《深化黨和國家機構改革方案》基本上是因人設制

江上小堂

3月21日中共中央公佈的《深化黨和國家機構改革方案》被許多人認為是背離了「黨政分開」。但如果我們仔細甄別「黨政分開」真實含義，這個改革方案反而可能離「黨政分開」更近了。

「黨政分開」曾短暫是中國八十年代的政治體制改革目標。1987年，時任中共中央總書記的趙紫陽在作十三大報告時曾說：「政治體制改革的關鍵首先是黨政分開。黨政分開即黨政職能分開。」

現代民主制度，政黨本身沒有權力，權力由政府掌握，政黨只有在選舉中獲勝，獲取政府權力後，才能間接地擁有權力。那麼，按照現代民主制度政黨和政府的關係，所謂「黨政職能分開」的真實含義，其實是逐步削弱直至消除黨的未經定期合法性檢驗而靠繼承擁有的實際權力，而把黨的權力轉歸政府，黨組織只擁有管理黨員的職能。在當時，「黨政分開」不過是削弱及消除黨的權力的含蓄說法。

但在八十年代，「黨政分開」這一政治體制改革目標尚未展開就夭折了。之後，「黨政分開」被順理成章的理解為黨政機構分開。而黨政機構分開本來就是中共一向的做法，並沒有什麼新穎之處。黨的機構擁有實際的最高權力，淩駕於政府權力之上。黨是重大問題的決策機構，政府更多是執行機構。

而這次的《深化黨和國家機構改革方案》則是黨政機構較大程度地重合，黨政合一。黨不僅是決策機構，並且延伸進政府機構，進入執行層面。顯然，相較於黨的權力淩駕於政府權力之上，「黨政合一」的效率會更高。另一方面，在黨政機構重合下，党的權力向政府權力轉移比在黨政機構分開下，在操作上更容易一些。因而短期來看，這個改革方案既有利於提高執政效率；長遠來看，也有利於「黨政分開」。

但提高效率和有利於「黨政分開」都不是這次機構改革的本意，而是出於領導人的個人因素，出於習近平和王岐山的個人偏好和需求。習近平的工作作風是親力親為，喜歡大事小事都抓在手中。另一方面，他也缺乏足夠多的可信賴的人，不放心完全授權他人。這是他實施「黨政合一」的原因。

而王歧山沒有了黨的職務，在十九大上卸任政治局常委後，在這次第十三屆人民代表大會上當選為國家副主席。那麼在「黨政合一」的體制下，他可以有更多的機會參與最高決策。王岐山應該是「黨政合一」的策劃人。早在2017年「兩會」期間，王岐山參加北京代表團審議時就說，「在党的領導下，只有黨政分工、沒有黨政分開，對此必須旗幟鮮明、理直氣壯。」可以斷定，王岐山將會擔任中央外事工作委員會的副主任，甚至再擔任一二個其它委員會的副職。

在「黨政合一」體制下，黨和國家的最高決策將更多地在中央全面深化改革委員會、中央網路安全和資訊化委員會、中央財經委員會、中央外事工作委員會等委員會上討論做出；相應地，政治局常委會和政治局的權力將被削弱，只會舉行例行會議，而日常重大決策則會在各委員會中討論做出。

因而這個機構改革基本上是因人設制。整體來看，党的權力加強了，政府的權力削弱了；但在黨內部，政治局常委會和政治局的權力則削弱了，習近平權力加強了。而王岐山也受益很大。在政治局常委會是最高決策機構時，王岐山是總書記下的常委之一，而在「黨政合一」體制下，王岐山則是唯一的副主席或副主任。

雖然「黨政合一」體制更有效率，在技術上也更有利於党的權力向政府權力轉化，但是非常不穩定的。如果將來的領導人的工作作風和偏好不同，又可能回歸到黨政機構分開，党淩駕於政府之上的體制。根本上，要實現「黨政分開」，黨的權力移交給政府，建立起分權的制衡機制，需要價值觀念的改變，樹立起民主平等的價值觀。當然，也不排除有這種可能性，如果將來國家主席是實權人物，而他又不可能再謀求擔任党的總書記，那就有可能加強政府的權力而削弱黨的權力。

2018年3月23日