論壇筆記｜都市土地開發的社會價值：共同的質問與實踐系列活動

2022/08/11閱讀時間約 19 分鐘

這場由Rutgers University 規劃與公共政策學院（Edward J. Bloustein School of Planning and Public Policy）的公民參與中心（Ralph W. Voorhees Center for Civic Engagement）、國立政治大學社會科學學院空間社會資料整合研究中心、OURs都市改革組織合辦的線上論壇，針對「都市土地開發的社會價值」邀請不同領域的從業者一起參與討論。

活動海報

這是我自己的歷史上最有效率的講座筆記，因為我想順帶分享OURs都市改革組織近期在新北市土城區的員和社會住宅推出共居計畫，他們計畫將合作住宅（co-housing）的理念導入社宅。

在硬體上所有空間都位於同一個樓層，其中包含私密空間的26間雅房（沒看錯就是雅房，衛浴設備集中設置）；與社群共用的半公共空間，如：大型廚房、工作室、客廳、半戶外的大陽台、露台；與社區共用的公設空間。

新北社宅享一起：員和合作共居計畫平面圖

在傢俱設備部分更與位於萬華南機場的一碼合作，以租賃或借用、自組的方式循環利用。

新北社宅享一起：員和合作共居計畫房間內與一碼合作的自組傢俱

而軟體的部分注重社群的自主管理與互動，在限縮私密空間，並放大、集中共用的彈性空間的優勢下，加入居民們的參與討論，未來可能產生如：共煮（共同廚房）、共餐或一起工作（多功能空間）、打造可食地景（戶外園圃）、自己動手做做東西（DIY教室）、錄Podcast（簡易隔音間）等等活動。

新北社宅享一起：員和合作共居計畫租金一覽表

當然租金便宜（根本價格摧毀）也是一種考量，而你願意花多少心思或是時間，以投入社群、社區經驗換取較為低廉的居住成本？這是個值得思考的問題。

不過還必須符合入住社會住宅的資格。推薦給想嘗試另類居住模式、願意付出相當責任換取租金折價（拜託不要鞭斥我心術不正QQ）、想藉由社群經營建立與他人的長期合作都歡迎點下列連結，觀看詳細計畫。相當畢業設計的靈感來源也歡迎，多看看也不吃虧。

廣告完要回到主題了。這場講座分三個部分，共一天半的時間。第一場由2位學者拋出問題，討論容積政策工具創造了什麼樣的土地市場與城市未來；第二場邀請4位來自不同領域的專家，討論在既有的容積體制下誰受益？誰負擔？是否值得？如果我們不喜歡現在的居住市場，又該如何改變；第三場則討論到近年來談論度最高的社會住宅在臺灣有什麼特點？又如何透過興建社會住宅促成好的居住文化與社會關係？

我挑了幾個我比較聽得懂的內容與大家分享，其中穿插幾個我可能還不太了解，但覺得蠻有趣的關鍵字紀錄，未來可能有機會再看一些資料後在分享。

什麼是「容積」，為什麼需要關注？

計算都市容量、建築量體的工具

畢業後進入建築師事務所（通常指接建設公司案件的）如果有所謂的新手村，那初始任務一定包含認識到名詞便是「容積」。還在事務所時，建築師最常跟我們說得便是「容積就是錢」，那幾年我學到最厲害的技能就是將容積換算成最大的樓地板面積，即使是在現在的單位如何創造最大的室內效益仍是很重要的技術。

究竟什麼是容積？簡單的說就是一宗土地可以容納多少的「量」，而這個「量」對建築來說是計算量體（室內面積／樓地板面積）的工具；對都市計畫來說是針對土地開發量的管制，同時也是估計地區人口與活動的公式。而從都市的樣貌也能大概推敲出規劃者對這個地方的期待，例如林口都市計畫中呈現南北向的長方形，中軸是高容積率的商業區，越向東西兩側容積率越低，在都市剖面上會呈現中高兩側低的圖像。

林口都市計畫圖

因容積能影響量體的樣態，規劃者也能藉由容積率控制地區的景觀，講者提到天空之橋的案例，為了增加空橋視野而將橋邊兩側的開發權移轉。這種作法在臺灣多用於古蹟、公保地，例如大稻埕的保存。

來自第二場第1位講者徐燕興（基隆市政府都市發展處處長）簡報

在開發上，我們知道容積率與基地面積的乘積不會直接等於建築的樓地板面積，而是必須配合技術規則中所載的梯廳、機電、陽台等比例計算，並加上免計容積的屋突、停車空間、防空避難室等等。最後計算出的銷售面積往往會是都市計畫規定基準容積的1.5倍，而這還不包含能額外掛進來的獎勵容積、增額容積或容積移轉的移入容積。

讓土地資本化的媒介

我們習慣將「容積」視為一種「工具」，建築界以容積計算量體，開發業者以容積評估投資效益，政府則以容積規劃地區的未來。但是將容積計算單純公式化、工具化，將都市或鄉村中的每一筆土地視為單一的開發個體，將「開發權」視為土地所有權人應被完全保障的權利，是否真的「合理」？這場講座分成三個部分，所有的討論皆環繞著這個問題。

照片中的都市景觀已經成為我們生活的一部分，我們習慣城市中的建築追求最大的開發效益，量體自由的展現「個人風格」；也習慣無權干涉私人開發，將都市審議「回歸專業」，一切開發所產生的外部成本（如：量體影響的都市景觀、人口壓縮到的交通容量、高樓周圍產生的微氣候等等）皆以公式化的技術規範（都市計畫、都市設計準則、建築管理規則、建築技術規則等等）形成一個大框架，套用在被法令界定出的行政範圍中，並藉由專家（開發者與地區以外的第三方）審議的機制把關設計影響，而較少加入鄰里與社區的討論。但是將社區參與排除在開發行為外的過程中，我們也在習慣弱化土地的社會價值，當我們單純視土地為開發資本、容積為追求最大效益的工具時，每筆土地都可以成為高強度高房價，強力改變市容的資本累積（價值收回）工具。這種將利潤私人化、成本社會化的情況，形成了現在又熱又貴又不公共不平等的住房市場。

容積公式化工具化的問題

外掛利潤由哪來？誰拿走？

容積移轉：都市計畫的頒布往往伴隨與既有地籍、所有權不重疊的問題，同時為劃設公共設施、保留既有古蹟或歷史建物使容積重新分配、土地價值重組，過程中必然會造成不同所有權人的財產變動。為了補償損失、支應開闢公共設施的經費，容積移轉便成了都市計畫中重要的財源分配機制。

獎勵容積：不論是都市更新、危老重建，或是單純由都市計畫中鼓勵綠建築、智慧建築都會產生額外的容積獎勵，我認為這樣的獎勵容積帶有「提供開發所需經費」的性質；有時可以看到新規劃的都市計畫區為鼓勵大規模開發或縮短開發期程，設有規模獎勵或時程獎勵等「無料的」（未有取得土地外的成本投入）獎勵。甚至寫在《建築技術規則》中的「實施都市計畫區建築基地綜合設計」俗稱開放空間獎勵，也是一種「無料的」容積獎勵。

在簡單的歸類下，藏有許多得以淘金的方式，過去在事務所工作期間，我們最自豪的專業便是能看出「免成本」的獎勵項目，但仔細想想那些「無料的」增額容積往往也是對環境、社會、社區最沒有回饋，最不具公益性卻最輕易能拿取額外開發量的方式。當然我並不認為依其專業評估土地開發效益的從業者有什麼需要譴責的地方，但我認為作為專業者將這些現象背後的意義放在心裡，有助於增加思考議題的角度。

容積公式化工具化的問題

在第二場的論壇中，邀請了徐燕興（基隆市政府都市發展處處長）、蔡佳明（學聯不動產資訊顧問公司總經理）、陳虹穎（國立政治大學創新國際學院助理教授）、蔡漢霖（連雲建設總經理）分別從政府、專業者、學界、開發業者的角度討論這些「外掛的」容積有甚麼影響。其中談及了幾個問題，最後雖然下了結論，但我認為問題本身反而是可以讓大家放在心上一起思考（也是因為有很多內容其實我聽不太懂，所以決定直接記錄下來，未來有機會再慢慢思考）：

將公共設施開闢成本的機制（公保地容移）全權放入自由市場，轉變為由政府收取「代金」運用於市政開發，為何會同時引起公共設施保留地地主與大稻埕（古蹟保留地）地主的輪番上台抗議？

在都市更新或危老重建中，所有權人期待以不出資的方式取回與重建前相同的使用量，但是為什麼既有的財產權可以被永續保障？

在這些五花八門增加容積的選項中，在沒有規定優先順序或是擇用比例的情況下，開發人員有絕對自由選擇的權利，是否也等於變相鼓勵優先使用公共性較低的管道？

誰搬走了人民的乳酪——容積移轉／獎勵容積創造出的市場價值，最後會落在誰的手裡？而這些土地增值應由誰享有？外部成本社會化了，收取利潤者是否可以完全不用負擔？

前端無法解決既得利益者的紛爭，那後端是否可以應因容積提升創造更多利得而提高公告地價（地價稅收），使得土地增值漲價歸公？

無形的社會成本

土地資源商品化：民間土地開發產品中住宅佔最大多數，而住宅是再生產（後的）空間，而不是生產空間，也不是集體消費空間，所有權的壟斷（買斷）無法促進土地加入經濟循環的一部分——對個人而言住宅支出占比大，便無多餘財富可運用，亦無法從事其他需要財富資本的投資（例如花一年無生產的時間研發），對社會而言金融體系偏愛不動產的貸款會壓縮其他產業的借貸與投資。

土地規劃受開發權保障侷限：如都市更新的執行應配合都市計畫檢視交通、公共設施容量，但臺灣執行都市更新的現況是單一土地的重建，只停留在「建築」的層次而未考量整體計畫，在推行十幾年後又因都市更新「曠日廢時」，既而推出「危老重建」——以土地所有權人得以完整保障財產權的前提，提供另一套更簡便的成本（財務／容積）獲取方式——便於更新都市內的的老舊建物。危老重建是一種將「更新」完全限縮在單一土地建築機制，藉由容積獎勵變相補助幾乎全額重建經費的財產權保障，而在跳脫都市計畫的框架，重建後增加的移入人口導致公共設施分配被壓縮、明顯高於鄰房的建築量體影響的建築景觀，都是必須由整個都市一起吸收的外部成本。

氣候變遷下的都市責任：陳虹穎助理教授的分享中提到都市開發造成的環境衝擊，常常會因為種種因素被友善地忽略，在國家發展委員會「臺灣2050淨零排放路徑」的簡報中建築的規劃限縮在提升建築外殼設計、建築能效及家電能效標準，而建築週期中真正產生大量碳排的興建與拆除後的廢棄物放置問題卻未被納入評估，這或許是一種開發部門長期缺席減緩環境衝擊的結果。

「臺灣2050淨零排放路徑」簡報第7頁

土地的社會價值應該如何實踐？

這場講座聚集了許多建築業界的專家，但分享的內容都不是建築的技術問題。幾年前在學弟妹的畢業展中被問到：工作這麼多年，是否會覺得社會環境很難改變？我心裡的第一直覺是，學弟你應該從政，我也確實脫口而出了。其實我不覺得從政可以以一己之力改變現況，但如果真的想改變社會，抽離投票或代議式間接民主的政治論述，應該被轉變為直間直接民主的嘗試——共同參與、共同提出解決現在問題的方法。

討論中提到，可以在增加容積的審議機制中導入社區參與，提供與社區對談的機制，探詢地方需求——可能是利用在地勞工或給予一定比例的公共設施——也許會問為什麼必須將土地的私人資產回饋到社區，但土地真的應該完全屬於私人資產嗎？另一個想法是，土地屬於私人，但土地價值與開發權是否也應完全屬於私人？尤其開發行為會往往會影響周圍地區，伴隨環境衝擊。

當然我們也不需要浪漫化社區參與，在QA時也有許多與會者提出問題：

在討論過程中究竟是社區協商還是社區收買？
比較厲害的社區往往在談判桌上更佔優勢，在《綠色推土機》中談到的大安森林公園，最初在選址安置住宅時，是位於北投區的公園預定地，卻遭居民策略性的保護，最後擇址在南港；最初在討論社區營造時，意識大安區、信義區等地區發展的最為突出。

民主參與多少才夠？誰才可以參與？
在最初階段，我們可以將容積視為一種「公共財」，它會形成什麼樣空間，應該誰都應該可以參與討論，而成為私人財產是最可惜的一種選項。

里長等較有政治資本的參與者常成為既得利益者？
這是無可避免的，但如果因為擔心而不作為就只會是維持現況。而我們不應將容積等開發工具匡在行政管理的範疇，規劃者與開發商也不應該是唯二的決策力量，應讓開發者證明為何地價上漲對社區是有價值的，方能開啟資本家與社區對話的可能性。

社會住宅作為實踐社會價值的建築媒介

講座的最後一個部分切入近期最受關注的社會住宅議題，探討藉由提供可負擔的住宅（社會住宅），導入社會參與的可能性，讓住宅真正成為一個社會實驗的場域。或許因為在建築界，身旁都是同溫層的我很難知曉對立的看法，而年前剛上完由社團法人台灣資產評估協會辦理的不動產稅制及交易實務班，老師在臺上侃侃而談社會住宅是個恐怖的住宅政策，台下的學生聽的是憂心忡忡，我也方知原來有這樣的觀點。

但我也有一些自己的看法。

社會住宅是恐怖的住宅政策？

我想這樣的論述，可能伴隨幾個觀點：

政府公債：政府必須支出龐大的資金在社會住宅的興建。
但為何龐大的公共建設不算是公債，社宅卻是？過度強調自償性便會重蹈國宅或合宜住宅的覆轍，成為另一個不公義的居住政策。若以「重新分配住宅資源」的角度切入，興建社宅便應是一種與財務自償的概念脫鉤的思維，應視為都市中與公共設施相當的必要元素。
拖垮周邊房價：大批的弱勢居民進駐，會重組社區人口比例，進而影響地區房價。
雖然我很不喜歡這種視住宅為投機商品的說法，而且這種說論述充滿歧視意味，但並非沒有根據。世界大戰後歐美地區因安置與重建需求，有機會大量興建許多社會住宅，在美國部分案例中社會住宅到後期反而成為治安最混亂，甚至延伸成為種族隔離的地區（講者推薦Niflex的《流行知識大百科》種族隔離redlining）；英國也曾因大量安置弱勢族群而營運不善出售社宅的案例（可能營運不善的因素還有很多，這部分的歷史其實我並沒有仔細研究，請觀者斟酌閱讀）。而臺灣社宅發展較晚，有許多前人的腳步可以參考，在100年頒布的《住宅法》中社會住宅的弱勢保障10%，105年修法後則提升為30%，110年修法則增加至40%，在計畫營運與法制上已先預設排除了社宅「標籤化」的問題。
大量體的社宅興建會影響周圍環境及居住品質。
這部分我同意，尤其社會住宅有6成以上的套房設計，入住人數可能比其他住宅產品來的多。但社會住宅的program除了居住單元也置入長幼日間照護、托嬰中心、幼兒園、青年創業等空間，相較於一般住宅產品能提供的社區空間更為彈性。而社會住宅帶來的人口究竟是社會負擔還是紅利，還得待時間給予真相。

其實就內政部撰寫的《社會住宅規劃設計興建及營運管理作業參考手冊》內所述，臺灣推行的社會住宅方向是一個「橋樑」的概念——提供可負擔的臨時性住房，讓居民有餘裕存錢買房——是種「所有權崇拜」下的論述。而社會住宅在營運上每戶以３年為一期的租約可續租１次，或以２年為一期租約可續租２次的６年期限，也可以看出其作為「橋梁」的設定。

取自《社會住宅規劃設計興建及營運管理作業參考手冊》

社宅是實踐居住正義的必要條件，卻不是充分條件也非萬靈丹。

這是都市改革組織OURs在討論居住正義議題時的基本觀念，社會住宅只是「商品住宅」之外的另一種居住形式，也因為社會住宅的規劃與財源來自公權力，能有較多彈性與責任引入回饋社區的公共空間，也因為它的公共性而能成為一個社會實驗場域，作為實踐社會價值的媒介。

居住議題如何思考？

曾經在畢業設計時，有位外娉老師吐嘲現在的建築系教育（畢業設計）都在做都市計畫範疇的事情，而室內設計系都在做建築的事。當時做畢業設計很茫然的我覺得很有道理，但在過了許多年後再回頭想想，我會認為作為建築人將自己限縮在建築技術層面是件很可惜的事情，其實不論專業背景為何，我們都應該關心發生在身旁的公共事務。

而身為建築人的我們有很好的優勢切入各種環繞著「空間」的議題。
這個議題大至
環境永續——如何在建築生產週前減緩環境衝擊？如何利用建築設計節能減碳？
回應社會期許——如何讓地方多元族群被看見？如何使不同的使用者在空間中有效互動？如何消彌不同性別、信仰的距離？如何友善長又或是身障人士？
小至
技術創新——一個適用於樹高10米、樹徑3米的通用樹屋應該長什麼樣子？一個擁有100戶的社區和1000戶社區的廚餘處理系統應該長什麼樣子？如何快數有效的製作負壓隔離艙？
個人生活習慣——家有一個身障者與三個身障者的空間會有什麼差異？一個co-working space的空間配置應該長什麼樣子？消費合作社和一般店面的空間會有差異嗎？
你甚至可以
將維度從空間拉到時間——歷史建築的修復、保存、再利用；新建物因應未來50年使用變化的彈性設計。

建築是一種串連人與自然環境、乘載過去與未來、包容個人與社會的媒介，有不同的介面就會產生不同的議題。而在建築之外，思考居住議題也有許多面向，這次講座的講者多少都與「建築」背景擦上一些邊，但其實討論的內容涉及許多不同的面相。我常覺得如果專業是一個骨架，技術的訓練（不論是法規、設計、工程）像是強化自己的骨骼，而其他的資訊吸收將成為皮肉，附著在骨上使所有的知識揉合成一個形象，長得如何端看骨肉質量與如何連結。而藉由不同角度的觀點，能發現更多不同的思考方式。從講座中摘錄一些內容，有些是目前還沒理解，待未來補充的。

財務
福利國家的危機（龐大的社會福利支出）／社福設施如何導入商業循環模式英國財政綠皮書：社會住宅的社會效益，貨幣化後反而減少社會支出（產生社會增益）。另類住宅的推動是去商品化的戰場。

都市規劃
社會住宅納入都市計畫或都市更新中的必要設施。

社會／社區
如何協助弱勢族群集中的地方去標籤化？臺灣社會住宅令國外稱讚的部分：社區營造、公共藝術社會住宅導入參與式設計（原點創思）：降低居住負擔，培養年輕人參與公共事務，形成良性循環。

價值不應該是名詞，而是動詞

後記

其實本來想再分享一些講座中提到的案例，但會中受限時間，發文受限字數（好像默默又超過5,000字惹@@），講者介紹的簡要，但實際查詢相關資料發現有許多值得談的內容，所以決定還是先用key word的方式，簽債條。

阿姆斯特丹：強租屋權、社會住宅與商品住宅的財務連動、棕地再生

巴黎：拆除大量體的社宅，採分散型嵌入。配合公辦都市更新。

紐約：大量興建社會住宅→標籤化 / 種族隔離的區域問題產生→拆除社宅→都市計畫包容性區劃。

韓國：拆除重建過程中的租賃戶安置。都市計畫法制化—17%開發量作為社宅。拆除重建給予容積獎勵，應配置社宅回饋。強制性包容區劃——以土地利得支持社宅財務——強制給予容積做部分社宅，但可能因為鼓勵開發形成景氣上升、房價上漲（房地產炒作）的惡性循環（開發與福利掛鉤的矛盾）

最後分享最近在看的《互住時代：打造社區共融生活的合作住宅》，同樣是由OURs都市改革組織出版，介紹歐洲許多合作住宅。什麼是合作住宅？概念上是介於商業型的市場住宅與公共推行的社會住宅間的另一種居住形式，不動產權屬上通常為法人所有（可以是合作社、政府單位、基金會等），土地與建物不一定屬於同一人（可能簽長期的土大或建物或房地租約），在營運管理上仰賴居民自主管理與參與（不會委託物業公司收包裹、開會、找保全，公共空間也是共同經營）。書中分享許多案例，包含居民組成（使用者）、財務規劃（先期規劃）、建築設計、營運方式（program），覺得適合推薦給以「居住」或「社區」作為畢業設計的同學閱讀，也推薦給對居住議題有興趣的人。