政策面的日本災害與地域復興：從東日本大震災看復興的漫漫長路

位在石川縣的我剛經歷一場生死浩劫，這裏距離震央超過180公里以上了居然還那麼搖，當時海嘯地震警報大作，把家當撿一撿逃命的緊張感似乎還沒完全降溫，正好有朋友提到地方創生變成災後復興這件事，就藉機來跟大家聊聊政策面是怎麼看待災後復興。

以下資料參考自我2021年參與的「地域專案經理人」政策研修課程，那時候我已經沒有日本公職身份，是另外透過管道參加的，課程講師有現役國家級公務員、顧問、副市長，課程結束後的政策提案是直接由某三位市長跟幕僚來評鑑。（詳情可以參考這篇）

這次2024能登大地震是繼311東日本大地震以來第一次發出大海嘯警報，在搖的當下我還在想該衝出去還是留在原地，最後只能站在柱子旁邊扶住感覺會倒的電視，但聽到町內放送跟手機響起警報「大海嘯即將到達，請立刻往高處避難」時，我真的覺得人生要結束了，當下腦中略過的是一大推311地震時的海嘯影片。記得那時海嘯一來，就像高壓水柱畫過地板頑垢，一整片住宅區被沖個一乾二凈，內心震撼可不止驚悚兩個字可以形容。

前言：有破壞才有重建

天然災害與人工災害對於經濟以及人類生活的打擊相信不用多說，但有了破壞所產生的空白，才能讓更合理的都市規劃以及現代化的社群、地域規劃有空間發揮。就像之前曾經談過，我認為地方創生是一種都市再開發；不同於都市開發的關鍵在於：需要被再開發的地方已經存在許多既存產業、社群、還有傳統文化，這些東西雖然持續凋零，卻頑強抵抗創新能量進入；這時候跟舊勢力以及傳統溝通以及妥協就會耗費許多時間與經費，常常比開發新區域還要困難，更充滿不確定性。

想保留傳統與當地特色，又要創新開展新局面，常常是政策面會遇到的難題。

這時如果來個空襲、大火、地震、海嘯把這些地方通通夷平的話，雖然說起來政治不正確，但也是一個開創新局面的契機。

但建築跟都市建設毀了可以用新的、合理的方式重建，那人呢？產業面跟生活面問題要怎麼消化？下面就帶大家了解災後復興為何多年都很難完全解決這些後遺症。

災害是什麼？

在政策裡面將災害依照原因劃分為自然災害與人為災害。

因為老師幾乎都是日本公務員，所以請不要問我圖解色塊選色為什麼那麼奇怪，我只負責翻譯

每個地方都有顯性問題跟隱性問題，每次只要大型災害一發生，所有問題都會一起爆炸，但也是讓大家正視所有問題的好機會。

日本幾乎每1~3年就會發生大規模的天災

其中2011年發生的東日本大地震更特別，因為是天災（地震、海嘯）配合人禍（核電廠爆發）引起的巨大災情，在2015年聯合國國際防災會議上也被拿出來積極討論。

在日本災害應變史上這也是前所未見的例子，因此這次跟這次石川能登大地震比起來棘手更多；但另一方面石川地震難處理的是在地震原因方面，這以後有機會再撰文跟各位討論。

變化的災區與累積的課題

大家對災後復興最單純的認知，就是把各種被夷為平地或倒的亂七八糟的房子蓋好，支離破碎的路修好，但實際上災區面臨的問題除了硬體的修復以外還有很多，大家會覺得隨著這些東西“修好”，災後復興也會跟著告一段落，其實隨著舊問題被解決，新的問題也不斷發生。

災區外社會大眾怎麼看待災區與受災戶，對國家在救災、支援活動推進上也會產生影響。社會大眾多數認為復興已經結束時，想要投入更多力量在災區時阻力就會變強，這造成隱性問題沒辦法被完全解決時，國家必須想辦法以救災以外的名義、公家以外的團體來投入資源。

畢竟這些問題複雜到我聽完課都很難講清楚了，對於一般民眾來說更是艱澀難懂，甚至各階層的公務員或執行單位，也不能完全理解災區問題的全貌，這時候政府也只能透過電視節目的報導等等手段（通常應該透過大型廣告代理店操作）來讓社會大眾了解“災後復興是一場長期戰，不是房子蓋好路修好就結束了”。

這裡我們以最基本的居住問題為主軸來探討，首先發生災害時，如果家裡夠堅固就在家裡避難、不夠堅固就去避難所、另外也可能有人跑到外地等等。災害告一段落後，有些人家裡房子全毀或半毀回不去，有些房子結構上發生問題需要修繕，這些人除了自己有能力負擔新居或租金的人以外，只能居住在政府提供的臨時住宅或是徵用臨時住宅（由政府負擔承租的一般租賃物件）；但無論是哪一個，大家都會面臨重建後該怎麼打算的選擇。

有錢重建的人、沒錢重建的人、選擇住公營住宅的人，每個人的居住地區都跟工作還有生活型態緊緊相連，年輕人可能對於充滿變化的生活還有調適能力，但對於需要穩定工作收入與穩定環境的中老年人來說問題就大了。究竟該留在復興遙遙無期、接下來還必須承受餘震等災害風險的當地，還是搬離故鄉？無論哪條路都是沈重的選擇。

在第一階段的問題還沒被完全解決時，第二階段甚至第三階段的問題也會同時發生，造成情況越發複雜。

這裡面比較值得一提的是“分散型”跟町外社群。

首先是避難手段其中的分散避難，意思是不在政府指定的避難所，而是選擇住在車內、前往飯店、或親朋好友家借住型的避難，這件事時間一長，要消耗的金錢跟人情就成了一大問題，住飯店會花很多錢、住車裡不舒服、親朋好友家一開始ＯＫ，之後時間長了可能會有損交情。

而町外社群是一個特殊的社群，指的是那些半毀或全毀到喪失都市機能的地方，聯合到另一個地方組的臨時行政組織，內容包括所有政府的工作，但這種“臨時”會持續多久，沒人說得準，耗費多年建立起一個行政組織很辛苦，那之後要解散這個組織讓大家各自回去重建家園嗎？還是乾脆就成立一個新的地方政府就地紮根呢？我想每一條路都是痛苦的決定。

舉一個課堂上我聽過的“母子避難”當作例子跟大家分享。

就是爸爸為了工作，繼續留在災區，讓媽媽帶著小孩去其他地方避難，但時間久了，災區的工作收入有限，又必須支付自己跟老婆小孩兩個地方的生活費，久了就會陷入貧困，想要離開，卻也限於工作的業種難以轉職，老婆小孩要在幾年後接回災區，還是乾脆就一直讓他們在沒有污染的外地生活也是艱難的抉擇。

逃走的人一方面會被留下來的人投以歧視的眼光，另一方面選擇留在外地，也會被貼上背叛故鄉的標籤，尤其在鄉下大家歸屬感很強，更會可能產生這種局面，真的進退兩難。

我覺得當過公務員，在地方執行過、再到中央看過整體狀況之後，得到最大的啟示就是：不可能有十全十美的政策，但是我們還是必須在接受這樣的事實後繼續前進。

復興與復舊

總算到了最後一個段，復興與復舊。

究竟復興是重現災前的樣貌，還是該就防災的合理性把所有東西重新規劃？那些跟著傷痛記憶一起被留下來的東西究竟應該拆掉還是作成記念碑提醒所有人，曾經有人在這場災難中因為救人、因為來不及逃生、因為錯誤的決定而失去生命？

這些通通都是難題，具體而言到底要做些什麼勒？可以參考一下下面這張圖。

我覺得看了幾個例子以後自己的感想是...很多東西不管要留還是要拆都是沈痛的決定。

最後跟大家介紹三個例子。

第一個是石卷町立大川小學。

這在地震當時大海嘯警報已經發佈叫大家到高地避難，但當時校長不在，老師們討論半天討論不出結果，讓學生在操場待了40分鐘，最終造成學童74人跟教職員11人被捲入海嘯死亡。

看照片可以看得出右邊有一個高台，要是有老師可以當機立斷叫大家到高台上避難的話，那40分鐘是綽綽有餘，但我想老師們也很慌很害怕，加上我猜沒人敢承擔那麼重的責任，才會導致最後錯失避難的黃金時間。

後來就是一連串遺族跟國家的官司，中間發生很多事，最後決定把這個小學作為震災遺構留下來，2021年向社會大眾公開。

....怎麼講，這些是沒有自己經歷過真的不知道有多可怕，今年1/1石川地震的時候我這輩子第一聽到到大海嘯警報，我帶著家人到底要往哪裡跑？要是跑錯邊我真的能付得起責任嗎？警報嗡嗡作響，每個家庭的電視，大家的手機，室外的警報大作「大海嘯警報！請大家立刻到高台避難！」經歷過那種生死一線間的恐懼以後，我相信沒有人會去責怪當時那些老師判斷失準。

第二個是宮城縣南三陸町防災對策廳舍。

這個故事當初在台灣似乎也有被報導。24歲的年輕女性公務員，為了廣播讓大家逃離海嘯，到最後一刻都堅守在廣播室，最後自己來不及逃難。南三陸町一萬七千多個居民有一半成功避難，可以說很大一部分是她的功勞，同事都跑光了，最後剩她一個人死守廣播室，結果到屋頂上避難的53人也只有10人生還。

這對町來說實在是太痛苦的回憶，當時沒有人想再看到成為悲劇舞台的建築，但這時候縣決定將該建築指定為震災遺構，最後在2020年改建成南三陸町震災復興祈念公園。

最後是大槌町的役場廳舍（公所）。

當時大槌町的犧牲者有1200多人，佔了當地總人口的一成，公所裡的公務員與幹部們除了町長以外町內的幹部跟職員有28人死亡，對於要拆還是不拆大家意見分歧。主張要拆的人覺得「看了就讓人覺得很痛苦的東西不如快點拆了吧！」而主張不拆的人則是說「就是因為這是一個慘痛的經驗，才更應該被後世看到，大家都太輕忽災害了，光用講的沒經歷過的人一定講不聽，這是為了要讓後世記得災害有多可怕的紀念碑。」

一時町內分成了要留跟不留兩派人，但後來隨著町長換人，風向也漸漸朝著解體的方向前進，途中也經歷過訴訟，但最後還是在2019年解體了。

後記：逃不離地震的悲劇

曾經在東京當過房仲的我，對於耐震結構的研究還有政府的防災宣導早就熟到爛掉，幾年前好不容易有個機會讓我逃出首都圈，結果又遇到能登大地震。但也多虧我當初讀了一堆資料，挑了一個土壤液化、海嘯都碰不到的高台來買，這次雖然說都是石川，但離震央也有180公里以上，真的只能說幸運。人類的科技能觀測到的自然現象真的太有限，什麼時候來一個天然災害，脆弱的人類馬上就準備買單了，在大自然面前我們只能盡人事而已。

這次地震後已經過了三個多禮拜，每天還是有災區的新聞，除了暖心的新聞以外，也有人裝成軍人趁火打劫，有人趁機闖空門，還有人在當地高價販賣物資。看到新聞上一個個悲劇被報導，看久了也覺得很心酸。

有個爸爸叫女兒搬回來一起住，女兒跟女婿就在老家附近蓋了新房子，結果剛蓋好沒多久來了海嘯，大家都活下來但是老家跟新屋都沒了，年輕夫妻孩子剛出生，被採訪的老父親邊哭邊說：「早知道我就不要叫他們回來了...都是我的錯，現在連老家也沒了，大家到底要回去哪？我真的不敢再多問他們之後打算怎麼辦...只能叫他們加油...」

這個新聞我看到好幾次，現在還是會有點鼻酸。

另外兩個爸爸更悲哀，我看到那兩個的故事真的已經不只是鼻酸，是腦中一片空白，完全沒辦法說出任何話。

一個是過年去市區上班，老婆跟孩子們回家團圓，結果海嘯一來家族全都走了，另一個是地震完叫老婆小孩待著，自己跑去房子外看看情況，結果下一秒土石流把全家都帶走了。這些都是事業剛在起步，家庭穩定，人生正在最好階段的壯年男性，可能因為我年紀跟他們差不多，所以看到覺得更難過吧...

人能活著，有時候真的是撿到，大家真的要好好過好在世上每一天。

之前寫過很多關於日本的社群形成的文章，台灣人常常會覺得不可思議，為什麼日本人願意為了社群付出那麼多？以我做社群這幾年的經驗來看，團結力最強的社群，一定是大家迫切要解決某些問題而集結的社群，看統計數據就會知道，日本這種災害頻發的國家，要是沒有社群的話，天災一來大家真的怎麼死的都不知道，這大概也可以解開一些人心裡對於日本人為什麼那麼愛搞社群的疑惑吧？