重新檢視30歲的〈台灣關係法〉

  葉望輝（Stephen J. Yates）

1979年美國與ROC斷交時，為了持續與「台灣人民」（the people on Taiwan）的關係，出現舉世無雙以國內法管轄「外部（外交）事務」的〈台灣關係法〉（TRA）。TRA奇妙之處包括：

1. 1979年美國移轉中國政府的承認而與ROC政府斷交，在台灣的ROC政府就變成「台灣行政當局」。根據國際法，領事關係的維繫不以「外交關係有無」為條件，準此，1979年美台人民之間的，為何不是美國與「台灣行政當局」的「領事協定」，而是由一部國內法（municipal law）管轄？

2. 倒底美國的TRA法源何在？原先起草「綜合法案（omnibus bill）」的是國務院，最後為何國會回收「草擬法案的權力」自理？這是根據〈美國憲法〉第四條第三款「國會有權處置合眾國之屬地及其它產業，並制定有關這些屬地及產業的一切必要的法規和章則；本憲法中任何條文，不得作有損於合眾國或任何一州之權利的解釋」（The Congress shall have power to dispose of and make all needful rules and regulations respecting the territory or other property belonging to the United States; and nothing in this Constitution shall be so construed as to prejudice any claims of the United States, or of any particular state.），即有關領土事務是專屬國會，是「國家大權」（plenary power）的實踐嗎？TRA是憲法條文下「一切必要的法規和章則」（all needful rules and regulations）嗎？

3. 除了TRA之外，美國還有1950年的〈波多黎各聯邦關係法〉（Puerto Rico Federal Relations Act）。PRFRC與TRA有兄弟關係嗎？。

4. TRA制訂於1979年4月10日卻回溯至當年元旦生效。如果時間具法律價值，答案只能是美國不得中斷與台灣的關係。其本意在避免台灣成為「遺棄地」（terra derelicta），從而其上以ROC為名號的「台灣行政當局」，得因佔有而擁有台灣的領土主權，成為「中國一部份」嗎？

5. TRA的「台灣行政當局」（the governing authorities on Taiwan）是複數用語。意思是「台灣行政當局」不止ROC一個（如同AIT也非唯一）？或者，ROC可以切為許多機關，都是「台灣行政當局」的一部分？

4. AIT是「依據哥倫此亞特區法律而成立的一個非營利法人」，但「哥倫此亞特區」地位並非一州、一市，其本質上是「國會下聯邦政府領地」。AIT會是美國國會的直轄機構嗎？

6. 戰前美國對「菲律賓自治國」（the Commonwealth of Philippines）仍派遣領事。國際法定義這是「國內的領事派遣」。在美國國內法TRA下設立AIT，也可以視為一種「國內的領事派遣」嗎？

7. 從「佔領＋流亡」的架構看，無論「美屬說」或「佔領說」，都主張TRA是〈舊金山和約〉下的權力行使。從避免產生「遺棄地」的實例檢視，〈舊金山和約〉將美國定為「主要佔領國」，恐非毫無意義的空言。

8. TRA放棄1972年〈上海公報〉般的「（兩岸的）中國人」而使用「台灣人民」。兩者有何差別？特別在1972年〈台北條約〉被廢止，台灣人國籍出現疑義，甚至可能長期處於「無國籍狀態」（stateless）；1978年的〈日中和約〉也完全不提國籍。顯見包括人民國籍在內的台灣問題，並非日中兩國得以壟斷處理。

9. TRA開宗明義揭櫫應繼續維持美國人民與台灣人民間「商業、文化及其他關係」，就是台灣即使在「既非國家、也不屬中國」地位下，也應該堂堂正正享有包括旅行、簽證、護照、經貿、衛生、通航等所有領事權利（consular rights）。美國政府長久忽視台灣人民合法的領事權利，甚至基本人權，豈不抵觸TRA甚至自己的〈美國憲法〉？

10. 當中國也制訂TRA或因WHO等國際組織的會籍中「暗示對台灣具有主權」，而晉升台灣的「宗主國」，這將對美國的TRA有何衝擊？反過來說，中國從「何國」取得「宗主國權利」？台灣會成為美中「共管地」（condominium）嗎？從而，使台灣海峽改變「水域的法律地位」嗎？

假使我們調整角度，以「本土」（mainland）與「外地」（foreign territory）來看TRA呈現出來的種種疑義，就有可能深一層理解TRA第四條（B1）：「當美國法律中提及外國、外國政府或類似實體、或與之有關之時，這些字樣應包括臺灣在內，而且這些法律應對臺灣適用」（Whenever the laws of the United States refer or relate to foreign countries, nations, states, governments, or similar entities, such terms shall include and such laws shall apply with such respect to Taiwan.）這種「非國內、非國外」的矛盾現象。

這些「小小法理」都是西太平洋安全的「大大課題」，戰前滿洲國與波蘭等鴕鳥教案歷歷在目。一旦美國走錯一步，恐將成為英美法裡面「禁反言」（estoppel）的囚徒，豈可不慎！

簡略版：
TRA奇妙無比—〈台灣關係法〉30歲的重新檢視　■自由（2009.03.18）。