 針對面臨軍事威脅時，規劃中央政府職能（包括民防與救援服務）的早期分散部署。
遠程攻擊癱瘓中央政府職能是俄羅斯戰略的關鍵環節，此點在烏克蘭戰場亦得到證實。在實務上，職能分散是防禦此類攻擊的唯一途徑。除分散部署外，亦應建立啟動必要措施實施的判斷標準，以支援決策（朱維 2022, 4）。
資訊系統
- 開發已在烏克蘭證明有效的數位服務。在烏克蘭，這些服務包括國內流離失所者登記、失散家屬登記、遺失文件數位副本製作、協助救援與民防活動的志工資料庫，以及民防措施資料庫（參見 Koivukoski, 2025）。
- 研議在暫時佔領區內，是否能中斷並封鎖對中央政府資訊系統及登記資料庫的存取權限。在烏克蘭，俄羅斯利用如病患資料庫等工具，辨識曾於頓巴斯前線服役的人員，以便對其採取報復性措施（PHR 2023, 45）。 就資訊安全而言，若具備刪除資料庫本機副本及切斷特定地區伺服器存取的能力，將具有實益。
- 在發生大規模且長期的連線中斷時，切換至衛星網路連線。儘管俄羅斯可能未能如預期般破壞烏克蘭的電信網路，但通訊中斷的情形依然極為嚴重，進而阻礙了民防職能的發揮。在烏克蘭，星鏈系統已證明是在此類中斷期間的有效備援系統。然而，其使用亦涉及成本支應問題，以及依賴單一服務供應商所帶來的風險（Aebi 等人 2024, 28）。，建議儘早辨識可靠系統。
清除
- 預先規劃大規模人道主義地雷清除的指揮結構與資源配置。在烏克蘭，缺乏此類規劃與治理顯然阻礙了人道主義地雷清除的組織與有效落實。計畫必須在必要時，能夠快速制定適合局勢的國家級地雷清除策略。（地雷行動網路 2023a, 2023b。）
公眾警報與通訊
- 建立一個基於芬蘭國防軍所產出之情勢圖，且具備抗干擾能力的公眾警報系統。該系統應能針對各種事件與威脅發布具區域針對性的警報。在烏克蘭，「空襲警報」應用程式已被證實能減少平民傷亡。在現有行政與技術解決方案的支持下，芬蘭當局應可開發出供其使用的類似應用程式。
- 研發用於地雷及其他區域危害警示之行動應用程式。此類應用程式已證實於烏克蘭境內成效顯著。將此類系統與前述公眾預警解決方案整合具備可行性。
- 針對多管道公眾警報系統之充足性、防護性、可靠性及發展需求進行研究。戰爭初期烏克蘭既有之警報系統顯有不足，致使需迅速研發新型解決方案。
- 於規劃緊急行動時，應將平民對警報反應不足之因素納入考量。根據烏克蘭經驗，長期處於緊急狀況可能導致平民人口產生警報疲勞，進而遲滯其對防空警報等訊息之反應速度。相關研究結果應納入規劃程序。
- 針對緊急狀況擬定更全面之通訊策略，以支援即時警報發布。根據烏克蘭經驗，若即時警報事前輔以其他通訊宣導，平民人口對警報之反應表現較佳。例如，研究發現烏克蘭國慶日前針對俄羅斯可能發動攻擊所發布的預警，與更佳的警報應對表現之間存在關聯（Van Dijcke et al. 2024）。
- 於主要社群媒體管道開發大眾警報與緊急通訊功能。在緊急狀況下，烏克蘭大眾迅速開始透過社群媒體管道尋求並分享資訊。確保在這些管道中亦能獲取可靠的官方資訊至關重要。
民眾支援
- 針對不同長期緊急狀況下支援民眾之各種情境進行相關的研究。雖然緊急狀況無法完全預測，但若能取得充足的初步資訊，將有助於進行必要之安排。此類資訊應涵蓋不同情境下分配援助與設施之權責，以及監測、預算機制與援助類型。例如在烏克蘭，聯合國向境內流離失所者發放的經濟援助，被證明是在市場維持運作但面臨貪腐與通膨風險增加的情境下，一種快速且具彈性的解決方案。
- 地方當局必須系統性地調查其轄區內於緊急狀況下可能對協助平民人口有所助益之企業、倉庫及工業設施。在烏克蘭，此類調查直到戰爭爆發後才開始進行。若此類調查符合統一標準並保持即時更新，將顯著提升市政府以及救援與民防當局於緊急狀況下，快速且獨立利用現有資源之能力。
- 針對在長期城鎮戰期間支援留守於人口聚居地之平民人口的整備工作。烏克蘭的經驗顯示，民防計畫應假設即便在進行撤離後，仍會有平民留在城市中，其原因可能是無法及時離開，或是無能力或不願離開。
- 城市具備多項功能並設有關鍵基礎設施。維護這些基礎設施需要平民工作人員，他們至少在戰鬥初期無法撤離。城市戰略重要性的提升，加上俄羅斯大規模使用火力與圍城戰的策略，使得武裝衝突期間保護平民人口及滿足其基本需求之任務極具挑戰。
- 針對軍事危機中受損建築物臨時修繕所需物資支援之整備。在烏克蘭，向受損建築物之居民發放修繕材料已有良好之實踐經驗。相對輕微的損害（如窗戶破損）即可能導致住所無法居住，於冬季期間尤然。發放用於簡單臨時修繕之物資，可減少對緊急安置之需求，並在可能範圍內促進平民人口之正常日常生活。
- 評估參考烏克蘭「不屈之點」模式，建立提供電力、Wi-Fi 連線、急救、供暖及心理社會支持據點之必要性與整備情形。在烏克蘭，「不屈之點」已成為緊急狀況下援助與支持平民人口之低門檻手段之一。雖然「不屈之點」之成功部分歸因於其自發性起源及對各區域需求與條件之適應，但若能透過各類非政府組織（NGO）等單位為該概念之落實預作準備，將是一項具成本效益之措施。
關鍵基礎設施
- 籌備加強變壓器之物理防護措施。在未來任何武裝衝突中，針對電網變壓器的長程打擊極有可能發生。規劃變壓器防護並儲備預製且可快速安裝的混凝土構件屏蔽，將是具成本效益的整備措施（Rimutis 2024, 14）。 如第 3.3.5 章所述，此類防護雖無法完全防止長程武器造成的破壞，但能減輕受損程度或增加敵軍攻擊此類目標的成本。
- 確保緊急狀況下電力基礎設施關鍵零組件之供應與維修人力之調度。除了防護外，修復電力網路與電廠的能力在烏克蘭已證明至關重要。烏克蘭透過預留人力及對必要零件與設備實施稅務豁免，致力確保資源充足。然而，烏克蘭在戰爭期間始終面臨零組件短缺。芬蘭亦須針對零組件緊急儲備物資的充足性進行調查，並於必要時更新相關法規。
- 探討能源生產去中心化之潛力。2024年，烏克蘭開始規劃將電力生產去中心化，轉由較小型之電廠負責（Matuszak 2024）。 於長期武裝衝突中，芬蘭亦可能須採取類似措施。初步調查將為實施去中心化之詳細規劃奠定基礎，以備不時之需。
- 確保芬蘭電網之黑啟動（black start）能力。儘管俄羅斯未能透過網路與實體攻擊癱瘓烏克蘭之整體電力網路，該國當局與能源部門仍須對此做好準備。電網受損可能引發連鎖效應；當變壓器與電廠因安全機制關閉時，將導致電網完全失效。自此狀態恢復（即所謂的「黑啟動」）屬極高難度之行動，需縝密規劃與協調，尤其在網路遭受實體損壞之情況下更是如此。
- 停電時間愈長，復電行動愈加困難，係因備用電力將耗盡且各類電廠亦會因離線受損（Popik 2022, 41）。鑑於癱瘓電網可能為軍事首波打擊之一環，必須提前確保復電能力。
- 探討於長期電網中斷期間維持核電廠安全之研究。參酌前述建議，核電廠與水力發電廠在面臨長期喪失外部電源時尤為脆弱。核電廠需要能源以持續冷卻反應爐與用過核燃料。此外，非受控停機可能導致反應爐發生中子毒化，致使暫時無法重新啟動。
- 在探討電力網路韌性及其於緊急狀況下之恢復時，上述因素值得特別關注。調查大規模疏散或類似人口遷移對關鍵基礎設施運作及充足性之影響。烏克蘭數百萬民眾自該國南部與東部遷往西部，已造成供需失衡，例如電力消耗與電信領域。特別就電力而言，資源充足性與輸電基礎設施並非唯一考量，亦須在需求劇烈且意外增長時，確保工業企業之營運條件。
- 緊急狀況下修復關鍵地下基礎設施之整備。長程武器已破壞烏克蘭的地下電纜與管路 (亞辛斯基 2023, 51)。 在緊急狀況下，對此類關鍵基礎設施之維修與修復需求可能增加。
物資儲備
- 強化社會福利保健區及協作區域之整備物資儲備。在緊急狀況下，醫療物資需求可能劇增，且與常態情況有顯著差異。必須針對醫療保健、社會福利及社會福利保健區協作區域之整備物資儲備維修情況進行調查，並於必要時予以更新。
- 透過法規與規劃，確保整備物資及特殊設備之去中心化儲存。在軍事緊急狀態下，醫療保健、救援服務及民防之緊急儲備物資，為長程攻擊與蓄意破壞之潛在目標。透過規劃與法規落實適當的分散化配置，是確保儲備物資得以維持的最有效方式。
疏散避難
- 在危機初期對平民進行的疏散行動，應從行政與政治決策之雙重觀點進行規劃。在軍事威脅下做出疏散相關決策，是一項極其艱難的行政與政治決定。特別是大規模人口遷移所產生的經濟、社會與政治成本極高。敵對勢力亦可能試圖藉由延遲行動獲取利益，以營造政治與行政決策者失職之觀感。在烏克蘭，即便已有支持決策的情資，似乎仍因上述原因未能及時啟動疏散。
- 在芬蘭，疏散決策與執行取決於授權依據，即疏散是基於《緊急權力法》、《救援法》或《國防狀態法》。戰爭期間或戰爭威脅下的疏散決策，主要是在政府與總統認定國家處於緊急狀況後，依據《緊急權力法》之授權做出。《救援法》之授權則可實施所謂的保護性疏散。原則上，此類指令由內政部轄下的救援權責機關發布；必要時，則由特定福利服務區之救援機關發布。依據總統令發布之防衛狀態，賦予國防權責機關權限，得命令民眾由遭受攻擊或面臨類似立即威脅之區域移出（內政部 2024a, 28）。 建議研議潛在立法或標準，以完備政治與行政決策之架構與支撐，為向公民發布撤離要求提供正當性理由。
- 必須制定相關計畫，與民事、軍事機關及非政府組織合作，以指導並支援民眾自主撤離，例如運用大眾運輸資源。根據現有資料，烏克蘭戰爭初期之指導與支援並不充足。根據烏克蘭鐵路公司所述，利用鐵路移轉與援助境內難民等支援措施，多屬自發性質。
- 在芬蘭，內政部的指導方針強調民眾應自主撤離至安全區域。主管機關透過通訊手段支援民眾自主疏散。於疏散行動中，政府資源必須優先分配予需要援助之弱勢族群（內政部 2024a, 31）。 然而，主管機關之援助分配及其與其他部門單位之合作機制仍應持續精進。
- 自暫時佔領區疏散之作業程序。在烏克蘭，從俄羅斯武裝部隊暫時佔領區進行的疏散行動已證實極具危險性。試圖自行離開該地區之平民所承受的風險尤高。相對而言，以車隊形式進行的疏散需要規劃、後勤與通訊資源，以及軍事與民防主管機關間之協調。針對此類疏散擬定初步計畫，將是軍事危機發生時減少平民傷亡之有效方式。
- 必須研議在緊急狀況下，鼓勵大型人口中心部分人口疏散至農村地區之可能性與必要性。如前所述，根據烏克蘭經驗，在現代常規戰爭條件下，滿足大型人口中心平民之基本需求可能極為困難。都市住宅高度依賴關鍵基礎設施之運作，如電力網路及區域供暖，尤其於冬季為甚。芬蘭的整備規劃可藉由專項研究提供支持，探討鼓勵部分民眾暫時移居至人口稀疏地區住所的可能性，因該類地區至少可實現供暖系統的去中心化。該研究亦應檢視此類人口遷移對社會、經濟及民防層面所產生的影響。
- 必須針對部分民眾拒絕服從疏散命令之原因進行調查。在烏克蘭，研究發現部分民眾即便在戰火逼近時，仍不願或無法配合疏散命令，此舉不僅使其身陷險境，更可能進一步加重民政與軍事機關之負擔。若能針對烏克蘭此現象之成因，以及該成因在芬蘭民眾間的普遍程度進行專項研究，將可提供有助於規劃並提升疏散效率的資訊。
運輸
- 針對交通樞紐面臨長程武器攻擊之整備。利用長程武器進行攻擊，曾是俄羅斯對烏克蘭發動斬首打擊的一部分。自該時起，針對後勤補給攻擊的次數與目標，隨俄羅斯戰略目標之更迭而有所不同。規劃作業應納入國防軍參與，以充分運用各種軍事衝突情境之最佳現有情資。
企業與產業
- 地方政府必須具備標準化方法，用以盤點在緊急狀況下具危險性之企業、倉庫及工業設施。俄羅斯對電網的攻擊與破壞，已對儲存及處理危險化學品等設施構成安全威脅。芬蘭需建立標準化方法與盤點週期，供區域及地方政府掌握此類設施之現況，以及在緊急狀況下其故障或洩漏可能產生之影響。
安全通訊與訓練
- 必須預先規劃如何向民眾（特別是兒童）宣導武裝衝突所帶來的風險。在烏克蘭，此類宣導已被列為優先要務，並透過固定式與移動式教學設施予以落實（地雷行動評論 2023a）。建議芬蘭應針對不同特殊情況下之培訓需求進行評估，並預先規劃相關教學內容。
- 民防、緊急狀況下之醫療照護及國民教育，均必須納入性別觀點。烏克蘭已成功將性別觀點整合於人道地雷清除規劃及民防避難設施器材配置等領域。納入性別觀點可提升民防避難設施與緊急狀況下醫療照護之效能（例如：Mine Action Review 2023a, 368）。 此項因素必須成為民防與整備規劃中的跨領域核心議題。
環境風險
- 應評估各式建築類型對不同武器效應及其後果之抵抗能力。根據烏克蘭經驗，對平民構成的最大單一危害為爆炸（如飛彈與火砲砲彈）產生之建築殘骸。結構受損產生的碎片可能導致大範圍人員傷亡。事實證明，大型玻璃帷幕對於建築內外的人員均具有高度危險性。此外，不同類型的建築物在遭受攻擊時，其面臨的倒塌與火災風險亦有所不同。芬蘭目前正著手進行各項計畫，以開發模擬各種事故對不同類型建築物影響的方法（Juutinen et al. 2023, 58–60）。這些方法亦可用於研究現有芬蘭建築物對武器效應的抵抗力。
- 應針對其他機關利用芬蘭輻射偵測網絡傳輸數據的能力進行評估。戰爭期間，烏克蘭已建立輻射偵測站網絡，以因應核子或放射性武器的使用，以及與戰爭相關之核能設施事故。芬蘭目前擁有約 250 個外部輻射偵測站，其數據讀數每 10 分鐘傳輸至由輻射與核能安全局維護的 USVA 系統及緊急應變中心。USVA 系統的使用者包括內政部、芬蘭氣象局、國防軍、救援部門及核能發電公司。芬蘭氣象研究所負責提供支援 USVA 系統輻射監測之氣象數據（STUK 2011, 6）。 儘管技術現已具備，仍有必要調查不同機關目前接收與利用測量數據之能力，尤其是在緊急狀況下。此外，應針對將該網絡產生的數據整合至前述民眾告警應用程式之可行性進行調查。
- 於人口密集中心建置化學監測站網絡。烏克蘭於戰爭期間建立的監測站網絡，其測量對象不僅包含輻射，亦涵蓋空氣中的化學物質濃度。於芬蘭建立類似系統（亦可考慮與前述輻射監測網絡串接）之可行性值得研議。
- 整備工作中納入對水壩及類似結構受襲後果之相關研究。俄羅斯已針對烏克蘭的水壩及水力發電廠使用長程武器與其他破壞性手段。針對芬蘭境內發生類似水壩破壞之影響編製最新報告，將有利於提升整備能力。
三、救援服務
救援服務行政管理
- 發展救援人員與國防軍間之軍民合作。戰爭期間，烏克蘭武裝部隊建立了軍民合作（CIMIC）小組，旨在促進武裝部隊、民政當局與平民人口間的資訊交換及地方協調。芬蘭或許無須如此細分任務，但預先規劃地方軍民合作仍有助於減少衝突與延誤，並改善資訊流動。
- 透過組織與技術解決方案，確保地方政府與中央機關間之資訊交換。烏克蘭戰爭初期，中央、區域與地方政府間之資訊與指令交換似乎未達標準。此問題顯然是由組織性與實務性通訊問題所共同導致。基於此經驗，建議針對芬蘭各當局於緊急狀況下之通訊組織及其安全實務執行，擬定一份綜合報告。
- 確保民防與救援服務之薪資管理系統於緊急狀況下維持運作。烏克蘭電力與通訊網路的中斷，在戰爭期間阻礙了金融體系的運作。這也影響了救援人員及其家屬的日常生活，進而對人員的可用性與任務執行能力產生影響。應針對以現金或其他安全方式，至少部分且暫時地向關鍵人員支付薪酬做好準備。
訓練
- 將地雷及其他軍用爆炸物納入救援人員的（在職）訓練課程。烏克蘭的每個消防站原則上至少都編制有受過地雷與軍用爆炸物識別訓練的人員。戰爭期間，地雷與爆炸物已被證實是對救援人員的重大威脅。在芬蘭，在職訓練應旨在使各消防單位在緊急狀況下，能透過勘查與識別地雷及爆炸物來確保其行動安全。
合作
- 與非政府組織合作進行初步規劃。在烏克蘭，非政府組織已證明是支持民防的重要資源。此外，許多平時業務與民防無關的非政府組織，在戰爭爆發後重新調整其活動重心，利用組織資源協助境內流離失所者。芬蘭應預先制定計畫，以便在緊急狀況下運用類似的支援機制。
- 籌備緊急狀況下的協調中心，以促進政府機關與關鍵產業間的合作。在烏克蘭，建立戰時協調中心以統合政府機關與關鍵產業的行動，並強化特定產業的網路防禦協作，已被視為必要之舉。芬蘭應研究建立類似夥伴關係的可行性。
裝備資源
- 針對救援車輛損耗長期增加之情境，進行整備規劃。在烏克蘭，消防車輛在戰爭期間持續遭受損失。目前因事故與攻擊而報廢的車輛速度約為每月三輛。此外，車輛亦常因輕微損壞或零件磨損而導致維修停用。芬蘭救援服務必須針對車輛使用率與損耗長期偏高的狀況，擬定整備計畫。
- 針對消防水帶、輪胎及滅火泡沫消耗量增加的情況預作準備。烏克蘭戰爭證明，在緊急狀況下，救援部門對耗材的需求會大幅增加。在為芬蘭救援部門規劃緊急狀況應對時，必須預見類似的消耗高峰，並將其納入緊急儲備規劃。
- 研議為救援服務預留抗炸貨櫃。芬蘭已向烏克蘭救援人員交付抗炸貨櫃。這些貨櫃在執行長時任務時，可作為臨時休息設施使用。必須評估芬蘭救援部門取得類似貨櫃之需求。
- 必須針對採購軍事緊急狀況所需特殊設備之需求進行調查，並發展其使用協調機制。例如，在武裝衝突期間，設備與財產的除汙需求可能會顯著增加。國家協調與資源調度能力可透過國家系統建立，該系統應登記所有特殊設備並協調其存放與使用。烏克蘭國家緊急事務局（SESU）即採用此類系統。
人力資源
- 建立救援組織的人員編管程序。雖然烏克蘭救援服務單位的人力資源較芬蘭充足，但烏克蘭國家緊急事務局（SESU）仍必須調整輪班安排，並在全國不同地區間輪調人員，以確保充足的人力資源。芬蘭的救援服務很大程度上仰賴義勇消防隊（contract fire brigades）的量能，這與烏克蘭的情況顯著不同。在緊急狀況下將義勇消防隊人員納入救援任務編管是一項已知的挑戰（例如：Leinonen 2024, 47），且誠如烏克蘭的經驗所示，此問題迫切需要解決方案。
- 建立維護救援人員心理健康與韌性的模式。在軍事緊急狀態期間，與平時相比，救援人員會承受更長且程度更高的心理壓力狀態。芬蘭應預先制定計畫，以便在緊急狀況下運用類似的支援機制壓力。其主要原因在於救援人員執行任務時面臨的危險、軍事攻擊造成的傷亡人數，以及他們所接觸到的遺體狀況。針對不同領域人員在執行危機管理部署、其他海外行動及國內重大事故後的心理輔導與照護，應進行整體性的比較研究與發展。
能量規模
- 救援站之供水與供暖系統應具備獨立運作之能量。烏克蘭的消防隊已採取必要措施，以確保供水與供暖之穩定。關鍵基礎設施或消防站本身遭受攻擊，均可能導致服務中斷。服務中斷將影響人員執勤效能及裝備運作表現。芬蘭應研擬方案並配置資源，例如飲用水與工業用水之儲備，以及車輛整備庫之局部隔熱與供暖設施。
- 緊急物資儲備與燃料庫存維護之標準化。尤其在烏克蘭戰爭初期，受到軍事攻擊及民間庫存耗盡影響，救援部門在採購充足燃料及其他消耗品時曾面臨地區性困難。應針對芬蘭各消防隊與救援部門間預備措施的充足性及一致性進行評估。
防護
- 針對消防站應對武裝攻擊之防護與分散措施之整備。在烏克蘭，消防隊遭受俄羅斯攻擊而受損，尤以鄰近前線地區為甚。為此，已採取多種手段以致力於保護消防隊站點與設備。針對類似防護活動進行初步規劃，將是確保救援服務持續運作具成本效益之方式。
四、救援行動
指揮與管制系統
- 建置能促成不同行政層級間協作之指揮中心網絡。為建構狀況圖並確保地方作業人員獲得必要支援，應進一步強化不同層級指揮中心間的協作機制。福利服務郡應設有其專屬指揮中心，以及與市中心協作之程序。烏克蘭於戰爭期間，被迫廣泛強化不同政府層級間的協調合作。
- 開發救援服務之行動指揮中心。由於俄羅斯攻擊烏克蘭境內的行政目標，烏克蘭必須開發臨時指揮中心，以減輕針對主要中心之攻擊影響。烏克蘭境內部分臨時指揮中心採機動化配置，芬蘭亦應研究此概念。
- 救援服務指揮與管制體系中有效的優先序位評定能力。烏克蘭戰爭顯示，在軍事危機中，短時間內發生的緊急事故數量可能超過現有裝備與人員的負荷。因此，高效的資料處理與任務優先序位評定乃是至關重要的能力。
- 民防與軍事機關在緊急狀況下協調使用無人機之充足管道與程序。軍用無人機在烏克蘭戰爭中構成重大威脅。烏克蘭軍方與民防機關已建立緊密的協調管道以運用救援無人機，避免引發不必要的警報或幹擾對俄羅斯無人機之作戰。芬蘭在軍事緊急狀況期間，亦可能面臨類似挑戰。因此，平時即應建立明確的協調網絡，以整合不同機關之無人機行動。
- 提升民防與救援服務通訊設備之隱蔽性，使其難以被敵方定位。部分烏克蘭來源指出，俄羅斯正利用通信情報篩選長程武器之攻擊目標。基於此原因，例如烏克蘭鐵路指揮中心等單位，便不使用易被追蹤的星鏈系統。芬蘭民防與救援服務通訊設備之脆弱性亦應納入調查。
- 規劃時必須考量各種會延長救援服務應變時間之異常狀況。在烏克蘭，受交通擁堵、交通管制中斷、瓦礫堵塞街道及現場勘查耗時等因素影響，救援部門在戰時環境下的應變時間不斷增加。在武裝衝突的情境下，可預期芬蘭救援服務亦將面臨類似因素，規劃時必須考量由此產生的延遲。
- 緊急狀況下的 VIRVE 網路安全。烏克蘭救援服務在戰爭初期仍使用類比無線電，事實證明這類設備極易受俄羅斯竊聽與幹擾。戰爭期間，救援服務已切換至各機關共用的數位無線電網路。芬蘭已採用與烏克蘭現行系統類似的 VIRVE 網路。然而，鑑於俄羅斯在數位戰爭領域的能力，應持續評估 VIRVE 網路的安全性和韌性。此外，亦應評估保護 VIRVE 網路基地臺及強化其備用電力系統之必要性。
合作
- 將自發性志願者納入救援行動。為因應烏克蘭境內遭受的遠程打擊，積極的平民自願參與救援行動，並已證明其為一項重要資源。芬蘭目前尚無專門法律規範主管機關、救援組織與自發性志願者之間的合作關係。然而，協調方仍須受通常適用於僱主之法規約束，例如有關法律責任、安全工作環境及職業災害保險等規定。主管機關與組織預先規劃如何與自發性志願者進行合作，至關重要。應納入考量的議題包括通報中心的建立、各方與志工之間的溝通聯繫、膳食供應，以及如何管理自發性志工（芬蘭緊急服務學院，2020）。建議針對相關領域發展並起草適用法規。
量能現況
- 救援服務支援行動之爆炸物處理（EOD）能量。地雷、集束炸彈及軍用炸藥已證實對烏克蘭的民防行動構成重大威脅。若偵測到爆炸物，該現場之救援行動將會暫停，直至爆炸物處置完畢。與大多數歐洲國家相同，烏克蘭國家緊急服務局（SESU）原先即具備爆炸物處理能力，且隨著戰事進展已大幅強化。相對而言，芬蘭救援部門缺乏獨立的爆炸物處理能力。目前該任務歸屬警察職責，並由國防軍執行。應研議發展爆炸物處理能力，以支援救援服務之運作。
- 救援服務之水下爆炸物處理能力。戰爭期間，黑海沿岸及烏克蘭海港均受到交戰雙方佈設之集束炸彈與水雷汙染。因此，烏克蘭國家緊急事務局（SESU）必須發展獨立的水下爆炸物處理（EOD）能力。鑑於芬蘭高度仰賴海運，且軍事衝突可能增加波羅的海的軍事活動，芬蘭應研議並發展充足的水下爆炸物處理能力以維護港口安全。
- 救援服務於現場化學偵檢與化學危害防護之資源及訓練。在烏克蘭，俄羅斯飛彈的高度毒性燃料以及受攻擊工廠排放的化學物質，已證實對救援人員構成重大威脅。烏克蘭國家緊急事務局已針對此威脅採取行動，強化各救援部門在化學偵檢及人員化學危害防護之能力。芬蘭亦應研議發展類似能力之必要性。
- 評估並開發訓練與裝備，以強化救援服務之城市搜索與救援（USAR）及高處救援能力。在烏克蘭，軍事攻擊導致建築物倒塌，使得高處作業技能、裝備以及城市搜索與救援產生大量需求。應預設在軍事衝突背景下，芬蘭亦將出現相同現象。芬蘭各地對城市搜索與救援的準備程度有所差異。赫爾辛基市救援部門已針對城市搜索與救援進行整備，例如配置專責救援隊及必要的特種設備。
- 由於城市搜救能力所需的專業技能與設備取得受限，僅有少數其他救援部門具備城市搜索與救援之能力，需要盡早規畫相關的培訓。赫爾辛基救援學校為救援人員提供基礎城市搜索與救援訓練，而芬蘭緊急服務學院則未提供。其他救援部門之人員，其技能主要係透過 2022 年以前由芬蘭緊急服務學院舉辦的國際救援服務課程習得。接受過國際城市搜索與救援訓練的人員中，約有半數來自救援體系以外，這導致其在戰爭情境下的動員與運用更為困難 (Tuominen & Korhonen 2024, 33–34)。
- 應針對區域效能提升及確保緊急狀況下之人力可用性進行研議。必須針對因基礎設施受損導致消防用水供應受阻之情況，制定應變計畫。特別是長程武器的大規模攻擊會造成多起同時發生且難以撲滅的火災。同時，針對電力及供水系統的攻擊，可能會增加獲取消防用水的難度。在烏克蘭，救援部門必須開發新方案，以便從天然水源進行長距離抽送消防用水。芬蘭應考慮發展此類能力。
- 救援服務必須為新任務做好準備，例如在緊急狀況下分發食物與飲水，以及處理遇難者遺體。向平民人口進行人道援助，已因形所迫成為烏克蘭國家緊急事務局（SESU）人員的一項重要新任務。同樣地，搜尋與運送戰爭中喪生的平民亦佔用了救援人員的大量精力（參見 Tuominen & Korhonen 2024, 40）。 在規劃緊急狀況下的救援服務時，必須將執行此類任務所需的資源納入考量。
- 提升油類火災撲滅之專業能力。專案資料顯示，烏克蘭石油工業與電力基礎設施場址的油類火災應對任務尤為艱巨（Lisniak and Senchykhin 2023, 42–50）。 基於此，亦應評估芬蘭是否具備充足的專業知識與物資準備，以因應油類火災。
- 無人機於場址調查之應用，特別是在地雷測繪方面。在烏克蘭，無人機已成功應用於軍事攻擊現場的調查，特別是裝配有專為該項任務設計的感測器套件時。建議為芬蘭救援服務發展類似的應變能力。
行動保護
- 應針對緊急狀況制定特定戰術。這些戰術應考量派遣小型調查單位檢查場址是否存在潛在爆炸物與化學汙染，以及單位在現場最大限度分散部署的需求。在烏克蘭，鑒於二次打擊風險及化學與爆炸物威脅，已針對軍事攻擊現場調整相關戰術。芬蘭救援人員在軍事危機中將面臨類似威脅，因此烏克蘭的戰術可作為後續發展之基礎。
- 救援部門必須針對任務單位可能成為敵軍武器攻擊目標之情境，研發並演練相關作業程序。烏克蘭國家緊急事務局（SESU）人員在軍事攻擊現場遭受重大傷亡與裝備損失，尤以戰爭初期為甚。若現場因前述原因證實具有危險性，且首批抵達現場的人員遭受損失，救援部門應加強維持現況圖（situational picture）以及撤離人員與裝備之能力，此舉至關重要。
- 應針對救援服務之運作模式預作準備，以防止在緊急狀況期間遭受敵對勢力之影響，例如假警報與間諜活動。在戰爭爆發前，烏克蘭消防站遭受了頻繁騷擾，主要形式為假警報。此外，消防站附近亦觀察到疑似間諜活動。芬蘭應持續發展並審查應對敵對行動之整備工作及緊急狀況下的運作模式。現場指揮與管制系統（KEJO、PEKE）及其他數據系統亦應具備儲存、分析及彙編此類活動現況圖之能力。
- 於救援服務任務中編配防空監視管制員。在烏克蘭，因應無人機與雙擊攻擊，現場救援人員均配備一名防空監視管制員以維持領空態勢圖，並於必要時下令人員與裝備進行疏散防護。芬蘭救援服務計畫中亦必須將類似程序納入選項。
- 考量緊急狀況下救援服務任務面臨蓄意破壞與目標鎖定的風險。烏克蘭境內已觀測到各類蓄意破壞，以及利用定位裝置遂行空襲與飛彈攻擊。救援人員必須具備識別及應對此類行動的能力，且在規劃各項活動時，必須納入對蓄意破壞可能性的考量。
五、急救照護與醫療照護
盤點醫院及緊急醫療服務於緊急狀況下的應變量能
- 軍事危機期間，基層醫療與醫療服務需求將大幅激增，然社會資源卻轉向他處。應針對醫療保健系統處理複合性情況的能力進行全面調查，例如：動員導致的人力短缺、基礎物資耗損量劇增，以及境內流離失所者所致的需求變動（另見 HE 210/2024）。
緊急醫療照護
- 緊急救護系統處置大量破片傷的能力。在烏克蘭戰爭期間，救援與緊急醫療人員必須接受拯救生命照護的追加訓練。這主要是因為軍事攻擊所造成的破片傷，其數量與嚴重程度皆大幅增加。
醫療照護
- 應針對醫療保健系統在緊急狀況下處置大量嚴重燒燙傷、化學傷害及截肢傷勢之能力進行評估。烏克蘭戰爭顯示，現代戰爭會在平民與軍事人員中造成大量的燒燙傷、化學傷害、破片傷以及需要截肢的傷害。應評估芬蘭醫療保健系統處置大量此類傷勢之能力。
- 醫院疏散編組。應成立專責小組，負責將人員與病患轉移至民防避難設施，並於必要時轉移至安全地區的醫療機構。
- 緊急狀況下之醫院供暖應變計畫。烏克蘭醫院最常見的損毀形式為鄰近爆炸所導致的窗戶破碎。尤其在冬季，窗戶破碎會使患者陷入生命危險並阻礙醫療執行。醫院必須制定臨時修復計畫並備妥材料，確保設施在建築受損時仍能維持足夠室溫。
- 以行動診所暫時替代受損之醫療設施。在烏克蘭，部分受損至無法使用之醫院與衛生中心的醫療量能，已由行動診所取代；當醫院進行維修時，這些診所於人口稠密區提供必要的醫療照護。芬蘭亦應研議類似之配套措施。
- 緊急狀況下將患者移轉至瑞典與挪威之可能性。烏克蘭將需高度醫療照護之患者移轉至國外（尤其是波蘭），有效減輕了其醫療保健系統的負擔。對芬蘭而言，此類撤離最理想的對象國為瑞典與挪威，應主動研議此類機制之可行性。
醫療人力資源
- 應建立相關模型以預防護理人員產生創傷後壓力症候群（PTSD），以確保人力資源之穩固。與救援人員相似，醫護人員在戰時承受著極大的長期心理壓力。這是由於資源有限、病患人數及受傷類型所致，上述因素均與平時狀況截然不同。為確保人力資源無虞，應主動開發支持人員心理韌性的模式。
六、民防避難設施
情境與規劃
- 以不同避難情境作為規劃基礎：例如短暫避難後的撤離，以及民防避難設施中的新常態。此為本研究計畫的關鍵發現之一。芬蘭與烏克蘭的民防工作，在很大程度上皆基於民眾在民防避難設施短暫停留後即進行撤離的假設。烏克蘭戰爭顯示，仍存在其他可能的情境。不同的情境需要不同類型的規劃與物資準備，且必須納入所有規劃與準備工作中考量。
- 關於民防與救援設施標示或偽裝之政策。烏克蘭曾辯論民防避難設施及類似場地應進行偽裝或明確標示，最終採取了後者。此做法符合國際法規範，能最大限度提升民防避難設施的可得性，並確保其平民地位免受烏克蘭軍事行動影響。儘管先前擔憂俄羅斯會攻擊民防避難設施，但目前記錄在案的案例極少。芬蘭亦應針對此議題制定官方政策。
- 民防避難設施必須預先配置裝備以供即時使用。如先前研究（例如：芬蘭政府 2023, 65）所示，芬蘭目前尚無法達成在 72 小時內使民防避難設施進入運作狀態的目標。戰爭初期烏克蘭亦面臨類似問題。本計畫結果特別強調了提升民防避難設施快速部署能力的必要性。
民防避難設施之設備配置
- 可開發民防避難設施的自動化進入功能，例如將電子鎖與警報應用程式連動。戰爭初期，許多烏克蘭的民防避難設施因上鎖且在民眾試圖尋求避難時無法取得鑰匙，導致無法進入。就技術而言，為避難設施配備可在警報發布時自動開啟的電子鎖是可行的。應針對此可能性進行探討。
- 為民防避難設施配備外部電力輸入或發電機、電源插座及 Wi-Fi。新型烏克蘭的民防避難設施已配備外部電源供應、充電插座及 Wi-Fi 連線。這使避難者能夠維持情勢覺知，並迅速接收警報更新。此外，相關設施提升了民防避難設施的效能，因為若環境舒適，民眾前往避難的意願會更高。
- 針對行動不便者與視障人士提升民防避難設施之無障礙環境。烏克蘭的民防避難設施已致力於增設坡道、輪椅升降機及視障提示標誌。類似措施亦適用於芬蘭。
- 提升民防避難設施之失禁防護整備與一般衛生水平。烏克蘭國內難民收容中心在失禁應對整備方面已取得良好成效。在民防避難設施配置失禁墊與充足的盥洗設施，不僅能改善衛生狀況，亦能提升民眾的使用意願。考量到人口老化趨勢，以及研究顯示逾半數在戰爭中受創的未成年人患有遺尿問題，此項整備尤為重要。
- 針對特殊群體（兒童、慢性病患者等）完善民防避難設施
配置增設兒童遊戲區及充足床鋪等。於民防避難設施中增置設備，主要目的在於提高設施利用率，進而強化其防護效能。民防避難設施內部亦可採用移動式隔板進行空間劃分，以滿足多元化的使用需求。 - 學校民防避難設施之開發，應以保障兒童安全、福祉及受教權之延續為核心。烏克蘭各校致力於建設民防避難設施，使教學活動於避難期間仍能持續運作。此舉既有助於維持學習成效，亦能減輕兒童的心理壓力。芬蘭應進一步研議並推動類似之機制安排。
- 長期且重複使用情境下民防避難設施裝備之耐用性與維護。由於芬蘭民防避難設施之設計係針對相對短期之使用，其空調設備、濾網及其他裝備之服務壽命均有限。應針對標準避難設備於長期及重複避難情境下之可用性進行調查，並分析相關開發需求。
非標準避難設施
- 具備依需求生產簡易防空避難設施之能力。防破片與防爆構造已於烏克蘭實戰中證明其效用。此類設施可採用預製組件，於公共場所快速組裝。此類構造可迅速搭建，且維護成本低廉。
- 研析「兩道牆原則」及其於芬蘭民防避難指引之適用性。在缺乏其他避難手段時，烏克蘭政府已指導民眾於住所或辦公場所尋找具備至少兩道牆遮蔽之位置，以抵禦外部爆炸衝擊。應針對該準則對芬蘭建築之有效性與適用性進行評估。
民防避難設施官方指令專案之建議
- 「民防避難設施研究建議專案」有關民防避難設施及其行政管理之詳細建議，應結合烏克蘭經驗啟示納入後續開發工作。
七、國際合作
- 針對民事與軍事當局間東道國支援之程序與資源（如設施、通訊網路）進行盤點，並因應現況進行調整與發展。烏克蘭在請求及接收夥伴國家援助方面展現的行政能力，對於戰爭期間維持該國軍事與民防能力至關重要。芬蘭已與瑞典及挪威簽署雙邊供應安全協議，其內容涵蓋經濟合作及危機期間的資訊交換。各國之間的合作亦透過三方會談機製得到促進。芬蘭亦參與了歐盟民防機制的規劃（Governmentof Finland2022, 14–15, 17）。 因此，有理由推論芬蘭在必要時具備充足的東道國支援能力。然而，必須針對軍方與文職機關在緊急狀況下之協作能力進行調查，以確保有效接收援助並防範軍事威脅。
八、發展開發工作
- 建立一套行政機制以發展相關能力，旨在最大程度滿足緊急狀況下之各項需求。根據本計畫之訪談紀錄，烏克蘭適應戰時狀況並發展相應能力之表現被評為卓越。鑒於無法預判緊急情況中之所有問題與細節，建議應聚焦於建立相關機制，以便在特定的緊急狀況下，能以靈活且受控的方式發展民防及相關活動。
- 在針對緊急狀況進行演練時，常態運作不應始終被視為預設的起點。相反地，訓練情境在起始階段即可假設基礎設施受損或電信通訊中斷。針對烏克蘭關鍵基礎設施的分析特別發現，烏克蘭與大多數國家相同，其服務中斷後的復原訓練通常以恢復常態為起點與目標。訓練情境應更常以持續惡化的事態為基礎，藉此要求參與者排定問題處理的優先順序。
九、相關立法
社會福利服務區與市鎮
- 因應緊急狀況簡化並加速地方政府之行政規章與程序。在烏克蘭，戰爭狀態顯著放寬了公部門招標與招聘的法規，使其能迅速回應緊急狀況下產生的需求，並填補因避難流失的人力。應研議現行芬蘭立法是否具備類似的彈性，並建立必要的作業程序。
- 建立能在緊急狀況下於全國範圍內快速調動救援人員的行政機制。身為國家級行為者，烏克蘭國家緊急事務局（SESU）能夠在全國範圍內迅速調度人力資源，此點已被視為顯著優勢。在芬蘭，類似的調度至少在救援行動合作區域內是可行的。然而，此類安排在緊急狀況下的充足性仍有待調查。
人口移轉
- 完善針對境內難民的立法與作業程序。必須針對大規模且長期的人口移轉擬定行動計畫，並設計必要的資源與資料系統。烏克蘭戰爭顯示，執行與管理大規模的人口移轉對主管機關而言是極其艱巨的措施。芬蘭應針對現行法規、行政與資料系統在處理國內或國外人口移轉（如烏克蘭之實例）時的充足性進行研究。此外，必須審查福利服務郡與市鎮的計畫及資源，並在必要時予以標準化。
救援服務
- 針對武器及軍事化生放核（CBRN）威脅之救援人員個人防護裝備。戰爭初期，由於缺乏個人防護裝備，烏克蘭的救援人員遭受了重大傷亡。此類裝備的短缺在一定程度上仍持續至今。於 2024 年完成的救援服務防護衣初步研究結案報告建議，芬蘭應進一步研發此類防護裝備，並將其納入標準化備災措施（內政部 2024b，26–27）。至少在部分地區，已採購防彈頭盔與背心，並於必要時使用。然而，仍需針對全國各地區統整此類備災工作之必要性進行調查。
- 應於緊急情況下，簡化緊急狀況所需裝備之進口程序。在烏克蘭，進口裝備的困難度一直是人道主義掃雷任務的主要障礙之一。這似乎主要是因為許多裝備屬於軍民兩用產品。必須研議提高芬蘭相關立法靈活性之可行性，不論是從一般法律層面，或是作為緊急狀態法規的一部分。
關鍵基礎設施
- 應更新有關分散式關鍵基礎設施備用電源解決方案之規範。在烏克蘭，電信公司於戰爭期間被迫獨立為電信基地臺開發備用電源系統，以在停電期間維持服務運作。應研議芬蘭是否亦應擬定適用之相關規範。
- 擬定釋出額外頻譜之計畫與法規，並允許電信業者在緊急狀況下簽署國內漫遊協議。事實證明，烏克蘭行動網路的運作，對於在危機期間維持民眾生活機能與政府機關運作能力至關重要。政府已釋出新頻譜，以協助業者應對服務中斷與需求變動。此外，各業者亦將流量導向彼此的網路 (Aebi 等人 2024, 29)。 在芬蘭針對類似安排進行整備，將是因應緊急狀況之極具效益的措施。
資料處理
- 緊急狀況下將關鍵中央政府資料移轉至境外伺服器。烏克蘭政府在俄羅斯入侵前夕，將關鍵中央政府資料移轉至境外伺服器。研究資料指出，此項措施對於確保烏克蘭中央政府持續運作至關重要 (Aebi 等人 2024, 28)。 若尚未進行評估，芬蘭應針對此類措施之必要性，以及技術與立法層面之可行性展開調查。
反貪腐與刑事調查
- 行政犯罪預防：於緊急狀況下，將反貪腐、反販運及防治非法貿易之措施整合至各項公務行動中。危機（特別是涉及大規模人口遷移者）將增加弱勢族群遭受剝削及人口販運之風險。貪腐與黑市交易之風險在緊急狀況下亦會隨之升高。相關防治工作必須納入各項緊急狀況規劃的跨領域核心主題，並成為公務行政職能中不可或缺的一環。這在戰爭狀態下尤為重要（參見 Jukarainen et al. 2023；Winter & Garselius 2025）。應將刑事調查整合至民防與救援服務中，以揭發疑似的通敵者。在烏克蘭的民防與救援行動中，已觀察到支援俄羅斯的活動。這些活動包括放置定位裝置，以及在已清掃區域重新佈雷等。主管機關與救援人員必須具備足夠的能力與流程以記錄此類觀察，藉此支援刑事調查並偵測通敵人員。
- 應針對發布宵禁命令制定計畫，並建立宵禁期間主管機關、軍事單位及民事單位間的合作機制。在戰爭初期的混亂階段，烏克蘭的主要人口中心實施了廣泛的宵禁，以防止蓄意破壞與掠奪。這種風險在芬蘭亦不能完全排除。應針對此類風險制定快速因應措施。
「烏克蘭經驗啟示」計畫的成果啟示
- 烏克蘭民防主管機關必須在與預期迥異的戰時條件下，調整並發展其各項活動。烏克蘭的「新常態」係指俄羅斯長程武器月復一月地威脅平民日常生活的局勢。於最惡劣之情況下，平民每日必須尋求避難數次。此外，平民人口所需的基設施亦不斷遭受攻擊。
- 烏克蘭以開發創新解決方案並提升其量能，以因應上述挑戰。烏克蘭已引進多項應用程式，用於向公眾發布各種戰爭危害警報、引導平民前往民防避難設施，並媒合志願服務等。研究證據強力顯示，這些解決方案已成功挽救生命。
- 烏克蘭亦發起大規模的民防避難設施興建行動。此類結構多為防範破片與爆炸衝擊影響之防空避難設施。透過增設電源插座、Wi-Fi 及各項便利設施，民防避難設施的效能已獲提升，即便在公眾出現警報疲勞的情況下，仍能增加其尋求避難及留在避難設施內的意願。其他維持民眾與社會功能運作能力的措施，還包括例如提供即時基層援助的「不屈之點」，以及為恢復受損房屋居住機能所提供的物資援助。
侵略戰爭戰略的轉變對烏克蘭民防產生的影響
- 在侵略戰爭期間，俄羅斯的戰略目標已從快速佔領轉變為消耗戰。俄羅斯隨機調整其作戰方式以符合上述目標，這也導致烏克蘭民防與關鍵基礎設施防護的任務與面臨的問題隨之改變。
- 在持久戰中，俄軍依賴大規模的間接火力與長程武器。這可被視為長期影響俄羅斯軍事思維之「縱深作戰」概念的延續；縱深作戰旨在打擊敵方全縱深範圍內的目標。此點最明顯的例證，便是攻擊行動（或至少是攻擊威脅）擴散至目標國全境。俄羅斯亦尋求將影響擴大至國家經濟、社會運作及民眾抵抗意志。為達此目的，亦採用了資訊戰、破壞關鍵平民基礎設施、蓄意破壞及網路戰等非傳統手段，儘管俄羅斯在烏克蘭對後兩者的執行成效顯然不彰。
- 俄羅斯亦藉由攻擊平民、民用基礎設施，以及文化遺產與受保護場點，展現出對國際戰爭規則的漠視。此舉主要係企圖瓦解烏克蘭人的抵抗意志。造成平民損失並非俄羅斯的主要目標，但亦未刻意避開此類損失。除了對救援人員的直接攻擊外，由於地雷、爆炸物、未爆彈及武器造成的化學汙染所構成之威脅，救援服務必須調整其戰術。
戰爭爆發初期對民防的影響
- 烏克蘭民防在部分任務之執行成效未臻理想，其中最明顯的缺失在於撤離行動的延誤。儘管已有相關情資與警告，但當時並未及時促使民眾進行撤離。
- 地方救援機關在事前亦未獲得充分指引。這突顯了一個更廣泛的事實：民防不僅涉及行政與運作層面，更關乎政治參與及決策。
- 戰爭初期，烏克蘭民防負責單位的物資整備亦顯不足。特別是缺乏因應武裝衝突的裝備，例如防彈背心、軍用頭盔以及 CBRNE 防護裝備。許多地區甚至面臨無裝備可用的困境。
國外援助的支援
- 及烏克蘭所組織的接收國支援（host state support）。外國援助使烏克蘭得以自我防衛，並維持其民防活動。烏克蘭當局建立了一套高度整合的系統，由執行端蒐集物資需求資訊，並集中向合作夥伴提出援助請求。同樣地，接受援助的決策亦由中央集中處理。物資援助的交付物流透過中央倉儲系統維持高效運作。
- 烏克蘭加入歐盟民防機制，以及鄰國（特別是波蘭）提供的支持，對接收國支援與物流體系至關重要。
關鍵基礎設施的韌性
- 儘管烏克蘭的防空能力有所提升，但俄羅斯利用長程武器發動的大規模打擊仍多次破壞烏克蘭的電網。
- 烏克蘭受益於其電網整體架構的去中心化特性。該國亦致力於透過去中心化與快速修復，提升基礎設施的韌性。
- 基礎設施防護的主要目標是減輕損害，以縮短修復時間，並增加俄羅斯的攻擊成本。
核心主題建議
- 數位化在民防領域的應用
最顯著的實例是在芬蘭引入類似烏克蘭「空襲警報」(Air Alert) 手機應用程式的預警系統。此外，亦應考慮開發可警示危險區域並引導民眾前往最近民防避難設施的應用程式。烏克蘭亦引入了其他民防數位工具，例如用於登記志工、境內難民及失散家屬的系統。亦應研議預先開發此類系統之必要性。 - 救援服務必須就物質整備、戰術及指揮管制系統等方面，建立因應軍事威脅之整備能力。提升物質整備之範疇包括：個人防護裝備之研發、消防站的緊急儲備物資，以及收容避難與持續運作所需之設備。必要時亦應針對資源分散之可能性進行研議。就戰術而言，應建立旨在降低救援人員風險之作業模式，例如運用編制較小的單位進行現地勘查、部隊分散，以及強化任務執行期間之撤離應變準備。在指揮管制系統層級，應強化任務優先權之判定能力，蓋因武裝衝突可能導致同時執行之任務數量顯著增加。
- 提升關鍵基礎設施之韌性。根據烏克蘭的經驗，最重要的系統為電力與供暖，此二者皆為俄羅斯的攻擊目標，尤以冬季為甚。旨在提升韌性的措施，可能包括保護目標免受長程武器攻擊的整備工作。防護的首要任務在於使修復工作更加簡易且迅速。亦應審查維修工作所需備用零件與人員的充足性。同樣地，應審查通訊系統的韌性，特別是備用電力系統的開發與規範：民防與基礎設施維護的眾多功能均仰賴運作正常的通訊系統。
- 應具備應對不同威脅情境的能力。與芬蘭相同，烏克蘭的民防規劃先前亦基於以下假設：民防避難設施僅於危機初期短暫使用，隨後則會進行人口疏散。然而，目前有必要針對長期避難以及針對基礎設施與人口的各種威脅制定因應策略。烏克蘭這類措施的實例包括建設不同類型的避難設施，以及開發可供重複、長期且具舒適性的避難設備。應考慮在基礎設施受損的情況下，透過提供建築修繕物資等方式，支持民眾居家維生。在更高層級，應提升決策系統於緊急狀況發展過程中，識別不同情境與調整程序之能力。同樣地，亦應將危機期間的研發工作與成果推廣納入考量。負責規劃民防之機關應與國防軍合作，針對進一步研究與發展計畫之需求進行調查並排定優先順序。
烏克蘭戰爭對芬蘭而言，最關鍵的啟示或是必須發展出能針對不同威脅情境進行彈性應變的能力。
