從印太戰略視角觀察緬甸政變及日本的角色

前言

【本文是我正撰寫中、預計近日發表的另一篇文章『元神歸位—拜登政權上台後的日本印太戰略觀察』中的一節，由於撰寫時這部份的篇幅已達約5000字，為免該文過長造成讀者在閱讀上的負擔，因此將「緬甸」部份單獨抽出先行刊登，跟大家分享。

特別要說明的是：本文是從各國、特別是日本的角度來觀察這一個月來國際上是怎樣的看待及處理緬甸政變之局；因此並不是一篇處理緬甸政變及緬甸人民對抗暴政的文章，這點要請讀者，務必理解。感謝再三！】

【命運多舛的緬甸民主路】

＃印太視角下的緬甸

東南亞國協諸國在面對緬甸軍事政變的態度並不太一致；由於東南亞國協成員國的發展歷程各異，因此在東協五十年的運作過程中，向來不太會「干涉內政」，也一向比較用「事緩則圓」的方式在處理其成員國的問題。

對東協而言，是如何看待這個東南亞最西邊的國家？在新加坡前聯合國大使「馬凱碩」及前外交官「孫合記」共著的『解讀東協』一書中，提到東協在1997年讓緬甸加入的理由，他用印尼前外交部長阿里．阿拉塔斯的話作為答案：「讓緬甸加入東協，能夠避免它被納入印度或中國的勢力範圍。」

緬甸北接中國、西接印度；在過往的歷史，印度曾堅信緬甸屬於它的勢力之內，1976年在斯里蘭卡首都可倫坡召開的不結盟運動高峰會上，印度外長堅稱緬甸屬於南亞！

日本經濟新聞於3月4日發自印度新德里的特稿中，指出印度在面對這次緬甸政變時，僅發出「深深關切、支援民主化體制」等短短46字的聲明。原因在於印度近年來跟中國在競逐與緬甸的關係，特別是為了對抗中國的一帶一路，印度在莫廸上台後又重啓「印緬泰高速公路」計劃，而這個攸關印度「東進戰略」的實現，無論緬甸是文人或軍事政府，都是印度必須打交道的對象；由於翁山蘇姬的文人政府重掌政權的可能性還是很高，這也是印度目前保持戰略模糊的用意所在。

此外，在緬甸歷史上，更懼怕的國家其實是中國，在乾隆年間緬甸即曾4次擊敗清朝軍隊的入侵；1960年代到70年代中期，中國政府在背後支撐緬甸共產黨介入緬甸政局的過往，曾與之作戰的緬甸軍方其實是一直恨得牙癢癢的；2011年緬甸軍事強人登盛政府單方面宣佈取消與中國合作的大型水壩計劃、2014年與中國合作的鐵路興建計劃也中止；可見緬甸即便在軍政府的腦海裡，中國都是不得不防的勢力。

日本每日新聞的專門編輯委員「坂東賢治」，在2月4日的特稿中就指出：雖然來自中國的援助，特別是中國觀光客更是緬甸經濟上的一大助力，但向來暗地裡對中國保持警戒的緬甸，其實跟印度及日本的關係也在持續強化中，這個平衡的態勢，才是緬甸真正的想法。

根據日本經濟新聞駐新加坡支局長「中野貴司」的報導，東協各國在印尼總統佐科威及馬來西亞首相慕尤丁的運作下，於3月2日舉行了『特別外相會議』來協調緬甸局勢；然而仍尚未能獲致具體解決方案。

＃緬甸局勢的兩難

從自由民主陣營的價值，以及當前的地理政治學的角度，面對緬甸的局勢，處在這樣一個雙刀論證下：『必須給予敏昂萊的軍事政權相當的壓力，才能讓緬甸的民主政體得以回復、延續』；但『若是壓力過度的話，可能反而將緬甸推到中國的懷抱中，讓中國得以長趨直入印度洋，這將造成印太防線的嚴重破洞！』

＃中國的態度與稀土

今年1月11日，中國外交部長王毅出訪緬甸，進行武漢肺炎的疫苗外交，表達要提供緬甸中國製的疫苗30萬支；但同時也跟軍方的敏昂萊進行過會談。就在王毅訪問過後不久，緬甸發生軍事政變，外界不免揣測中國政府在這件事的背後究竟扮演什麼角色？是幕後推動？默許？還是也不知情？

由於美國對於中國要進出大海的關鍵地理麻六甲海峽佔有相當的影響力，因此對中國而言，從雲南經由緬甸直通印度洋而抵中東與非洲是能源戰略的重大環節；目前從緬甸若開邦皎漂，在中國的援助下建有一條長達793公里的原油及天然氣輸送管道，直達中國境內雲南的瑞麗，已於2013年7月啓用。

在2016年國民民主聯盟（NLD）主政後，中國也跟翁山蘇姬政權建立不錯的關係；根據新華社的報導，1月份王毅訪緬時，溫敏總統還曾表明支持中國對台灣、西藏及新疆的立場。但總的來說，中國極度避免緬甸加入西方陣營的態度則是一定的！因此比起西方國家，中國更不願刺激敏昂萊，以免被歐美有可乘之機；更遑論如果可以藉西方陣營制裁之手而讓敏昂萊向中國靠攏的話，更符合中國的戰略之機。

此外，中國對於緬甸政變採取靜默的原因，還有一個難以明言的理由，那就是「稀土」。正值美中對抗、乃至中國想稱覇天下之際，稀土一直是中國視為優勢的戰略資源。日經新聞編集委員「川瀨憲司」於3月4日的特稿中指出，1992年鄧小平南巡時曾說到「中東有石油，中國有稀土」；時過30年後的中國雖是稀土的最大生產國，但也是最大輸入國，緬甸的稀土即是最大來源。2016年起中國業者開始在緬甸開採稀土，但由於開採作業極度破壞環境，緬甸政府曾一度於2018年11月下達過「稀土禁止輸出措置」，造成中國極大的困擾。

因此，在觀察緬甸政變時，稀土的影響也值得注目。

＃美國、歐洲、聯合國的態度

日經新聞的資深外交．安全保障評論員「秋田浩之」在2月16日的分析稿中指出，目前美國對緬甸所採取的壓力還在控制範圍下的原因，是因為美國正透過跟緬甸軍方有深厚管道的日本政府居中協調，傳達美國的立場，希望緬甸不要回到軍政時期。也因此，我們看到目前美國所祭出的制裁對象，仍只限定於發動政變的10名軍方高層及軍方的3家企業的原因所在。

另一方面，根據日經新聞駐新加坡支局長「中野貴司」的報導，為扭轉川普政權對東南亞國協的忽視，及表明美國將回歸的訊息，布林肯在就職後即積極地跟泰國及越南的外交部長個別通過電話；在緬甸軍事政變後，也跟新加坡及印尼外交部長進行電話會談，並試圖在2月11日召開跟東亞外相的視訊會談；但由於東協內部，特別是泰國、柬蒲寨及寮國消極以對，加上各國對緬甸的態度尚未能達成共識，因此遲遲未能召開。

然而先前面對抗議民眾尚有節制的緬甸軍方，在2月28日的鎮壓中造中18人死亡，遠超過一個月來死亡總人數。而三月份又逢美國當值安保理事會的議長國，新任的聯合國大使湯瑪斯-葛林斐德在記者會上表示，緬甸軍方的作為讓美國不得不考慮加強施壓力道。3月4日美國商務部發表聲明，表示對緬甸原有制裁的軍系企業，增加對其旗下公司的制裁，並對於緬甸的企業或團體，美國的製品及技術的輸出，商務部將會進行嚴審。

而在歐盟方面，2月22日的歐盟外交部長理事會，發表了對緬甸軍事政變的批判決議，並表示考慮對政變發動的主要人物進行制裁，包括凍結資產、禁止入境等方式。而歐盟所握有的最大武器是對緬甸的特惠關稅，目前緬甸的縫製品輸出，歐盟就佔了超過五成，若要用此作為制裁的話，緬甸也是會痛的，但是之後會不會就變成轉向依賴中國，則是歐盟目前顧慮的地方。

聯合國安全理事會在緬甸軍事政變後的2月5日，曾發表過一篇聲明要求釋放翁山蘇姬。由於3月3日又發生軍方鎮壓造成緬甸抗議民眾大規模傷亡事件，聯合國安理會在英國要求下召開了非公開的緊急會議，但由於中國及俄羅斯的關係，未能取得更有效的措施來制止緬甸軍方的暴行。但事實上是依即使有了全體一致的議長聲明，也沒有實質的拘束力。

＃擁有深厚管道、第二大經濟援助國的日本

緬甸政變後的第一時間，茂木敏充外相隨即表達「日本政府的重大關切及對緬甸民主化進程的強力支持，並要求軍方儘早回復緬甸的民主政體。」

日本政府，特別是目前的駐緬甸大使「丸山市郎」5度出使緬甸，不論是跟翁山蘇姬的民選政府或是軍方的敏昂萊，甚至是歷代的緬甸軍事強人等，長期以來都保持著良好關係，可以說是日本外交系統的「頂級緬甸專家」，他若是第二，沒人敢稱第一。

此外，在緬甸近半世紀來即便受到西方國家的制裁，日本也都採取不同於西方的態度跟緬甸保持關係。就以最近的例子來說，2019年7月美國以羅興人受到緬甸軍方迫害為主，對以敏昂萊為首的軍方首腦們施以禁止入境的制裁；但3個月後，日本防衛省卻接待敏昂萊訪問日本，跟時任首相的安倍晉三、官房長官的菅義偉及外務大臣茂木敏充會面。當然，若要說更遠一點的歷史，翁山蘇姬的父親翁山當年領導國人反抗英國殖民時，即受到日本皇軍的大力支持，跟日本的淵源甚深。

外務大臣茂木敏充在去年8月訪問緬甸時，也跟翁山蘇姬及軍方都進行了會談；因此日本正善用特有的跟軍方的管道，呼籲釋放翁山蘇姬等人及恢復民主體制。同時日本也向以美國為首的西方世界分析面對緬甸局勢應有的認識，避免因為對緬甸施以過度的壓力而反造成敏昂萊被迫靠向中國，就得不償失。

日本長期累積的籌碼在於日本是除中國外，對緬甸的最大經濟援助國家，近年來平均都在1500億～2000億日元之間。去年度就提供了1700億日元的借款及140億日元的無償資金及60億日元的技術協助。每年提供這樣鉅大的ODA（政府開發援助）金額之外，目前在緬甸的日本商社達到400家以上，根據日本外務省的資料，去年年底仍留在緬甸的日本人約在3500人左右。因此日本政府對緬甸無論是軍方或民選政府而言，都無法忽視的的影響力；也是G7國家中唯一對緬甸有實質影響力的國家。

依據產經新聞記者加藤明子的報導，2月10日晚上，美國國務卿布林肯提出跟茂木敏充外相進行通話，這是布林肯就任以來的第二次雙方通話，時間約40分鐘；內容主要是就緬甸情勢交換資訊，一般認為是茂木向布林肯說明，日本政府為了避免事態惡化，而通過跟緬甸軍方的特有管道，極力勸說的進展情形。

此外，茂木敏充外相也在2月10日晚上跟印尼的雷特諾．馬蘇蒂（Retno L.P. Marsudi）外交部長通電話，就緬甸情勢達成基本的共識，也傳達了日本希望緬甸軍方釋放翁山蘇姬、恢復民主體制的強烈要求。3月4日，茂木敏充再度跟雷特諾．馬蘇蒂外長通電話，雷特諾．馬蘇蒂也向茂木敏充說明3月2日所舉行的東協外相特別會議的結果。

從目前國際上對緬甸的制裁措施來看，似乎是初步接受日本的作法，並持續關注局勢的變化。儘管如此，『解局』也不是件一蹴可幾、容易的事；茂木敏充外相在2月26日的記者會上就透露了緬甸局勢很難在短期內就獲得改善。

政變以來，緬甸政局的解決有陷入僵局的跡象，而軍方的鎮壓手段也日趨強硬；對此日本政府也打算善用ODA這張王牌，日本曾在1988年至2011年間數度依緬甸的民主化進程的停滯或展開而對ODA的計劃施予延期或重啓；因此這次隨著政局的嚴峻，擬再度祭出停止ODA新計劃的方式來對軍政府施壓，但跟人道支援相關的部份則會繼續。

當然，如何善用ODA也在目前日本政府的考量中，總的來說，除了避免局勢惡化之外，更避免運用不當，反讓緬甸急向中國靠向中國懷抱。

日本每日新聞採訪專研緬甸政治的京都大學准教授「中西嘉宏」，分析出軍政權重新任命的『計劃．財務及工業』部長Win Shein、『投資及對外經濟關係』部長Aung Naing及『外交』部長Wunna Maung Lwin這三人跟日本政府之間都有連繫，在「未來的經濟政策方面，日本應該比較容易掌握」。

＃派有選監團的日本政府

曾任朝日新聞海外支局長、現近畿大學教授「柴田直治」在3月3日發表的「日本的緬甸綏靜政策是否有效？」專文中指出了這次緬甸軍事政變的「理由」對日本來說，是一件很弔詭的難題。

柴田教授指出，這次緬甸軍方發動政變的表面理由是：「去年11月的選舉有大規模的舞弊！」然而，日本政府在去年這場選舉中，其實派有『選舉監視團』，擔任團長的是日本財團法人日本財團（前日本船舶振興會）會長的「笹川陽平」，他同時也是日本外務省指派，出任為了緬甸政府與少數民族和解而組成的「緬甸國民和解」組織的日本代表。而日本政府在去年，為了讓選舉公平，以防有人二度投票，還特別提供了價值達1億8000萬日元的「特殊墨水」作為選務之用，選後外務省還評價選舉過程「大致平穩」。

雖然大家都知道軍方所宣稱的選舉有舞弊不過是政變的「藉口」，但在枱面上畢竟還是打了既組選監團、又提供特殊墨水的日本一巴掌。但截至目前為止，理應對緬甸軍方選舉舞弊之說予以嚴正反駁的日本政府，則是裝聾作啞當作沒這回事。

＃綏靜牌能否起作用？

緬甸僵局也引起日本政壇開始質疑官方的『綏靜政策』是否正確？避免緬甸軍政府倒向中國固然是處理的一大前題，但截止目前為止的綏靜也未似乎未見成效。

二月份緬甸軍方在面對示威民眾時，似乎尚有節制；但自2月28日起則漸趨強硬；3月2日東協召開特別外相會議，緬甸軍方所派任的新外相也出席，但是隔天軍方的鎮壓造成數十人死亡，是否意味著軍方在向國外力量示威？

究竟日本政府該採取何種態度，自民黨內的鷹派跟外務省官僚之間的選擇大不相同；自民黨外交部會長佐藤正久參議員向來是對中強硬派，主張日本應高舉「人權外交」作為應對中國或是緬甸軍方這樣的勢力的措施；而外務省官僚則主張，面對中國的人權問題，日本就算振臂高呼也阻止不了中國對維吾爾族人或香港人的鎮壓；因此在緬甸問題上，與其跟著歐洲高喊制裁，不如善用跟緬甸軍方的管道，利用經濟上的優勢，來保持對話、打開僵局。

此外，由東京外語大學畢業生所發起的聲援緬甸連署達到3萬8000份，也於日前呈給國會跨黨派議員所組成、於去年3月成立的「支援緬甸民主化議員連盟」，同時他們也前往外務看表達，既然日本政府跟緬甸軍方有深厚的管道，呼籲日本政府要有對軍政府要有進一步的動作來援助緬甸。

然而，隨著軍政府日趨強硬的鎮壓，日本政府長期以來立基於經濟援助上建立起的管道，究竟能否在這次緬甸政變上發揮正向的效果？日本號稱的管道對於政變的解決是有效還是無效，也會對日本的「印太戰略」中的『地位』產生影響，究竟後續局將如何開展，應予以高度關注。

2021.03.08（本文結束）

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