於105年施行的「國土計畫法」和107年發布實施「全國國土計畫」，改變了過去區域計畫法時期對於非都市土地的消極管制。簡要來說，非都市土地的管制將從原本的開發許可制變為使用許可制，並且除了透過直轄市/縣(市)國土計畫的變更外不可變更原本劃定的使用分區。如此將確立國土的秩序，每塊土地的使用都有明確方向，不再像原本能透過開發計畫審議來變更使用地類別、使用分區，非都市土地的管制方式也變得近似都市計畫。
由於管制方式的改變，使得土地被劃分為何種使用分區相當關鍵，也是爭議所在。需要先了解的是，國土計畫法和全國國土計畫首先確定了未來國土將被分為4大功能分區，各功能分區再細分為4至5類，並指示各類別的土地特性為何以及發展限制；其次，它們將劃定各土地隸屬哪一類功能分區的權責被賦予地方政府，也就是由地方政府來進行國土功能分區劃定。待各地方政府提交國土功能分區後，預計於114年由中央統一公布實施。
國土功能分區原則與地方政府的詮釋
國土4大功能分區分別為國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區和城鄉發展地區，本次彙整國土計畫法、全國國土計畫和高雄、台中、桃園三個直轄市國土計畫，探討4大功能分區如何進行劃分。
資料來源:內政部營建署簡報
(1)國土保育地區
第一類－環境高敏感地區以禁止開發為原則
- 具豐富資源、重要生態、珍貴景觀或易致災條件，其環境敏感程度較高之地區
- 禁止或限制開發利用或建築行為
- (原全國區域計畫)災害和生態、資源利用之第一級環境敏感地區( 災害敏感：公告河川區域線（經水利主管機關依法公告之河川區域內、水道治理計畫線或用地範圍線）；生態敏感：自然保留區、野生動物保護區與其重要棲息環境、自然保護區、國家級重要濕地核心保育區、生態復育區、一級海岸保護區；資源利用敏感：水庫蓄水範圍、飲用水水源水質保護區、飲用水取水口一定距離內之地區、國有林事業區內之自然保護區與國土保安區、保安林地、其他公有森林區）
- 台中：主要分布於和平區、太平區，又以和平區分布較多林業資源、面積最大；中央管河川則包括大安溪、大甲溪、烏溪等流經臺中市各行政區
- 桃園：主要分布於復興區、大溪區及沿海地區
第二類－環境低敏感地區允許一定規模以下開發
- 具豐富資源、重要生態、珍貴景觀或易致災條件，其環境敏感程度較低之地區
- 允許有條件使用，限制一定規模以下開發利用或建築行為，以避免重要自然資源與環境破壞
- (原全國區域計畫)災害和生態、資源利用之第二級環境敏感地區( 災害敏感：地質敏感區（山崩與地滑）、土石流潛勢溪流、山坡地查定加強保育地、土石流潛勢溪流；資源利用敏感：國有林事業區內之林木經營區與森林育樂區、大專院校實驗林地、自來水水質水量保護區(僅在森林區、山坡地保育區、風景區內 )）
- 台中：位於和平區和東勢區
- 桃園：主要分布於復興區、大溪區、龍潭區及龜山區；惟其與農業發展地區第三類重疊者，在不影響國土保安、水源保護之原則下，以農業發展地區第三類為優先(坡地農業)
第三類－國家公園
- 國家公園計畫地區
- 高雄：壽山國家自然公園、玉山國家公園及東沙環礁國家公園
- 台中：太魯閣以及雪霸等兩處國家公園，兩處皆位於和平區內
第四類－都市土地內因保護保育而限制開發區域
- 都市計畫地區內
- 水源（水庫）特定區；風景特定區內保護、保育相關分區用地；中央管河川範圍之都市計畫區相關保護、保育分區與用地範圍；符合國土保育性質，屬水資源開發、流域跨區域治理之水系或經公告之水道範圍內之都市計畫區
(2)海洋資源地區
第一類
- 使用性質具排他性，禁止或限制其他使用
第一類之１－環境敏感以禁止開發為原則
- 嚴格管制範圍內之使用申請
- 資源利用敏感第２級：人工魚礁區及保護礁區
第一類之２－擬定防護對策之使用
- 因開發行為致造成海岸或海域災害之虞者，申請人須研訂防護對策
- 海底纜線、海堤區域範圍、港區範圍以及海底管道(中油管線 )、土石採取設施設置範圍
- 高雄：茄萣、永安、鼓山、旗津及小港等行政區之沿海地區
- 桃園：主要位於沿海地區之永安漁港、觀塘工業區、大觀工業區、煉油廠海上浮筒、竹圍漁港
第一類之３－重大建設計畫需求許可使用
- 屬經行政院或中央目的事業主管機關會商相關機關核定重大建設計畫之預留發展區位，依法完成使用許可
第二類－可從事與海洋相關之使用
- 使用性質具相容性，以能繼續維持原分類之相容性使用為原則
- 公告海洋棄置範圍；軍事設施設置範圍；水域遊憩活動範圍；專業漁業權及排洩範圍；錨地範圍
- 高雄：茄萣、永安、彌陀、梓官、楠梓、左營、鼓山及林園等行政區之沿海地區
- 桃園：主要位於觀音區及新屋區西側海域
(3)農業發展地區
第一類－優良農地須維護耕地及其完整性
- 具優良農業生產環境、維持糧食安全功能或曾經投資建設重大農業改良設施之地區(特定農業區；第一級環境敏感：優良農地)
- 禁止或限制其他非農業生產使用，避免夾雜其他使用而造成農地穿孔、切割及碎裂
- 高雄：優良農業生產環境或曾投資建設重大農業改良設施及養殖生產專區
- 台中：面積規模大於25公頃以上與農業生產使用面積比例達80%以上者，主要分布於大甲區、大安區、外埔區
- 桃園：新屋區、觀音區、大園區、楊梅區及八德區
第二類－可興建農業相關加工研發廠房、運銷設施
- 具良好農業生產環境、糧食生產功能，為促進農業發展多元化之地區(一般農業區；第二級環境敏感：優良農地以外農地)
- 依其產業特性給予不同程度之使用管制、禁止或限制其他使用
- 依農業發展多元需求規劃為農業生產、農業科技研發、儲運、加工、行銷或其他農產業發展所需設施使用
- 台中：面積規模未達25公頃或農業生產使用面積比例未達80%之地區者，主要分布於大雅區、神岡區、后里區、烏日區
- 桃園：特定農業區分區調整為一般農業區範圍、位於台15 線以西以及耕作困難地區蘆竹區、新屋區、觀音區、大園區、楊梅區、八德區、平鎮區及龍潭區
第三類－坡地農業、林業經濟使用區域
- 具有糧食生產功能且位於山坡地之農業生產土地，適合坡地農業生產及必要產製儲銷設施使用；或林產業用地，提供營林必要之設施使用
- 台中：主要分布於東勢區、新社區、太平區、霧峰區、外埔區、豐原區、石岡區、和平區
- 桃園：多位於復興水蜜桃產區、大溪茶產區等。為保障地方長久以來既有之經濟作物生產行為，與國土保育地區第二類重疊，且不影響國土保案、水源保護之原則下，以農業地區第三類為優先。
第四類－農村
- 農村主要人口集居之農村聚落
- 屬農村人口集居地區且原依區域計畫法劃定之鄉村區，包含原住民族土地範圍內之鄉村區。
- 高雄：原鄉村區、經中央原住民族主管機關核定部落範圍內之聚落
- 台中：劃設原非都鄉村區及原住民部落範圍共計151處
- 桃園：辦理部落土地使用慣習、現況調查並徵詢部落意願後，再行劃設原住民族聚落
第五類－都市計畫內農業區
- 都市計畫地區之農業區
- 高雄、桃園：不劃設，都計地區農業區皆先劃設為城鄉發展地區第一類
- 台中：符合農發一劃設條件或土地面積達10公頃且農業使用面積達80%之都市計畫農業區者，檢討後劃入第五類農業發展地區，包含台中港特定區計畫、大甲溪以北之大安都市計畫、大甲(日南)都市計畫、東勢都市計畫之部分農業區
(4)城鄉發展地區
第一類－都市計畫地區
- 都市化程度較高，其住宅或產業活動高度集中之地區
- 都市計畫地區
- 台中：臺中市都市計畫區扣除國土保育區第四類及農業發展地區第五類後之範圍
- 桃園：非屬國土保育地區第四類之都市計畫土地
第二類－非都市計畫區之非農業發展地區
- 都市化程度較低，其住宅或產業活動具有一定規模以上之地區。
第二類之１－聚落、工業區、特定專用區
- 原區域計畫劃設之鄉村區(非農人口多)、工業區、特定專用區
第二類之２－核發開發許可地區
- 原依區域計畫法核發開發許可之地區（除鄉村區屬農村社區土地重劃案件者、特定專用區屬水資源設施案件者外）
- 依原獎勵投資條例同意案件
第二類之３－有相關計畫預計發展為城鄉發展區之地區
- 經核定重大建設計畫、成長管理計畫及鄉村地區整體規劃下，因應居住或產業發展需求擴大之發展範圍及都市計畫間之零星土地等
- 桃園：劃設９處，可分為因應產業發展之工業區擴大區域；違章工廠；行政院核定重大建設，如航空城、農業物流專區
第三類－原住民土地範圍內非農業發展地區
- 原住民族居住及所需相關設施之地區，原住民族土地範圍內原依區域計畫法劃定之鄉村區
- 台中：原住民土地範圍內之鄉村區經檢視後，均劃設為農業發展地區
- 桃園：不劃設，原住民族地區先劃為農4
劃分的爭議
各地方政府目前已完成國土計畫的草案擬定，除彰化縣及台東縣外，皆已完成公開展覽，並陸續舉辦審議公聽會。其中民眾抗議反彈部分，不外乎農地或聚落被劃為國土保育區，限制了未來的使用；或是土地被劃為農業發展地區，土地價值及發展潛力不若城鄉發展地區。
針對以上爭議，可透過國土計畫土地使用管制專區的Q&A快速了解，基本上土地即便被劃入較多限制的分區內，仍能維持原區域計畫法制度下之合法使用，但須依據新的土管內容限制未來之利用，同時也賦予地方政府彈性調整土管限制。
參考資料
1.內政部營建署直轄市、縣（市）國土功能分區圖草案公開展覽查詢系統 (tcd.gov.tw)
2.
反彈聲四起 新北市將暫緩國土功能分區審議程序 - 政治 - 自由時報電子報 (ltn.com.tw)
2023.01.07
3.國保地搞突襲1／合法山坡農地突變國保地 青農炸鍋 (yahoo.com)
2023.01.20
4.被劃入「國土保育地區第一類」 嘉義縣民說明會上抗議 - 生活 - 自由時報電子報 (ltn.com.tw)
2023.01.05
