譯文：通往美國的威權主義之路

譯：Rin Fukasawa @ 時政評論 t.me/fukasawas_micropolitics

原文出自外交事務Foreign Affairs

https://www.foreignaffairs.com/united-states/path-american-authoritarianism-trump

作者：史蒂文·萊維茨基（STEVEN LEVITSKY）是哈佛大學拉丁美洲研究的戴維·洛克菲勒教授及政府學教授，並擔任外交關係委員會的民主資深研究員。

盧肯·A·韋（LUCAN A. WAY）是多倫多大學政治學系的民主研究傑出教授，並且是加拿大皇家學會的成員。

他們是《競爭性威權主義：冷戰後的混合政權》（Competitive Authoritarianism: Hybrid Regimes After the Cold War）一書的作者。

唐納德·川普在2016年首次當選總統時，引發了美國建制派對民主制度的積極捍衛。然而，他此次重返執政卻遭遇驚人的冷漠。八年前，許多政治人物、評論家、媒體人士和商界領袖將川普視為對民主的威脅，如今卻認為那些擔憂過於誇大——畢竟，民主在他第一任期內存活了下來。到2025年，擔憂美國民主命運幾乎變得過時。

這種情緒轉變的時機再糟糕不過，因為當今民主正面臨美國現代史上最大的危機。過去十年，美國一直在倒退：根據自由之家（Freedom House）的年度全球自由指數（以0到100分評分所有國家），美國從2014年的92分（與法國並列）下降到2021年的83分（低於阿根廷，與巴拿馬和羅馬尼亞並列），並一直維持在此水平。

美國引以為傲的憲政制衡正在失靈。川普違反了民主的核心規則，試圖推翻選舉結果並阻礙權力的和平交接。然而，國會和司法系統都未能追究他的責任，而共和黨——儘管企圖政變——仍提名他為總統候選人。2024年，川普公開推行威權主義競選，承諾起訴對手、懲罰批評媒體，並動用軍隊鎮壓抗議。他贏得了選舉，而最高法院一項非同尋常的決定，讓他在第二任期享有廣泛的總統豁免權。

民主能在川普第一任期存活下來，是因為他缺乏經驗、計劃和團隊。他在2017年上台時尚未控制共和黨，大多數共和黨領袖仍致力於民主遊戲規則。川普與建制派共和黨人和技術官僚共治，他們在很大程度上限制了他的行動。如今這些條件都不復存在。這一次，川普明確表示，他打算與忠誠者一起治理。他現在主導共和黨，反川普勢力已被清除，該黨默許他的威權行為。

美國民主很可能在川普第二任期內崩潰，也就是說，它將不再符合自由民主的標準：全面的普選權、自由公平的選舉，以及廣泛的公民自由保障。

美國民主的崩潰不會催生經典的獨裁政權——那種選舉形同虛設、反對派被關押、流放或殺害的制度。即使在最壞的情況下，川普也無法改寫憲法或推翻憲政秩序。他將受到獨立法官、聯邦制、專業化軍隊以及修憲高門檻的約束。2028年仍會有選舉，共和黨可能會輸掉。

但威權主義並不需要摧毀憲政秩序。未來等待美國的不是法西斯或一黨獨裁，而是競爭性威權主義——一種多黨競爭選舉的系統，但執政者的權力濫用使競爭場地傾斜，對反對派不利。自冷戰結束以來，多數新興獨裁政權都屬於這一類型，包括阿爾貝托·藤森的秘魯、烏戈·查維斯的委內瑞拉，以及當代的薩爾瓦多、匈牙利、印度、突尼斯和土耳其。在競爭性威權主義下，民主的正式架構（包括多黨選舉）仍然存在。反對力量合法且公開活動，並認真爭取權力。選舉往往是激烈爭奪的戰場，執政者必須費盡心思。偶爾，執政者也會落敗，例如2018年的馬來西亞和2023年的波蘭。但這個系統並非民主的，因為執政者通過操控政府機器攻擊對手並收買批評者，從而扭曲了遊戲規則。競爭是真實的，但不公平。

競爭性威權主義將改變美國的政治生活。正如川普早期一系列憲法上存疑的行政命令所表明，反對政府的成本將大幅上升：民主黨捐助者可能被國稅局針對；資助民權團體的企業可能面臨更高的稅務和法律審查，或發現其業務受到監管機構阻礙。關鍵媒體可能面臨昂貴的誹謗訴訟或其他法律行動，以及對其母公司的報復性政策。美國人仍能反對政府，但反對將變得更困難且風險更高，導致許多精英和民眾認為這場戰鬥不值得。未能抵抗可能為威權鞏固鋪平道路，對全球民主帶來嚴重而持久的後果。

被武器化的國家

川普第二任期可能以明確破壞民主的方式侵犯基本公民自由。比如，總統可能下令軍隊向抗議者開槍，正如他在第一任期據說想做的那樣。他還可能兌現競選承諾，發動「美國史上最大規模的驅逐行動」，針對數百萬人，這個充滿濫權的過程無可避免地會錯誤拘留數千名美國公民。

但未來的威權主義多數將以不太顯眼的形式出現：政府官僚體系的政治化和武器化。現代國家是強大的實體。美國聯邦政府僱用超過200萬人，年預算近7兆美元。政府官員在政治、經濟和社會生活中扮演重要仲裁者角色。他們幫助決定誰因犯罪被起訴、誰的稅務被審計、何時以及如何執行規則和法規、哪些組織獲得免稅資格、哪些私人機構獲得大學認證資格，以及哪些公司獲得關鍵許可證、特許權、合同、補貼、關稅豁免和救助。即使在美國這樣政府相對較小、自由放任的國家，這種權力也為領導人提供了大量獎勵盟友和懲罰對手的機會。沒有一個民主國家完全免於這種政治化。但當政府通過系統性地利用國家權力削弱反對派時，就破壞了自由民主。政治變得像一場足球比賽，裁判、場地管理員和記分員都為一隊工作，讓對手沒得玩。

這就是為什麼所有成熟民主國家都建立了複雜的法律、規則和規範，以防止國家被武器化。這包括獨立的司法機構、中央銀行、選舉當局以及享有就業保障的公務員體系。在美國，1883年的《彭德爾頓法案》創建以功績為基礎的專業公務員制度。聯邦員工被禁止參與政治競選，且不得因政治原因被解僱或降職。超過200萬聯邦員工中的絕大多數長期享有公務員保護。在川普第二任期開始時，僅約4000人是政治任命者。

美國還制定了廣泛的規則和規範，以防止關鍵國家機構的政治化。這包括參議院對總統任命者的確認、最高法院法官的終身任期、聯邦儲備主席的任期保障、聯邦調查局局長的十年任期，以及國稅局局長的五年任期。武裝部隊通過法律學者扎卡里·普萊斯所描述的「異常厚重的法律框架」免受政治化，這些法律規範軍官的任命、晉升和撤職。雖然司法部、聯邦調查局和國稅局在1970年代之前仍有些政治化，但水門事件後的一系列改革有效終止了這些機構的黨派武器化。

專業公務員往往在抵制政府武器化國家機構的努力中發揮關鍵作用。近年來，他們在巴西、印度、以色列、墨西哥、波蘭以及川普第一任期內的美國成為民主的第一道防線。因此，當選的獨裁者如薩爾瓦多的納伊布·布克萊、委內瑞拉的查維斯、匈牙利的維克托·歐爾班、印度的納倫德拉·莫迪和土耳其的雷傑普·塔伊普·埃爾多安，第一步往往是從負責調查和起訴不法行為、監管媒體和經濟、監督選舉的公共機構中清洗專業公務員 (譯者按；即所謂的深層政府 Deep state)，代之以忠誠者。歐爾班在2010年成為總理後，其政府剝奪了公務員的關鍵保護，解僱數千人，並以執政黨「菲德斯」（Fidesz）的忠誠成員取而代之。同樣，波蘭的法律與正義黨通過取消競爭性招聘流程，削弱公務員法律，將官僚機構、司法系統和軍隊填充黨派盟友。

川普及其盟友也有類似計劃。首先，川普重啟了第一任期內削弱公務員體系的努力，恢復「F類計劃」（Schedule F），這項行政命令允許總統將數萬名政府員工從公務員保護中豁免，這些工作被認為具有「機密性、政策決定性、政策制定性或政策倡導性質」。若實施，這項法令將把數萬名公務員轉為「隨意雇用」員工，輕易被政治盟友取代。政治任命者的數量——在美國政府中已高於大多數成熟民主國家——可能增加十倍以上。傳統基金會（The Heritage Foundation）和其他右翼團體已投入數百萬美元，招募並審查多達5.4萬名忠誠者填補政府職位。這些變化可能在政府內部產生更廣泛的寒蟬效應，阻礙公務員質疑總統。最後，川普宣稱將在任期結束前解僱聯邦調查局局長克里斯托弗·雷和國稅局局長丹尼·韋爾費爾，兩人隨即辭職，為缺乏相關機構經驗的忠誠者接替鋪平道路。

一旦司法部、聯邦調查局和國稅局等關鍵機構被忠誠者掌控，政府就能利用它們實現三個反民主目的：調查和起訴對手、收買公民社會，以及保護盟友免受起訴。

震撼與法律

武器化國家最明顯的方式是針對性起訴。幾乎所有民選獨裁政府都利用司法部、公訴單位、稅務和情報機構，去調查和起訴對手，包括政客、媒體公司、編輯、記者、商界領袖、學者和其他批評者。在傳統獨裁政權中，批評者常被控以煽動叛亂、叛國或策劃暴動等罪名，但當代獨裁者傾向以更普通的罪名起訴批評者，如腐敗、逃稅、誹謗，甚至違反鮮少執行的晦澀規則。如果調查人員努力搜尋，通常能找到未申報收入或未遵守少數法規等小過失。

川普多次宣稱要起訴對手，包括前共和黨眾議員利茲·錢尼 （Liz Cheney）及其他參與調查2021年1月6日國會大廈攻擊事件的眾議院委員會成員。2024年12月，眾議院共和黨人呼籲聯邦調查局調查錢尼。川普第一任期試圖武器化司法部的努力多被內部阻撓，因此這次他尋找認同其追求敵人目標的任命者。

他提名的司法部長帕姆·邦迪（Pam Bondi）宣稱川普的「檢察官將被起訴」，而他選定的聯邦調查局局長卡什·帕特爾（ Kash Patel ）多次呼籲起訴川普對手。2023年，帕特爾甚至出版了一本書，列出要針對的公職人員「敵人名單」。

由於川普政府無法控制法院，被針對的目標不會入獄。但政府無需監禁就能造成傷害。調查目標將被迫投入大量時間、精力和資源自辯；他們將花費積蓄聘請律師，生活被打亂，職業生涯受阻，名譽受損。至少，他們及其家人將承受數月或數年的焦慮和失眠。

川普利用政府機構騷擾其認為的對手的努力不會侷限於司法部和聯邦調查局。其他多個部門和機構也能被用來對付批評者。例如，獨裁政府常利用稅務當局針對對手進行政治動機的調查。如土耳其埃爾多安政府通過指控逃稅並處以25億美元巨額罰款，摧毀了報導政府腐敗的《多安傳媒集團》，迫使多安家族將其媒體帝國賣給政府親信。埃爾多安還利用稅務審計，迫使土耳其最大工業集團科奇集團放棄對反對黨的支持。

川普政府可能同樣利用稅務當局對付批評者。肯尼迪、詹森和尼克森政府在1970年代水門醜聞引發改革前，都曾政治化國稅局。大量政治任命者的湧入將削弱這些保障，可能使民主黨捐助者成為目標。由於所有個人競選捐款都公開披露，川普政府很容易識別並針對這些捐助者；實上，光是怕被針對，就可能讓人不敢捐錢給反對派政客。

免稅資格也可能被政治化。作為總統，尼克森就常拖延或拒絕他看不順眼的組織和智庫的免稅申請。在川普領導下，，這招可能因為2024年11月眾議院通過的反恐法案變得更容易，該立法授權財政部撤銷任何涉嫌支持恐怖主義的組織的免稅資格，且無需公開證據證明此舉合理。由於「支持恐怖主義」可被廣泛定義，川普可能像民主黨眾議員勞埃德·多格特說的，把這當成「針對政治敵人的利劍」。
川普政府幾乎肯定會拿教育部對付大學。這些大學常是反對活動的中心，也是競爭性威權政府的眼中釘。教育部分配數十億美元的聯邦資金給大學，監督負責大學認證的機構，並執行禁止教育機構基於種族、膚色、國籍或性別歧視的《第六章》和《第九章》。這些職能過去很少被政治化，但共和黨領袖已在喊要把這些用來對付精英學校。

民選獨裁者還常拿誹謗訴訟和其他法律手段壓制媒體。例如，2011年厄瓜多爾總統拉斐爾·科雷亞贏得了一場4000萬美元的訴訟，針對一名專欄作家和一家主要報紙的三名高管，因其社論稱他為「獨裁者」。在美國，公眾人物很少贏這種官司，但川普已經用各種法律動作削弱媒體，針對ABC新聞、CBS新聞、《得梅因紀事報》和《西蒙與舒斯特》 (Simon & Schuster）。他的策略已見成效。2024年12月，ABC做出令人震驚的決定，與川普達成和解，支付1500萬美元以避免一場它很可能勝訴的審判。據報導，CBS的持有人也考慮與川普和解，顯示虛假訴訟如何在政治上生效。

政府不用直接搞所有批評者，就能壓住大多數反對聲音。只要高調搞幾次，就夠嚇人了。對錢尼的法律動作會讓其他政客盯著看；對《紐約時報》或哈佛的訴訟將對數十家其他媒體或大學產生寒蟬效應。

誘惑陷阱

國家武器化不僅是懲罰對手的工具，也能用來建立支持。在競爭性威權政權中，政府常利用經濟政策和監管決定，獎勵朋黨、企業和組織。商界領袖、媒體公司、大學和其他組織在政府的反壟斷決定、許可證和執照發放、政府合同和特許權授予、法規或關稅豁免以及免稅資格授予中，既有得也有失。如果他們認為這些決定基於政治而非技術考量，就有強烈動機與執政者結盟。（譯者按；這情況很容易做成任人唯親，從而滋生無能和貪腐）

這種收買潛力在商業領域最為明顯。美國大公司在政府的反壟斷、關稅和監管決定以及政府合同授予中利害攸關。（2023年，聯邦政府在合同授予上花費超過7500億美元，約佔美國GDP的3%。）對獨裁者來說，政策和監管決定可作為吸引商業支持的強大誘因和威懾手段。這種家族式邏輯幫助匈牙利、俄羅斯和土耳其的獨裁者獲得私營部門合作。如果川普發出信號表明他將採取類似行為，政治後果將深遠。如果商界領袖相信避免資助反對派候選人或投資獨立媒體更有利可圖，他們將改變行為。

事實上，他們的行為已經開始改變。《紐約時報》專欄作家米歇爾·戈德堡稱之為「大妥協」，曾批評川普威權行為的強大CEO們如今爭相與他會面、讚揚他並捐款給他。亞馬遜、谷歌、Meta、微軟和豐田各捐100萬美元資助川普就職典禮，是其以往就職捐款的兩倍多。1月初，Meta宣布放棄其事實查核業務——川普誇口這「可能」是他威脅對Meta老闆馬克·扎克伯格採取法律行動的結果。川普自己也承認，第一任期「每個人都與我作對」，但現在「每個人都想做我的朋友」。

媒體領域也出現類似模式。幾乎所有美國主要媒體——ABC、CBS、CNN、NBC、《華盛頓郵報》——都由更大的母公司擁有和運營。雖然川普無法實現撤銷全國電視網絡許可證的威脅，因其並非全國許可，但他可通過施壓母公司來壓制媒體。例如，《華盛頓郵報》由傑夫·貝佐斯 （Jeff Bezos控制），其最大公司亞馬遜競爭聯邦合同。同樣，《洛杉磯時報》老闆黃馨祥銷售的醫療產品需接受食品藥品監督管理局審查。在2024年總統選舉前，兩人都否決了旗下報章支持民主黨總統候選人卡瑪拉·哈里斯的決定。

保護傘

最後，被武器化的國家可作為法律盾牌，保護從事反民主行為的政府官員或盟友。例如，忠誠的司法部可能對支持川普的政治暴力視而不見（如攻擊或威脅記者、選舉事務官員、抗議者、反對派政客和社運人士）。還可能拒絕調查川普支持者恐嚇選民甚至操縱選舉結果。

美國歷史上曾發生過這種情況。在重建時期及之後，與民主黨有聯繫的三K黨和其他武裝白人至上主義團體在南方發動暴力恐怖活動，暗殺黑人和共和黨政客，焚燒黑人住宅、企業和教堂，實施選舉舞弊，威脅、毆打和殺害試圖投票的黑人公民。這波恐怖活動幫助南方建立了近一個世紀的一黨統治，因州和地方執法當局串通一氣，有系統地無視暴力和不追究肇事者責任。

川普第一任期內，極右暴力顯著上升。對國會議員的威脅增加了十倍以上。這些威脅的後果是：據共和黨參議員米特·羅姆尼稱，對川普支持者暴力的恐懼，使一些共和黨參議員在2021年1月6日攻擊後未投票彈劾川普。

按大多數指標，2021年1月後政治暴力有所減少，部分原因是數百名參與1月6日（J6國會山莊騷亂）攻擊者被定罪入獄。但川普回任後赦免了幾乎所有叛亂者，傳達了在職期間暴力或反民主行為者將受保護的訊息。此類信號鼓勵暴力極端主義，意味著川普第二任期內，政府批評者和獨立記者幾乎肯定會面臨更頻繁的威脅甚至直接攻擊。

這些對美國來說並非全新事物。總統曾武器化政府機構。聯邦調查局局長J·埃德加·胡佛 （J. Edgar Hoover）為其服務的六位總統將該機構用作政治武器。尼克森政府利用司法部和其他機構對付假想敵。但當代時期有重要不同。首先，全球民主標準已大幅提升。以當代標準衡量，1950年代的美國比今天遠遠不民主。回到二十世紀中期做法本身就是明顯的民主倒退。

更重要的是，即將到來的政府武器化可能遠超二十世紀中期做法。五十年前，美國兩大黨內部異質、相對溫和，且廣泛致力於民主遊戲規則。如今，這些黨派極化嚴重，激進化的共和黨已放棄對基本民主規則的長期承諾，包括接受選舉失敗和明確拒絕暴力。

此外，共和黨如今多數人認為美國機構——從聯邦官僚體系、公立學校到媒體和私立大學——已被左翼意識形態腐蝕。威權運動常認為其國家機構被敵人顛覆；埃爾多安、歐爾班和委內瑞拉的尼古拉斯·馬杜羅等獨裁領袖常提出此類主張。這種世界觀往往作為川普肅清和塞人的理由。尼克森曾秘密武器化國家，且曝光後面臨共和黨反對，如今的共和黨卻公開鼓勵此類濫權。武器化國家已成為共和黨策略。曾擁抱羅納德·雷根競選格言「政府才是問題*」的共和黨，如今熱情擁抱政府作為政治武器。

*譯者補充；Government is the problem : 小政府哲學—公共選擇理論認為政干預經濟和社會事務只會製造更多問題，雷根政府的解決方法是放寬管制、訴諸市場和私有化

美國有天然免疫？

川普政府可能使民主脫軌，但不太可能鞏固威權統治。美國民主的韌性有幾個來源。首先，美國機構比匈牙利、土耳其和其他競爭性威權政權的機構更強大。獨立司法、聯邦制、兩院制和中期選舉來限制川普威權主義的範圍。——匈牙利皆無

川普的政治力量也弱於許多成功的當選獨裁者。在享有廣泛民意支持時強人領袖對民主的傷害最大：布克萊、查維斯、藤森和普京在發動威權奪權時，支持率均超過80%。壓倒的民意支持幫幫他們在立法或公投大勝，以鞏固獨裁統治，遏制黨內對手、法官甚至大部分反對派。

反之，，支持率低的領袖會碰上立法機關、法院、公民社會甚至自己盟友的更大阻力，奪權更容易失敗。秘魯總統佩德羅·卡斯蒂略和韓國總統尹錫悅在試圖奪取額外憲法權力時，支持率低於30%，雙雙失敗。巴西總統博索納羅在試圖策劃政變推翻2022年總統選舉結果時，支持率遠低於50%，並被迫下台。

川普第一任期支持率從未超過50%，第二任期因無能、過度擴權、不得人心的政策和黨派極化，限制其支持度。支持率45%的當選獨裁者有危險，但不如80%支持者危險。

公民社會是另一個潛在的民主韌性。富裕民主國家更穩定的主要原因是，資本主義發展將人力、財力和組織資源分散到國家之外，在社會中產生制衡力量。財富無法完全保護私營部門免受武器化國家的壓力。但私營部門越大越富裕，就越難完全控制或壓服。此外，較富裕的公民有更多時間、技能和資源加入或創建公民或反對組織，因其生計較少依賴國家，比貧窮公民更有條件抗議或投票反對政府。與其他競爭性威權政權相比，美國的反對力量組織良好、資金充裕且在選舉上可行，使其更難被收買、壓制或在投票中擊敗。因此，美國反對派比薩爾瓦多、匈牙利和土耳其更難被邊緣化。

弱點

但即使競爭場地略微傾斜，也可能削弱美國民主。民主需要強大的反對派，而強大的反對派必須能從大量且可持續的政治家、活動家、律師、專家、捐助者和記者中汲取力量。

武器化的國家會危害這種反對派。雖然川普的批評者不會被監禁、流放或禁止參政，但公開反對的成本提高將使許多人退到政治邊緣。面對聯邦調查局調查、稅務審計、國會聽證會、訴訟、線上騷擾或失去商業機會的前景，許多通常會反對政府的人可能認為風險或努力不值得。

這種自我邊緣化的過程可能不起眼，但後果嚴重。因為怕被調查，有前途的政客退出公共生活——共和黨和民主黨皆有。想拿政府合同、關稅豁免或有利反壟斷裁決的CEO將會停止捐款給民主黨候選人、不支持民權或民主活動，也不再投獨立媒體。

怕訴訟或政府騷擾的新聞機構母公司會管住調查團隊和敢言的記者。編輯會自我審查，把標題軟化，不登批評政府的報導。怕政府查、資金砍或懲罰性稅的大學領袖會壓校園抗議，換掉或降職敢於批評的教授，在威權越來越強時保持沉默。

理論上更傾向於民主而非競爭性專制主義的精英們將更難集體行動。那些屈服的政治人物、CEO、媒體老闆和大學校長是在理性行事，覺得保護股東或避開毀滅性訴訟、關稅、稅收對他們的組織最好。但這種自我保護有集體代價。當個別人退到邊緣或自我審查，社會的反對力量就弱了。媒體環境沒那麼批判，威權政府壓力也變小。

反對力量的消減可能比表面更糟。我們能觀察到關鍵人物自我邊緣化——政客退休、大學校長辭職、媒體換節目和人。但還有看不到的潛在代價——決定不從政的年輕律師；不做記者的的寫作新秀；不敢出聲的潛在吹哨人；無數不參加抗議或助選的公民。

守住陣線

美國正處於競爭性威權主義的邊緣。川普政府已經開始把國家機構當武器對付對手。光靠憲法救不了美國民主。即使最精心設計的憲法，也有模糊處和漏洞可被利用於反民主。畢竟，支撐當代美國自由民主的同一個憲政秩序，也容許了南方近一個世紀的威權、日裔美國人的大規模拘禁和麥卡錫主義。2025年，美國目前正被一個比過去兩個世紀任何時候都更想、更能利用憲法及法律漏洞來實現威權統治的政黨所治理。

川普的弱點是政府有限的民意支持和難免失誤將為民主力量——在國會、法庭和投票箱——創造機會。

但反對派只有留在場內才能獲勝。在競爭性威權主義下的反對可能是艱難的，會被騷擾和威脅磨損。許多川普的批評者將被誘惑撤退，這很危險，因為當民主的信念被恐懼、疲憊或失敗感壓倒時，新興威權主義就會開始扎根。