從《災害管理：13堂專業的必修課程》談災害管理與文資價值的辯證（上）

　　2019年4月15日，巴黎聖母院發生火災，迄今已滿四年，法國總統馬克宏更在上上週（2023.4.14）至聖母院視察修復進度，期望明年（2024）巴黎奧運會前能完成修復。聖母院建於1163年到1250年間，距今已走過八個世紀，幾乎是所有法國人、及旅法觀光客的共同記憶。法國也為此事件翻拍了戲劇《聖母院浴火重生記》（Notre-Dame: La Part Du Feu）與電影《巴黎聖母院：火海奇蹟》（Notre-Dame brûle），電影亦於近日在台上映。然而，如何避免下一次的災害發生？災後法國探究火災起因、救災過程及後續重建方式，對照台灣目前對於文化資產的防災，有何差異？本文欲從災害管理專業出發，檢視台灣文資因應計畫的現況與問題，並提出可能的改善方向。

一、災害管理

　　首先，何謂「災害」？在深山裡的天然火災是災害嗎？災害為何需要管理？災害管理如何管理？能夠完全斷絕災害嗎？

　　災害最早被視為「上天的懲罰」；1960年代社會學家將災害定義為「中斷社會活動的事件」；美國Philips等學者於2012年提出構成災害的三大內涵：1. 災害為社會現象之一，除非影響到人類，否則不能稱之為災害。2. 必須引致特定團體或個人社會活動的中斷。3. 某地區人們受到影響而須對外求援。以此定義，大自然中的森林火災是否算是災害？「森林火災的起源，係為森林自我調控數目數量的方式之一，藉由閃電等各種引燃方法，將過分密集的樹叢燒毀，留下的餘燼供歷經天擇而存活下來的樹種生存，讓森林的數目數量保持恆定，在資源有限的情況下，確保整體生態圈的持續發展。」森林火災原未中斷社會活動，甚至與人無關，純粹是一種自然調控的過程。然而，隨著人類的活動頻繁，將居住範圍延伸到森林周邊，森林火災逐漸影響到人的生命與財產安全，成為了「災害」；即人類的活動範圍的擴張，才讓「現象」成了「災害」，影響到人類的生存。故大自然的現象不再是純粹的現象，如：近幾年的大旱或大水，或多或少都受人類活動所產生的全球暖化之影響，進而影響社會活動。

災害管理的目的與管理思維

　　由此可知，災害離不開「人」，災害管理所管理的是人類的行為，而非天然現象；災害管理即是設計一套普遍的防災意識與方法，以因應各種災害，目標是透過管理來達到減緩災害所造成的人員傷亡。相較於傳統的由上而下的階級式管理，由於災害管理牽涉不同部門與專業，如：工程學、自然科學、社會科學（災後的心理輔導）。災害管理更重視的是橫向的聯繫及由下而上的防災意識，以「共識」取代階級式管理，如：災害管理者的角色是協調者，而非發號施令者。故災害管理的方式非傳統單點式、突發性的應變思維，而是點線面、持續性的管理思維；即減災規劃、災前準備、災害應變及災後復原重建四階段循環（減災、整備、應變、復原）。

災害管理如何落實？

　　正因為災害的原因與結果皆與人有關、與社會有關，故災害管理並非僅是專業管理者的工作，而是你我都須具備、參與並分擔的責任。從小到大或多或少都參加過公司行號、學校的防災演練或每年一次的萬安演習，以演練災害時的疏散避難。然而，此種「過水式」的、一個口令一個動作、淪為例行公事的防災演練，除了無法全面因應各種災難類型外，更難形成主動、由下而上、有效的、自主的防災體系；即你我都應該是是減災、整備、應變、復原的一環、都承擔災害管理的責任、都參與其中。

　　理想的災害管理是以「社區」為單位，最早的社區災害管理觀念是在冷戰時期出現，不過當時是從軍事角度管理。隨著冷戰結束，社區營造觀念的引進，從災害管理者為社區規劃，轉向與社區一起規劃。專業者與一般人對於災害的認知有所不同，透過共同規劃，如：學習經驗、災害歷史與傳統智慧，形成對災害的「共識」。以減災規劃為例，在於找出風險最大的災害事件或災害風險因子與情境，並衡量自身可使用的資源（如：經濟部水利署建置各縣市的淹水潛勢圖），以完成災害風險的管理計畫。其核心觀念在於，「預期災害一定會發生。」透過災害管理災損的承受能力或排除、減少阻礙災後復原重建的可能，形成韌性社區。

　　本書亦介紹日本防災教育之防災遊戲，從曾經歷災害的當事人說明其當下的判斷與行動，接著由在座的參與者討論、評價其判斷，並提出改善的因應措施，如：義消在地震後的海嘯警報響起時，要先離開還是留下來？透過遊戲將社區風險公開、想像災害時的可能情境，讓居民思考面對風險時的積極作為並提升其信心。

　　然而，當災害管理融入社區營造或地方創生，將面臨同樣的處境，即政府僅重視參與的數量，隨著政府政策短期經費補助結束，後續可能難以續行。關鍵在於社區的整體支持程度、動能是否延續，災害管理才可能從應變和重建轉移到持續性的減災中。

預防與重建需共同規劃

　　減災作為災害管理四循環之首，其方式有二，一種是事前預測，即避免可能的損害；另一種是事後的韌性，即復原的能力。隨著災害跨國界造成的影響，減災工作不僅是國家的任務，也是跨國家、跨區域的共同任務。俗話說「預防重於治療」，然而，如何治療非等到需要治療時才考慮，而是在預防階段就要共同規劃。故災後重建的策略於災前即應進行計畫，以有效縮減重建所需的資源與規模。如：社區重建、生活重建、產業重建、文資重建、土地重建、財政與金融措施、行政配合簡化到重建經費籌措。目前災後重建的問題多未事先規劃，如：重建臨時組合屋，反對者認為臨時住屋不符合永續及未考慮文化因素，未讓災民思考未來住屋規格、生活的型態。且未將受災因子去除，導致未來可能重複同樣的災害。

　　綜上，災害管理並非萬能，其重點不在斷絕災害，而在縮短復原重建的時間與資源，並減少人類生命財產的可能犧牲。隨著近年極端氣候與地震造成的災害，人們越來越意識到災害管理的重要。而文化資產的防災與一般防災不同之處在於，其對象除了人的生命財產外，更在於文資（古蹟、文物）價值本身。文資如何融入災害管理，甚至透過災害管理延續其價值？

2023/4/24