從 CDM 與 JCM 到 PACM：巴黎協定第六條中市場與非市場機制的制度演化與治理比較

摘要 (Abstract)

本研究探討國際氣候合作機制的演進：從《京都議定書》下的清潔發展機制（清潔發展機制，Clean Development Mechanism, CDM）與日本主導的聯合信用機制（聯合信用機制，Joint Crediting Mechanism, JCM），到《巴黎協定》第六條的新市場機制體系，即巴黎協定減碳信用機制（Paris Agreement Crediting Mechanism, PACM）。文中首先分析CDM在京都體系下的制度邏輯與運作特徵，其次闡述JCM如何針對CDM缺陷提出雙邊合作的替代方案並將碳權轉讓納入國家層次。接著，研究解析《巴黎協定》第六條之兩類市場機制——第6.2條之國際合作方式（國際間可轉讓減緩成果，Internationally Transferred Mitigation Outcomes, ITMOs）與第6.4條之碳信用機制（產出第6.4條減量成果，Article 6.4 Emission Reductions, A6.4ERs）——如何承襲並調整先前經驗，形成新的多邊監管與國家授權機制體系 (合稱為PACM)。此外，本文對比A6.2與A6.4的實施規範、方法學設計與治理架構，引用聯合國氣候變化框架公約（UNFCCC）的官方文件與技術標準（如A6.4-STAN-AC-002、A6.4-STAN-AC-005、A6.4-SBM018）加以說明。最後，獨立討論第6.8條非市場機制（非市場機制，Non-Market Approaches, NMA）的制度設計與運行邏輯，說明其雖屬於《巴黎協定》第六條框架但不納入PACM體系。結論比較市場機制（PACM）與非市場機制（NMA）在減排行動貢獻、主權參與程度、成果可衡量性、及治理模式上的差異，並展望未來發展趨勢。

引言 (Introduction)

《巴黎協定》第六條提供了三種實現國際合作以強化氣候行動的路徑，包括兩種市場機制（第6.2條合作方式與第6.4條信用機制）以及一種非市場方式（第6.8條非市場方法）[1]。第6.2條旨在為各國透過雙邊或多邊合作轉讓溫室氣體減緩成果（ITMOs）提供會計與報告指引，使這些成果可計入締約方的國家自定貢獻（NDC）[1]。第6.4條則建立了一個在聯合國氣候變化框架公約（UNFCCC）監督下的新機制，用以產生並交易高品質的碳信用[2]。第6.8條則提供了非市場為基礎的合作機會，強調在無碳權轉讓的情況下促進各國氣候行動的協同增效[2]。以上三者共同構成了巴黎協定下的國際合作工具，其中前兩者通常統稱為巴黎協定減碳信用機制（Paris Agreement Crediting Mechanism, PACM），即巴黎協定下的市場機制體系[3][4]。

為了理解PACM的制度來源與設計理念，有必要回顧前一階段的國際碳市場經驗。《京都議定書》於1997年締結，其中第12條創設了清潔發展機制（CDM），使工業化國家可透過在發展中國家投資減碳項目來獲取認證減排量（CER），用以實現其京都承諾目標[5][6]。CDM是全球首個碳信用投資與轉讓機制，被視為國際碳市場的先驅[7]。然而，CDM運行十餘年來也暴露出若干問題，如地域分佈不均、項目額度小國參與度低、項目審批流程冗長、額外性爭議等[8][9]。此期間，日本等國對CDM的官僚流程心生挫折，遂在2013年前後另起爐灶，創立了聯合信用機制（JCM）作為雙邊減碳合作的新模式[10][11]。JCM的興起和實踐，成為巴黎協定第六條談判時的重要參考，說明各國渴望在UNFCCC多邊體系之外，以更具彈性與主權掌控力的方式來進行碳信用轉讓合作[12][13]。巴黎協定於2015年通過並於2016年生效，各國在此框架下重新設計了市場與非市場機制，希望吸收京都時代的經驗教訓，建立更高環境完整性、更廣泛參與的全球減碳合作體系[14][15]。

本文依上述脈絡展開。首先介紹京都議定書下CDM的制度邏輯與操作特徵，以及其成就與侷限。其次闡述JCM作為日本主導的雙邊機制如何運作，並分析其如何回應CDM的問題、走向主權信用額度轉讓的新模式。接著，論述巴黎協定第6.2條與第6.4條機制如何繼承前述機制經驗並創新：第6.2條強調締約方授權的合作減量單位（ITMO），第6.4條建立多邊監管的碳信用生產機制（A6.4ER），兩者合稱為巴黎協定減碳信用機制（PACM）。第四部分對照分析A6.2與A6.4的實施細則、方法學發展與治理架構差異，引用UNFCCC官方技術文件（如A6.4系列標準）進行比較說明。第五部分獨立討論第6.8條非市場機制的框架與治理特徵，強調其在第六條框架下但獨立於市場機制之外的定位。最後，綜合比較PACM（市場機制）與NMA（非市場機制）在減碳貢獻、主權參與、可衡量性與治理模式上的差異，並討論未來發展的挑戰與趨勢。

一、京都議定書下的清潔發展機制（CDM）的制度邏輯與運作特徵

清潔發展機制（Clean Development Mechanism, CDM）是《京都議定書》創設的三個靈活機制之一，由其第12條規定[6]。CDM允許有減排義務的已開發國家（附件一/附件B締約方）在發展中國家實施減排項目，以獲得經認證的減排量（Certified Emission Reduction, CER），每單位相當於一公噸二氧化碳當量CO₂減排，可出售並計入實施國的京都減排承諾[5]。這一機制首開全球碳市場之先例，被譽為“全球首創的環境投資與碳信用機制”，因其提供了標準化的減排量度量與交易工具（CER），同時兼顧發展中國家的可持續發展需求[7]。例如，常見的CDM項目包括可再生能源發電（如太陽能為偏遠地區供電）或提高能效（如更高效率的工業鍋爐），這些項目在減少溫室氣體排放的同時，促進當地的可持續發展[16]。

CDM的制度邏輯在於透過市場激勵發掘全球最低成本的減碳機會：開發中國家可藉由吸引先進國家的投資來實施清潔技術項目，獲取環境效益與技術轉移；已開發國家則可以較低成本購買CER以實現其承諾目標。CDM也是發展中國家首次在全球減緩行動中扮演積極角色的機制安排[17]。為確保環境完整性，CDM項目必須滿足“額外性”（additionality）要求，即所產生的減排必須是相對於無該項目情境下額外實現的減排[18]。具體而言，項目開發者需證明若無CDM，該減排活動不會發生，從而確保所核發的CER代表真實的淨減排[19]。此外，所有CDM項目均需經過嚴格的公眾審核、核準與註冊流程，包括專案設計文件撰寫、方法學選用、主持國與投資國雙方的指定國家權威機構（Designated National Authority, DNA）批准，以及經UNFCCC執照的獨立第三方營運實體（Designated Operational Entity, DOE）之驗證/核查，最終由CDM執行理事會（CDM Executive Board）審議註冊並核發CER[20][21]。CDM Executive Board在京都機制治理架構中負責制定方法學、核准標準並監督項目執行，其向《京都議定書》締約方會議（CMP）負責[22]。

運作特徵方面，CDM自2006年開始運行後發展迅速。在2008-2012年京都第一承諾期內，已有逾1650個項目成功註冊[23]；截至第一承諾期結束，CDM項目累計產生超過29億噸CO₂當量的CER供 Annex B 國家使用[24]。CDM亦推動了碳市場相關的規則與技術體系，如溫室氣體盤查方法學開發、基線情境和監測計畫制定，以及“方案級CDM”（Program of Activities, PoA）的引入以降低小型分散項目的交易成本[8]。值得注意的是，CDM被要求兼顧可持續發展：項目需在帶來減排的同時，對當地經濟社會發展有益。因此各東道國DNA在批准項目時通常會評估其可持續發展貢獻[25]。CDM項目還規定不得使用發達國家的公共援助資金以避免取代發展援助[26]。

儘管CDM被公認為相對成功地建立了全球碳市場雛形，但其也面臨若干批評與挑戰。區域不平衡是突出問題之一：大多數CER來自少數新興經濟體，如中國、印度、巴西、墨西哥等國，而最不發達國家在CDM收益中所占比例極低[8]。對許多小國而言，單一減碳項目往往規模太小、交易成本太高而難以為繼；雖然CDM後期引入了方案級機制來匯集小型項目，但成效有限[8]。其次，CDM的項目審批流程複雜漫長，多階段的文件編寫、審核和審議導致項目開發成本高企，特別令資金和技術能力不足的發展中國家難以參與[27]。此外，額外性判定帶來的環境完整性爭議長期存在：部分研究質疑許多CDM項目其實在無機制情景下也可能發生，導致核發的CER不代表真正的額外減排。再者，CDM在造林與再造林項目上面臨永久性和“碳洩漏”等技術問題，限制了這類項目在機制下的發展。最後，在京都第一期結束後，全球碳價暴跌和需求下降使CDM項目收益驟減，大量積壓CER滯銷，顯示市場易受國際談判與政策變動影響。

總體而言，CDM為國際碳市場奠定了基礎，在2005-2012年間支援了大量減排項目，也促成了統一的碳信用計量與核發體系[28]。然而，其運作經驗也凸顯傳統多邊機制的局限，為後續機制改革提供了教訓。正是在對CDM優缺點的反思下，部分國家開始尋求替代性機制或改良方案，JCM即是其中的代表。

二、日本聯合信用機制（JCM）：對CDM問題的回應與主權化碳信用轉讓的探索

聯合信用機制（Joint Crediting Mechanism, JCM）是日本自2013年起推行的雙邊碳市場合作制度。日本在京都第一承諾期內曾透過企業購買CER大量參與CDM[29] ，但同時對CDM繁複的國際官僚程序感到不滿[30]。2011年底，在德班氣候會議（COP17）無法就2020年前各主要排放國的義務達成一致後，日本宣布不參加京都第二承諾期，轉而尋求新的減排合作模式[31]。2012年多哈氣候會議（COP18）通過的決議確認：「締約方可單獨或共同開發並實施各種方式，包括市場和非市場方式，以加強減緩行動的成本效益和促進…減緩行動」，但須確保減緩成果真實、永久、額外並經核證，避免雙重計算且實現淨減排[12]。日本將此決議解讀為在UNFCCC框架下容許國家自行創設機制的授權，遂於2013年推出JCM[12][11]。

JCM的宗旨有三：其一，發揮日本在低碳技術方面的優勢，促進清潔技術向發展中國家擴散，並助益東道國的可持續發展[11]；其二，量化日本對他國溫室氣體減排的貢獻，以用於日本自身的減排目標達成[11]；其三，透過雙邊合作提高開發中國家參與氣候行動的意願與力度[32]。JCM的基本模式是：日本與合作夥伴國締結雙邊協定，各組建一個聯合委員會（Joint Committee），由雙方政府代表組成，負責制定該國雙邊機制的運行規則、審批項目方法學、註冊項目並分配減排額度[33][34]。截至2015年底，日本已與16個國家簽署JCM協定（多為亞洲及非洲國家），到2025年目標擴展至30國[33]。這些合作國家多欠缺碳市場制度能力，日本藉由JCM提供技術援助與能力建設價值顯著[35][36]。JCM下的典型項目包括：在蒙古升級高效輸電設備、在越南醫院引進節能系統、於印尼食品加工廠安裝高效製冷、在馬爾地夫與帛琉建置太陽能光電，以及回收水泥廠餘熱發電等[37]。上述項目均運用了日本的先進技術，體現JCM「技術轉移加減碳」的合作特性[11][37]。

與CDM由單一國際執行理事會統轄所有項目不同，JCM採取“一國一策”的雙邊治理：每對合作國各自成立聯合委員會並制定適用於該雙邊協定的規則[38]。這種分權模式讓機制規則可因地制宜（例如日本-印尼JCM特設永續發展監測機制，以顧及當地需求[38]），也使項目審批流程較CDM靈活迅速。JCM下已有多個項目獲註冊並開始簽發碳信用。2016年5月，日本與印尼合作的兩個JCM項目發放了首批碳額度（credits）[39]。環境完整性方面，JCM要求每個項目不得重複於CDM等機制註冊，以避免重複計算[40]；同時，每個項目需經第三方機構審核減排量並定期核證[41]。值得一提的是，JCM強調淨全球減排（net decrease）：僅有導致全球溫室氣體淨減少的項目才會獲發碳信用[42]。這意味著JCM在理論上追求比傳統“零和”抵換更進一步的環境貢獻，與後來《巴黎協定》第6.4條提出的“全球減排總體增進”（OMGE）理念不謀而合。[42]

JCM產生的減排信用由日本與合作國分享[43]。通常雙方按照協定設定的比例分攤項目減量額度——日本將所得額度計入自身NDC或國內減排目標；合作國則可選擇將其份額計入其NDC或作其他用途。重要的是，JCM的碳信用主要在日本國內流通：日本企業獲得的JCM額度只能在日本國內轉讓，用於達標或自願抵減，不能像CER一樣在國際市場自由交易[44]。這體現了JCM的“主權化”特徵：碳信用的轉讓在雙邊政府協議框架內進行，具有高度的國家控制力。實際上，JCM的設計初衷之一就是為日本自身減排承諾服務，因此與其說JCM是一個國際市場，不如說是一種雙邊抵銷安排[13]。根據日本政府的規劃，JCM預計在2025年前擴展至30個合作國，並在2030年前創造累計1億噸CO₂減排額度，這些額度將符合巴黎協定第6.2條合作機制的要求，可轉讓供各國達成NDC之用[33]。

綜上，JCM作為對CDM的回應，其優點在於程序簡化、針對性強、確保雙重未計算和淨減排，且強調合作國主權和利益共享。它成功吸引日本企業投入，並為多個發展中國家帶來低碳技術與投資。而侷限在於其覆蓋範圍和規模有限、僅依賴雙邊協定，缺乏多邊認受性——在巴黎協定通過前，JCM產生的信用並非UNFCCC下的認證單位，其他國家對其認可度存疑。然而，JCM為後續巴黎協定談判提供了啟示：各國希望自主掌握碳市場合作的規則，並希望機制能更靈活地服務於自身的NDC。巴黎協定第六條的設計，正是在多邊框架中折衷了CDM的多邊嚴謹性與JCM的自主靈活性，孕育出新的市場機制體系PACM。

三、巴黎協定第六條的市場機制：A6.2與A6.4的繼承與創新（PACM概念）

2015年通過的《巴黎協定》第6條明文納入了兩種市場機制架構：(1) 第6.2條合作方式（Cooperative Approaches），允許締約方通過雙邊或多邊自願合作轉讓國際減緩成果（ITMOs）以協助實現各自主NDC[1]；(2) 第6.4條機制，建立由UNFCCC管轄的巴黎協定減碳信用機制（Paris Agreement Crediting Mechanism, PACM），開發核發可交易的碳信用，供各國或非國家行為體使用[2][45]。廣義而言，A6.2與A6.4同為巴黎協定下的市場導向減緩機制，可被統稱為PACM體系。然而須注意，官方語境中“PACM”常特指第6.4條所建立的中央碳信用機制[46]。本文則在討論方便上，將A6.2與A6.4統合為巴黎協定下的市場機制（PACM），與非市場機制相對應。

經驗繼承：A6.2和A6.4的設計明顯汲取了CDM和JCM的經驗教訓，體現在制度規則上對環境嚴謹性與國家主權兩方面的平衡。

就環境嚴謹性，巴黎協定機制強調避免雙重計算與提高減排整體效果。雙重計算防範方面，規則要求所有被國家“授權”用於NDC的國際碳信用必須進行相應調整（Corresponding Adjustments），即轉出國須從自身碳盤查中扣除相應減排量，以防止同一減量同時被出讓國和受讓方計入各自目標[47]。這如同會計中的雙重簿記，明確規定一噸減排成果只能用於一次NDC履約[48]。另外，A6.4機制引入“全球減排總淨效益”（Overall Mitigation in Global Emissions, OMGE）概念，規定在信用簽發過程中強制註銷一部分減量，不供任何一方使用，以實現淨大氣效益[49]。與此同時，A6.4還設定“收益分享”（Share of Proceeds, SOP）制度：從核發的A6.4ER中扣除5%作為適應基金資金來源，用於援助脆弱國家適應氣候變化[49]。這兩項安排大幅提升了巴黎機制的環境雄心，超越了京都時期CDM純粹補償性抵消的框架。相較之下，第6.2條機制下並無強制性的OMGE和SOP要求（僅鼓勵參與國自願取消部分額度作OMGE及貢獻適應基金）[50]。因此A6.4機制被定位為“高完整性碳市場機制”[14]，其信用（A6.4ER）品質須滿足更嚴的標準，這也是對CDM時期部分信用環境品質受質疑的反思。
就國家主權，巴黎協定市場機制尊重各國自行決定參與程度和合作對象。A6.2合作方式基本上延續了JCM的思想：各國可雙邊協商減量轉讓協定，前提是參與國需遵守CMA制定的核算和透明度指引[1]。換言之，UNFCCC不直接介入具體項目或交易，而是由參與的締約方負責審批授權並報告轉讓結果[51][52]。每筆ITMO轉讓都需經轉出國政府出具正式授權書（Letter of Authorization, LoA），明確該減量可供另一國計入其NDC[52]。許多國家已開始建立本國的授權流程與指定機構（類似京都時期的DNA）以管理第6.2條合作[53][54]。例如肯亞制定了LoA申請模板供項目開發商向國家DNA提出授權請求[55]。也有若干國家（如澳大利亞、葡萄牙）表示暫不允許輸出自國的碳信用，以保留本國減量成果[56]。這些都體現了A6.2機制下國家對於參與碳交易的自主掌控。相比之下，A6.4機制雖由UNFCCC監督，但仍強調東道國主導：項目在註冊和信用簽發前，必須獲得東道國政府的批准與授權[57]。實際流程是，項目開發者向A6.4機制監督理事會（Supervisory Body）申請註冊前，需提交東道國DNA出具的核可信函（Letter of Approval），證明該國同意將該項目所減排量計入國際轉讓機制[57]。監督理事會審核項目時也會考量該項目是否符合東道國的NDC情境和可持續發展需求。可以說，A6.4機制在多邊管制與國家授權之間尋求平衡：UNFCCC建立嚴格的統一規則和執行機構，以確保信用品質與公信力，但東道國保有對項目參與與否及部分規則適用的決定權，保障了國家主權參與感。

制度創新：除了上述對舊機制的繼承改良，巴黎協定市場機制也開創了一些新元素：

更廣的參與主體：巴黎協定機制不僅允許國家間交易，也允許非國家行為者參與。依據規則，公司、組織甚至個人均可透過國家授權參與A6.4ER項目並購買信用[57]。例如，一國企業可在本國執行減排項目並獲得A6.4ER，再出售給另一國企業用於履行其淨零承諾[58]。這實際上將自願碳市場（VCM）與國家碳市場透過Article 6進行了接軌。然而，所有流入NDC或其他國際用途（如國際航空CORSIA）的信用都需由國家調整報告[47]。對自願市場而言，巴黎規則的影響正在顯現：各國已同意“單純抵消已不再被接受”，因為A6.4下2%信用將被強制取消、5%撥供適應，顯示各碳市場參與者須承擔集體氣候責任[49]。一些聲音呼籲自願市場主動對齊Article 6標準，引入同樣比例的OMGE取消和SOP供款[50]。
方法學與基線新標準：A6.4機制成立了專門的方法學小組（Methodological Panel）以審議批准新方法學。同時，監督理事會已制定並通過了一系列標準文件（以“A6.4-STAN”編碼），包括專案活動標準（如A6.4-STAN-AC-002[59]）、方案活動驗證標準（如A6.4-STAN-AC-005）等，以規範項目週期各環節要求。2025年5月，監督理事會通過了關鍵的基線和洩漏標準[60][61]：基線標準要求基線排放估計需相較商常情景有初始向下調整（例如至少低於歷史排放的90%），並在後續期間每隔一段時間進一步收緊至少1%，以確保核發額度與巴黎協定逐步提升的整體減排趨勢一致[62]。這一創舉在CDM時代是沒有的（CDM基線多以靜態或漸進方式計算，較少強制扣減），而現在透過制度化的“漸進收緊”來避免過度核發[62]。又如洩漏標準，明確要求方法學辨識並量化項目可能導致的境外排放增加（洩漏效應），並特別強調REDD+林業項目需納入東道國的國家REDD+策略中才符合資格[61]。透過這些標準，A6.4機制旨在確保所有核發的A6.4ER是真實、額外、可測量且經核證的高品質減量[63]。值得一提的是，監督理事會還制定了永續發展工具（Sustainable Development Tool）作為額外保障，要求項目評估其對環境和社會的潛在風險衝擊，確保“不造惡”並有助於聯合國永續發展目標[64]。可見巴黎協定機制在方法學和可持續層面的要求比CDM更加全面和嚴格。
體系對接與過渡：巴黎協定決定允許部分CDM項目轉入A6.4機制，以平穩過渡舊有碳市場資產[65]。若東道國同意且項目符合新規則（方法學可暫時沿用舊CDM方法至2025年底），則該CDM項目可轉為A6.4項目並重新註冊發放A6.4ER[66]。據估計，如果所有CDM項目都申請轉換，最多可能有28億噸CER能轉為A6.4ER[67]。但實際上，各國對轉換態度審慎，預期只有較少項目過渡，避免大量“廉價”CER衝擊新機制環境完整性[68]。另一方面，第6.2條機制下，一些國家正探索將現有的自願減排項目升級為Article 6項目。例如新加坡宣布與第三方標準（Verra和Gold Standard）合作開發“6.2減量核證協議”，為私部門參與跨國碳項目並轉化為ITMO提供標準流程[69]。因此巴黎協定機制正逐步與現有自願市場和舊機制對接，以建立統一的全球碳市場框架，同時警惕確保新舊過渡期間的信用品質。

綜上，巴黎協定第六條通過A6.2和A6.4這兩條腿走路，將京都時代的多邊集中管理模式與後京都時代的雙邊自主模式結合：既保留了國家靈活合作的空間，又制定了統一的環境和透明度守則，使所有國際碳交易活動置於巴黎協定目標的一致軌道上[15]。A6.2和A6.4的相輔相成，形成了我們所稱的巴黎協定減碳信用機制（PACM）體系。下一章節將更深入比較這兩類機制在實施規範、方法學和治理架構上的異同。

四、Article 6.2 與 Article 6.4 市場機制之比較：實施文件、方法學與治理體系

（4.1）實施規範與文件：第6.2條與第6.4條機制各自的規則來源有所不同。第6.2條的詳盡規範體現在《格拉斯哥氣候會議》（CMA3, 2021）通過的決定2/CMA.3《第6.2條合作方式指導》，該指導文件規定了參與國的資格要求、ITMO定義範疇、透明度報告義務以及相應調整的技術規則等[1]。此外，為確保統一實施，UNFCCC還設立了Article 6技術專家審查（A6 TER）程序，審查各國上報的合作轉讓活動，以確認其是否符合指導方針[4]。相應地，各國需定期在《增強透明度框架》（ETF）下報告ITMO交易，資訊涵蓋減量單位的基準、指標和用途等[70]。近年來CMA持續在細化6.2規則，例如CMA4（2022）和CMA5（2023）均有就Article 6報告格式、集中記錄系統（CARP）等採納補充決定，使各國操作更具可預見性。

第6.4條機制的規則主要源自CMA3決定3/CMA.3所通過的《第6.4條機制規則、模式與程序》（即所謂RMP），它相當於CDM條款的全面升級版[71]。RMP之下，又衍生出一系列技術標準與作業程序文件，由第6.4條機制監督理事會在2022年後陸續制定和通過。例如：A6.4-STAN-AC-002《專案活動標準》、A6.4-PROC-AC-003《專案活動週期程序》、A6.4-STAN-AC-005《方案活動驗證與核證標準》等，涵蓋了從項目設計、方法學運用、第三方審定/核證、核發註銷到審議申訴等各環節要求[59][72]。監督理事會每次會議（SBM）均會產出決議文件，例如A6.4-SBM018對部分標準進行更新（如2025年第18次會議通過了認證機構認可標準v02.0等）[73]。因此，A6.4機制的規範體系更為龐大細緻，由CMA高階規則和SB技術文件共同構成。相對而言，A6.2的規範則更偏重原則性指導，各國在框架下有較大靈活度。

（4.2）方法學與減量核算： A6.4機制延續並強化了CDM時期的方法學管理傳統。監督理事會轄下的方法學專家組負責審議批准適用於A6.4項目與方案的方法學（包括基線設定、項目邊界、排放因子、監測計畫等）[74]。目前A6.4機制鼓勵在先前CDM方法學基礎上發展新基線方法學，並要求納入更嚴的調整係數和更新機制，以體現各國NDC和全球淨零目標[62]。2025年監督理事會已採納首批兩個關鍵標準：基線標準和洩漏標準[60][61]。基線標準除了規定傳統的排放參考情境外，新增了歷史/現行排放基線至少扣減10%的下調要求，以及每期至少1%的進一步下調，避免基線過寬導致多發量[62]。洩漏標準則確保項目在核算自身減排外，必須識別並計量其可能引起的間接排放增加[61]。同時對於林業等特殊領域，規定項目須與國家政策框架銜接，以免“各自為政”損及整體環境目標[75]。可以看出，A6.4的方法學體系更加科學嚴謹且與政策對接。

相較之下，A6.2合作方式並沒有統一的方法學審批體系。各國在雙邊協議下可自行決定採用何種方法來計算ITMO減量。然而，為確保“高環境完整性”，CMA指導要求任何ITMO都須代表“已實現的減緩成果”，並鼓勵參考現有嚴格方法學。實踐中，不少A6.2項目選擇沿用國際自願碳標準（如Verra的VCS方法學或Gold Standard方法學），再經由合作國雙方確認其適用性[76]。例如，Verra已開發“Article 6標籤”制度，當一個Verra項目獲得東道國LoA授權作ITMO用途時，即可在其核發的自願減排單位上加註Article 6標籤[77]。此舉確保該單位符合Article 6透明度和調整要求並可轉為ITMO使用。換句話說，A6.2機制透過兼容既有標準的方式，讓現有方法學體系得以被利用，同時透過國家把關來確保品質。當然，各國也可共同開發新方法學（如針對特定減排類型的雙邊協議方法學）。總體而言，A6.2方法學管理較為去中心化，但需達成同等的準確性與可靠性，挑戰在於如何在各自執行中維持公信力。

（4.3）治理架構與運行機制: A6.4和A6.2在治理結構上區別顯著。一言以蔽之，A6.4是“多邊集中監管+統一基礎設施”，A6.2是“分散雙邊協議+統一核算原則”。

A6.4機制由巴黎協定第6.4條監督理事會（Supervisory Body, SB）主管。SB有12名成員（平衡區域代表），在CMA授權下全面負責機制的執行[71]。SB的職責包括：制定/審批方法學、審核並註冊項目和方案、審查並認可第三方驗證機構（類似CDM的DOE，現稱為認證機構），管理A6.4機制專用註冊處（Registry），以及保證機制運作透明度[78]。SB每年至少舉行兩次正式會議，討論尚待決議的技術與政策事項（例如如何處理非永久性風險、如何銜接CDM項目轉換等）。SB之下設有認證小組與方法學小組等技術附屬機構協助準備決策[79]。可以說，A6.4複製了CDM Executive Board模式但有所強化：SB直接向巴黎協定締約方會議（CMA）負責，其決策需要被CMA核准或備查，也接受締約方的政策指導[71]。此外，A6.4機制建立了活動資訊系統（PACM Information System）和網路平台，提供線上提交項目文件、繳費及查詢功能，以提升效率[80]。總之，A6.4的治理模式是中央集權且規範嚴謹的，這有助於維持全球統一標準，但也意味著較長的準入流程和對發展中國家能力的較高要求。

A6.2合作方式則沒有類似的國際執行董事會機構。其治理主要透過雙邊/多邊協議和各國國內體系來實現。各參與國首先需建立本國的Article 6參與架構，如指定國家機構、制定授權與審批程序等[51]。當兩國要開展合作減量轉讓時，通常先簽署政府間協定（MOU或協定），約定適用範圍（哪些部門或項目）、方法學標準、信用劃分、價格/成本分擔等。據國際排放交易協會統計，截至2024年11月各國已簽署約51項雙邊合作協定或MOU，發出了29封項目授權書[81]。例如，日本與數個亞洲國家簽有JCM協定（可視為A6.2協議的一種）；瑞士亦與泰國、秘魯、塞內加爾等多國簽署協定購買ITMOs[82]。有了政府間基礎，實際項目運作則多由私營部門執行並與政府協調。對於私人開發者而言，參與A6.2項目需確保所選擇的標準/方法學能得到雙方政府承認且符合Article 6要求[76]；其次，需要尋求東道國授權和買方國的采購意向[83]。許多希望出售ITMO的國家會公開徵集項目或與買方國共同發布減量購買招標，以撮合公私合作。例如，挪威、瑞士等國投入資金成立碳信託基金，在多國篩選投資減排項目以獲取ITMOs[84]。總之，A6.2的運行更依賴政府協商與市場自主相結合，各國政府是把關人和推動者，而執行實體則可以是企業或第三方機構。UNFCCC在其中主要負責建立國際登記簿（International Registry）和集中記錄系統（CARP），記錄各國所報送的轉讓交易和對應調整，以供技術審查核實[85][86]。如發現數據不一致或規則違反，才會由技術審查專家與相關國協調糾正。因此，A6.2治理模式可以說是去中心化但嵌入於統一的核算監督框架內。

（4.4）比較小結：簡言之，A6.4機制提供了一個高度管控的“UN管轄碳市場”，具有統一標準、透明程序及強制貢獻（OMGE/SOP等），更接近CDM的模式；A6.2機制則提供了一個“國家主導的轉讓平臺”，在滿足基本核算規則前提下賦予締約方靈活空間，更類似JCM的思路。兩者各有優缺點：A6.4因中央審查而信用質量更有保障，對欠發達國家也設有額外資金支持（適應基金供款），但其門檻和流程複雜可能限制參與度；A6.2則操作靈活貼近國情，交易撮合快速，但需要嚴防國與國之間標準不一和透明度不足帶來的環境風險。未來，相信不少國家會根據自身能力和需求，在A6.2與A6.4兩種路徑上均有佈局：例如先通過雙邊合作積累經驗，待條件成熟再將部分活動轉入A6.4尋求更廣泛買家。兩條路徑最終服務於同一目標：強化NDC的達成與提升全球氣候雄心[15]。

五、Article 6.8 非市場機制（NMA）的制度設計與治理特徵

《巴黎協定》第6條除市場機制外，亦承認了非市場方法（Non-market Approaches, NMA）在實現NDC和可持續發展中的補充作用[87]。第6.8條及相關決定（如CMA3決定4/CMA.3）建立了一個非市場機制框架和「格拉斯哥非市場方法委員會」（Glasgow Committee on Non-market Approaches, GCNMA），旨在為締約方提供開展非市場國際合作的平臺[88]。

制度定位：NMA強調的是不涉及碳信用轉讓的國際協作。根據框架規定，每一項納入第6.8條框架的非市場方法應符合以下要素[89]：由參與方自願識別發起、涉及多個國家參與、不包含任何減量成果的轉讓、協助參與國以綜合平衡方式實現其NDC並有助於協定長期溫升目標、遵循《巴黎協定》序言第11段有關人權和氣候行動的原則，並將負面環境、經濟、社會影響降至最低[89]。簡言之，NMA是各國在無碳權交易下開展合作，以統合減緩、適應、資金、技術、能力建設等各方面的綜合行動。其目的在於促進更高的減緩與適應雄心、鼓勵公共私營和公民社會廣泛參與、以及跨工具協調[90][91]。

初始重點領域：根據決定，NMA工作方案第一階段聚焦三大領域[92][93]：1）適應、韌性與永續，2）促進可持續發展的減緩措施，3）清潔能源源的發展。這些廣泛領域反映NMA旨在包容多種氣候行動，如政策對話、技術交流、融資合作、能力建設、以及綜合方案等。例如，一個NMA案例可能是若干國家共同推進地區性可再生能源整合計畫，藉由經驗分享和協調政策達到比各自獨立行動更佳的減排與能源轉型效果，而無需計算明確的碳交易額度。

運作方式：GCNMA作為指導平臺，每年與UNFCCC附屬科學技術諮詢機構（SBSTA）會期同期召開會議（自2022年SBSTA56起），討論工作方案實施[94]。其下並無類似執行理事會的項目審批職能，而是著重促進、連結與資訊共享。工作方案的活動包括[95]：辨識如何加強現有機制間聯動、創造協同效應，開發並實施工具（如NMA網絡平臺）以記錄和交流NMA資訊，彙集分享非市場合作的最佳實踐和案例研究，並找出有潛力支持NDC實施的倡議、計畫或專案等。這些活動透過舉辦研討會、徵集締約方和觀察員提交意見、技術報告和綜合報告等方式展開[96][97]。具體的一項成果是開發了非市場方法網絡平臺（NMA Platform），用於線上登錄和交流各國/組織的NMA項目信息[98]。該平臺計劃於2024年中前投入運行，並匯入一份經各方確認的NMA清單，展現NMA活動的多樣性[99]。此外，GCNMA還要求秘書處編寫提交/記錄NMA資訊的操作手冊，以便參與者更方便地使用平臺[100]。

治理特徵：NMA體系的治理相當鬆散和協作。與市場機制不同，NMA沒有硬性的量化指標或合規壓力，而是通過提供合作契機和知識分享，鼓勵締約方實踐“超越市場”的氣候行動。GCNMA由SBSTA主席主持，以類似“磋商小組”形式運作，決策需反映各方共識[101]。NMA工作方案被劃分為兩個階段：第一階段（2023-2024）重在梳理各類可能的NMA類型與要素，建立資訊交流架構[102]；第二階段（2025-2026）則著眼於基於第一階段成果全面實施，採取“在做中學”（learning-by-doing）的擴展模式[103]。目前已知有20多個組織登記為NMA支持提供者，表明國際組織和非政府組織也積極參與推動非市場合作[104]。

總的來說，Article 6.8的非市場機制提供了一個靈活開放的平台，讓各國在無需計算轉讓碳單位的情況下，依然能夠透過國際合作增強氣候行動。例如，跨國的政策協調、能力建設援助、技術轉移夥伴關係等，都可在NMA框架下得到鼓勵和提升。NMA強調綜合性、協同性和自願性，是對市場機制的有益補充，特別適合那些難以以碳市場衡量績效的領域（如適應、減貧、科技交流等）[87][105]。NMA也為發展中國家提供了一條不涉及複雜市場交易但能獲得國際支持的途徑，有望增進氣候公平和全面參與。需要注意的是，NMA目前仍處於較早期探索階段，其對各國氣候目標貢獻的量化評估方法尚不明確[106]。然而，隨著NMA平臺和報告機制的建立，未來或可透過質性和案例指標來追踪其進展。無論如何，NMA確保了在碳市場之外，各國仍有框架來交流協作，體現了巴黎協定強調“共同但有差異的責任以及各自能力”原則在新形勢下的延伸。

六、結論：市場機制（PACM）與非市場機制（NMA）的比較與展望

綜合以上分析，我們可以從減量貢獻、主權參與、可衡量性和治理模式四個方面比較巴黎協定第六條下的市場與非市場兩類機制：

減量貢獻：PACM（包括A6.2與A6.4）直接產出生明確的減排單位，可供一方抵消其排放。其對全球減排的貢獻一方面在於促進較低成本的減碳機會被實現，另一方面通過OMGE機制保證了額外的淨減排[49]。尤其A6.4強制取消2%額度提升了額外環境效益[49]。相比之下，NMA不追求製造可交易的減排量，其貢獻體現在間接和綜合的減排效應。例如NMA可能通過政策改革、技術擴散或資金協調，在長期促成更大規模的減排和適應行動，但這種效益不易被量化歸因於某一參與方。因此PACM的減碳效果較具體且可核算，而NMA則較廣泛且難量化。兩者互為補充：前者提供“可計量的碳減排”，後者提供“難以量化但重要的支撐行動”（如制度能力提升、創新環境營造）。
主權參與：PACM尊重締約方在合作中的主導權，但區別在於A6.2完全依賴雙方政府談判授權，國家角色非常直接；A6.4則在多邊監管下分配一定權力給國際機構（監督理事會），東道國需要配合但不完全由己方說了算。然而無論A6.2或A6.4，任何跨國減量成果的轉讓都必須有東道國同意並進行相應調整，這比京都時期更強調了國家對自身減排成果流出的控制權[48]。NMA方面，因為沒有交易，其本質更接近傳統的國際合作項目，各國可以完全自主決定是否參與某個非市場倡議，以及如何設計合作內容。GCNMA僅提供協調服務，不會強制要求國家執行某項合作[88]。因此NMA可以說體現了更高程度的主權自主性，各國根據自身情況選擇合作方式和伙伴，而無需擔心外部核算壓力。相對的，PACM雖有嚴格規則約束，但也保障了參與國可獲得明確利益（如碳信用或資金），主權參與主要體現在如何運用或不運用這些機制上：例如有的國家選擇不輸出ITMO以保證本國達標[56]，這就是主權意志的展現。
可衡量性：PACM中的活動通常具有明確的排放基線和減量計算，成果以噸CO₂當量表示並經第三方核證[18]。這使得PACM的績效容易被量化評估，也方便將減排量納入各國NDC進度核算。然而也須注意，這種可衡量性依賴於方法學假設的合理性，一旦方法學不嚴謹，數字可能虛高。因此A6.4對方法學制定的嚴格把關是在提升可衡量性的可靠度。NMA的行動效益往往難用單一指標衡量，因為NMA關注的是綜合效益和協同作用。例如一個NMA合作可能同時涵蓋減緩和適應，兼具技術培訓與政策改革，多種效果交織，難以拆分出純粹的減碳量。即便可以部分量化（如統計參與國新增了多少可再生能源裝機），也不會作為可交易單位。這種不可衡量不代表NMA沒有價值，而是反映出它更著重質性成果和長期影響。因此在績效評估上，PACM可以通過累計交易量、減排額度價格等經濟數據評判成功與否；NMA則可能需要透過案例分析、參與者反饋和對NDC間接影響等多元評價來判斷其作用。
治理模式：PACM的治理帶有明顯的市場機制色彩，需要制定規則、標準、監管，以維持市場運轉的信任基礎和公平性。例如A6.4建立了類似交易所的中央基礎設施（審批程序、註冊處、結算帳戶等），A6.2則要求參與方遵守嚴格的報告審查機制避免作弊[47]。這套治理模式的優勢在於透明和問責，劣勢則在於成本較高、流程複雜。NMA的治理更接近國際合作傳統模式，強調協商一致和自下而上探索。GCNMA更像一個論壇或社群，其任務是促成資訊流動和合作配對，沒有強制執行權威[88][95]。這種模式靈活度高、包容性強，能隨參與者興趣和需求調整。但風險在於缺乏硬性約束可能導致合作流於宣示或難以持續。因此未來挑戰是如何在NMA框架下引入適度的進度跟蹤和激勵措施，以提升其實質影響。同時也要保持NMA的開放性，不讓其演變成另一種官僚負擔。

未來展望：展望未來，PACM和NMA兩條線都將在全球氣候治理中發揮重要作用，但前景各有不同挑戰和機遇。

對於PACM（市場機制）而言，近期重點在於全面啟動和規模化。隨著Article 6規則逐步落地，預計2025-2026年起會有越來越多項目註冊並產出第一批A6.4ER與ITMO[107][108]。一項UN報導指出，由於轉換自CDM的項目少於預期，在新項目管道建立前短期內可能面臨資金缺口，但從2026年開始將出現PACM項目的增長潮[68]。各國政府和私營部門的參與意願將取決於市場對這些新信用的需求與定價。隨著更多國家提出到2030甚至中期要靠市場機制實現部分NDC目標（例如瑞士計畫透過國際信用達成部分減量），PACM市場有望擴大。同時，與自願碳市場的互動將更趨密切。可能的趨勢是一體化：自願標準納入Article 6要素以提升公信力，而Article 6下的信用也可服務於公司淨零承諾，雙邊框架和多邊機制並行發展。但Article 6的實施也可能受到地緣政治和國內政策影響，一些國家若在NDC達標壓力下可能暫緩輸出減量，從而影響國際供需平衡。此外，如何持續升級方法學以對齊1.5°C目標，以及監管套利（regulatory arbitrage）風險亦是挑戰。在治理上，PACM需要在確保環境嚴謹與提高參與積極性之間取得平衡：過嚴可能使國家和企業卻步，過鬆又削弱信譽。未來幾年CMA和監督理事會會不斷調整規則，可能會有更多領域的新方法（如負排放技術）和特定部門規範出臺，以豐富機制的應用場景[109][110]。

對於NMA而言，落實和主流化是關鍵。NMA目前仍偏概念性，下一步要讓更多實際合作項目掛牌在NMA平臺上，並形成示範效應。如果NMA能成功催生若干高影響力的國際合作（例如區域能源互聯、適應基金創新融資等），將提高各方對其重視度。一個潛在方向是將NMA與其他國際議程相結合，如將NMA與《全球適應目標》（GGA）或SDGs協調，強調其助益。例如，NMA下的適應合作可成為評估全球適應進展的一部分。另一個方向是引入私營部門和公民社會更深度參與，畢竟很多跨國合作（技術轉移、能力建設）需要企業和NGO的投入。NMA可以探索如何表彰和認證那些參與非市場國際合作的實體，增強其動機。此外，NMA成果的傳播也很重要——目前討論多集中在市場機制，若能通過報告和媒體凸顯NMA成功案例，將吸引更多跟隨者。長遠看，NMA的生命力取決於各國是否願意將其視為NDC實現和提高雄心的有效工具。如果NMA能證明自己可帶來“市場機制所不能達到的附加價值”，例如同時推進減貧、性別平等與氣候目標的多贏方案，它將成為國際氣候合作不可或缺的一環。

差異總結：市場機制PACM與非市場NMA在減排行動貢獻上，一個提供量化碳減排，一個提供綜合協同減排；在主權參與上，一個要求嚴格履約承諾，一個尊重彈性自主合作；在可衡量性上，一個以碳數據衡量，一個以多維度評估；在治理模式上，一個訴諸規則和監管，一個依靠共識與協調。兩者互補短長，共同構成了巴黎協定下更全面的國際氣候合作體系。未來，隨著全球向淨零轉型的加速，PACM和NMA都將需要不斷調適和深化：市場機制需與逐漸收緊的NDC目標同步提升標準，非市場機制則需找準自身定位以支持市場機制未能覆蓋的領域。可以預見，在全球盤點和2030年前後新NDC周期的引導下，國際社會將更明確地認知到PACM與NMA各自的價值，並投入相應資源加以推進。理想的前景是：市場與非市場雙軌並行，相互增強——市場機制提供效率與資源動員，非市場機制提供包容與能力增強；兩者共同服務於《巴黎協定》“升溫控制在1.5°C內”的終極目標，推動全球在公平成果共享的基礎上實現雄心勃勃的減排與適應行動。

參考文獻：

1. UNFCCC, Article 6.4 activity standard for projects, Version 01.0, Document ID: A6.4-STAN-AC-002[59].

2. UNFCCC, Article 6.4 validation and verification standard for programmes of activities, Version 03.0, Document ID: A6.4-STAN-AC-005[72].

3. UNFCCC, Eighteenth meeting of the Article 6.4 Supervisory Body – Meeting report (A6.4-SBM018), Oct 2025[73].

4. UNFCCC, The Clean Development Mechanism (CDM) – Introduction and Operating details[5][111].

5. C2ES, Technological innovation, sustainable development, and post-Paris voluntary cooperation — Japan’s Joint Crediting Mechanism, 2016[38][112].

6. 中央社淨零專題, 聯合抵換額度機制／聯合碳信用機制 (JCM) – 名詞解釋[33].

7. 中央社淨零專題, 國際間可轉讓減緩成果 (ITMO) – 名詞解釋[113].

8. UNFCCC, What is Article 6 of the Paris Agreement? – Official explainer[1][4].

9. UNFCCC press release, Key Rules Agreed for Credible Climate Project Crediting under UN Carbon Market, 16 May 2025[62][61].

10. Carbon Market Watch, COP27 FAQ: Article 6 explained, 2022 – Double counting, CDM transition, SOP & OMGE[47][49].

11. Norton Rose Fulbright, Article 6: A guide for the private sector, 2024 – Host country authorization and participation requirements[53][52].

12. UNFCCC, Glasgow Committee on Non-market Approaches – overview[91][89].

13. Carbon Market Institute, Article 6.8 breakdown, Jan 2024 – NMA work programme phases and definition[114][87].

14. CGIAR, Progress and challenges in implementing non-market approaches, 2023[104].

[1] [2] [4] [15] [85] [86] Article 6 of the Paris Agreement | UNFCCC

https://unfccc.int/process-and-meetings/the-paris-agreement/article6

[3] [58] [71] [79] [80] Paris Agreement Crediting Mechanism | UNFCCC

https://unfccc.int/process-and-meetings/the-paris-agreement/article-64-mechanism

[5] [7] [16] [17] [20] [21] [22] [25] [26] [111] The Clean Development Mechanism | UNFCCC

https://unfccc.int/process-and-meetings/the-kyoto-protocol/mechanisms-under-the-kyoto-protocol/the-clean-development-mechanism

[6] [8] [9] [10] [11] [12] [18] [19] [23] [24] [27] [28] [29] [30] [31] [32] [34] [35] [36] [37] [38] [39] [40] [41] [42] [43] [44] [112] Technological innovation, sustainable development, and post-Paris voluntary cooperation — a closer look at Japan’s joint crediting mechanism - Center for Climate and Energy SolutionsCenter for Climate and Energy Solutions