【航空城專題】怎麼會有這麼恐怖的制度？——專訪台權會居住權專員余宜家

撰文：任光潁

在大致了解航空城徵收計畫的現存爭議後，我們有幸邀請到了台灣人權促進會的副秘書長余宜家專員進行本次專題的採訪。余專員是台權會的居住權專員，長期致力於居住正義的追求，在樂生療養院爭議以及本次的桃園航空城土地徵收案中，都能夠看見她的身影。在本篇報導，我們將透過余專員豐富的專業知識與抗爭經驗，對於航空城徵收計畫存在的爭議，作更為深入的了解。

在本次航空城徵收案中，政府採用了「區段徵收」的方式取得居民的土地，這樣的手段並非政府第一次使用，在先前的苗栗大埔徵收案及桃園機場捷運A7徵收案中，政府都採取這種土地徵收的方式，也確實引起了不少爭議。區段徵收為土地徵收的一種方式，和「一般徵收」有所區別：一般徵收通常是政府在劃定徵收地後，依照土地面積直接給予相對應補償金；而區段徵收在補償方面，則是多了「領取抵價地」的選項，可以向政府申請徵收後可供建築的土地，去折抵補償金。相較於一般徵收，區段徵收的受償方式看似更為多元，但事實上，這反而成為了最為惡毒的一種土地徵收方式，對人民的侵害其實不比一般徵收來得輕微。首先，因為抵價地價錢計算方式的問題，使得民眾所能得到的補償與損失極度不平衡；其次，區段徵收本質上就是一種浮濫徵收，嚴重缺乏徵收的必要性，政府便藉由徵收大面積的土地，以低廉的成本獲取龐大利益；最後，這個制度也違反了「負擔公平性」原則，讓受影響戶去承擔整體國家建設所應付出的成本。

區段徵收的抵價地分配是採取「權利價值」（下稱權值）的方式，綜合徵收地本身的面積與價值計算，並根據被徵收戶個別擁有的權值去換算成後續可受償的抵價地的分配面積。因為政府未來會改變徵收地的土地使用方式，例如將農地變更為商業區，造成未來地價上漲，政府就會以未來的地價作為換算依據——也就是說，未來計畫分配地的地價越高，能夠配回來的土地就越少，變相成為一種不等價交換，以未來不確定的預估價值限縮被徵收戶應得的補償額度。根據實務上的統計，農地實際配回的抵押地面積，大約僅佔原本的３０％。

此外，除了抵價地面積的換算之外，在分配門檻及位置選定上也存在不少爭議。首先，在分配門檻方面，為了維持規劃後的市容，政府都設有最小分配面積的規定，避免土地被過度切割，然而，在政府本身高門檻的坪數設定，加上前述權值換算方式的推波助瀾之下，多數一般民眾幾乎難以達到此門檻。

在位置選定方面，可以選擇申請原位置保留或是申請配地，然而，在申請原位置保留時，民眾常因為了換回土地，需要自行補償數百萬的價差；在申請配地方面，事實上在位置選定的過程也仍有不公，雖然配地的選擇是經由抽籤決定，但透過政府的制度及門檻設計，使得許多大財團因擁有較高的權值，所以更有機會選擇較佳的地段，剩餘的較差地段就只能分配給少數有達分配門檻的一般民眾。像先前的桃園機場捷運A7徵收案中，許多原住戶就只能被分配到垃圾場或是墓地周邊，就造成了非常大的反彈聲浪。

在區段徵收制度中，除了「抵價地」的分配之外，尚有另一部分的徵收地會作為「配餘地」供政府租售賺取開發成本，透過這兩種土地的「靈活運用」，正好成了政府平衡財政收支的利器，也是區段徵收不符合徵收必要性的鐵證之一：政府一方面透過抵價地的分配節省徵收成本，另一方面又透過配餘地的出售賺取利潤，並透過改變土地使用方式這樣的手段抬高地價，進而增加稅收。然而，在政府單方面圖利之下，承擔龐大成本的往往是無辜的被徵收戶，在國家公權力下承擔過程的種種不利益。

在政府眼中，區段徵收被定位為「官民合作開發」，然而，在實際運作上顯示，與其用官民合作去合理化此種徵收方式，毋寧說是居民被迫與政府合作。過程中出現的徵收必要性欠缺、補償分配不正義，以及被徵收戶的保障缺乏，都顯示了政府根本無心積極尋求雙方共識，如果真的要官民合作，政府又憑什麼要求居民接受這樣惡劣的補償條件，單方面犧牲自己的權益去支持本應由全國共同承擔的開發成本？

土地徵收是嚴重侵害人民居住權、財產權，乃至於生存權等各種基本權利的手段，若非必要就不應該恣意濫用。余專員認為，若真的非得進行土地徵收，就必須力求符合以下三個特定條件，即比例原則合乎性、正當法律程序和完全補償原則。

既然土地徵收是對於人民基本權的侵害，那這樣的侵害就勢必需要通過比例原則的檢驗，即目的正當性與公益性的具備，和手段的必要性以及最小侵害原則。不過，從本次徵收案中各環節的爭議顯示，許多措施都明顯未能通得過比例原則的衡量。

就目的方面而言，擴建機場設施以因應運輸需求或許確實存在一定的公共利益，然而，這樣的公益是否真的足以構成合理化徵收的依據？現在的方案是否真的是最佳選擇？在公益存在的條件下，是否就應該任由政府恣意擴大徵收範圍？

航空城計畫的徵收面積達3100多公頃，大約相當於121個大安森林公園，然而，其中真的屬於擴建機場園區所必要的面積，大約僅佔了全部的580多公頃，且全部都是私人土地，那值得討論的地方就在於，這些機場必要設施是否一定只能放在這些私人土地？此外，部分設施是否其實未必需要佔用到如此多的徵收地，這些可能都需要去做更為細緻的討論與辯論，如果連屬於機場園區設施的580公頃都有如此多待商榷的地方，更遑論其餘的2600公頃？

徵收面積的浮濫一直都是台權會在聲援航空城徵收計畫時，所提出的重大問題之一。在2010年徵收計畫初步形成時，徵收面積僅佔了大約1000公頃，但到了2014年卻一度暴漲為現在的3000多公頃。在這四年間，除了有相關官員因弊案受到起訴，甚至判決確定之外，政府在推估徵收面積的範圍時，使用的方法也有明顯錯誤。根據台權會的調查顯示，政府除了估算方式有誤之外，部分徵收面積更明顯違反了現行法定標準。

以住宅區的規劃而言，政府在推估機場園區所能創造的的就業機會時，錯誤翻譯國際論文，硬生生地多算了近1000個就業人口（以百萬客運量人次為單位），進而使得在規畫周邊住宅區時造成了計畫面積的增長。此外，政府更沒有考慮航空城週邊既存的住宅區，執意選擇另行徵收，而非將現有狀況納入考量後，再考量是否有再為徵收的必要性。目前針對住宅區的建設，政府規劃了595公頃的徵收面積，然而，若排除上述錯誤的存在，其實僅需要徵收大約40公頃。

以商業區的規劃而言，根據《都市計畫定期通盤檢討實施辦法》第31條，有針對人口規模對應商業區面積佔比的規定，根據法定標準的規範，航空城的商業區面積不應超過92公頃，然而，在現行的徵收計畫中，政府卻已經預計要徵收322公頃的土地，從懸殊的人口對應商業區的比例可看出，浮濫徵收的事實顯而易見，完全無法通過最小侵害原則的檢驗。

余專員認為，公開而透明的法律程序是合理化土地徵收的第二個要件，其意義在於確保在每一個環節都能夠將受影響戶的意見納入決策考量，除了能夠增加政策的正當性之外，也能夠節省計畫過程的成本，民主地增加計畫效率。

事實上，不僅在徵收計畫實行後需要遵守這樣的原則，在計畫構想一出來的當下就有必要達成正當程序的要求。就以前述目的公益性的認定為例，這樣的判斷往往涉及各種評判標準與意見，更需要各路專家學者的實質審查與建議提供，此時，法律程序正當性的實踐就扮演了舉足輕重的角色，倘若能透過利害雙方的討論與爭辯，盡力達成最小侵害與合理補償措施，諸多爭議也有機會隨之迎刃而解。

此外，除了透過程序確保民眾意見的提出之外，另一方面，政府當然也有義務提供民眾相關資訊的取得，包含決策方選擇目前方案的理由、不選擇其餘替代方案的原因，乃至於可能影響民眾決策的相關資料，甚至是各個環節中，民眾應該享有的權利與提出異議的程序及要件，都應該如實讓被徵收戶得知。

然而，現實狀況是，民眾往往在所有法定程序走完的時候，才得知自己將被迫搬離。在航空城計畫中，政府就一聲令下，訂定徵收範圍及補償金額，隨即發出通知希望民眾在期限內盡快搬離，前述諸多爭議幾乎沒有去做更近一步的討論與磋商，雖然在過程有舉辦過不少次的公聽會，不過余專員對此表示，現場官員宣達的資訊根本繁雜到連她都難以理解，更何況是真正受影響的普通民眾？此外，在程序上，也有發言時間明顯不足的問題，據專員表示，無論是現場非政府組織，甚至是受影響戶，發言的時間僅有短短三分鐘，在這樣嚴苛的條件下，民間的意見根本很難被有效傳達而影響決策。

除了異議的表達程序欠缺保障外，民眾的資訊取得也遭遇重重困境，諸如關於土地徵收的部分重要資訊，像是機場園區的規劃內容屬於都市計畫中的「事業計畫」，在行政程序中被歸類為行政機關的內部作業，根據《政府資訊公開法》第18條第1項第3款規定，屬於政府內部準備前程序作業，在沒有公益的情況下，於計畫執行完畢前都不得公開。除了公益是否存在這點通常僅任由行政機關單方面解釋之外，更弔詭的是，等到計畫執行完畢，土地根本早已被徵收完成，縱使後續透過行政救濟取得勝訴，仍難以挽回對於居住權的嚴重侵害——法規面制定的矛盾，加劇了正當程序的保障漏洞。

面對受徵收戶的權益保障問題，桃市府承諾會秉持「先建後遷」的原則，盡全力將低受影響戶所受侵害，而針對安置計畫，政府確實也有提出幾種方案，包含租金補貼、申請安置住宅及申請原位置保留，但也個別存在部分問題。

安置住宅方面，價錢過於高昂是讓受影響戶十分不滿的一點，事實上，安置住宅對於當地的不少弱勢居民，甚至是經濟狀況中上的民眾而言，都是一筆為數不小的負荷。對此，余專員表示，先前詢問過桃市府得到的回應是，價錢會如此高的原因，很大一部分是因為政府對於安置住宅的建築有一定的規範，像是要符合綠建築的標準，因此大幅增加了成本。不過，余專員認為，安置的原則不一定非得由居民負擔成本，要求被徵收戶逕行承受這樣的成本，其實也不盡然合理

至於申請原位置保留的部分，在一定條件下，［ 註 1 ］被徵收戶確實也可以申請保留自己原本的居住地，然而，因為開發後地價會上漲，所以若要完整保留原居住地，被徵收戶就需要再另行貼錢去對應土地的權值。先前台權會就有接到一位桃園機場捷運的被徵收戶表示，自己在申請原位置保留後，居然還需要再補貼四百萬元，才能夠住回自己根本未被做任何更動的的房子。

對於居住權損害的補償，當然不能夠僅止於提供適切的安置措施就好，對此，余專員就表示：「對於居住權的侵擾，並不是把人從居住空間移走才開始」，此外，她也認為居民的生活型態也是居住權的一環，包括平常的生活空間與氛圍、與周邊的社會互動等，這些其實都是政府在制定補償措施時，應該加以考量到的地方。

這樣的完全補償原則看似過度圖利被徵收戶，然而，本來就沒有人應該理所當然地被迫搬離原先安穩居住的地方，給予受影響戶適當的補償措施並非恩賜，而是國家本來就應該盡到的義務。此外，既然徵收是為了公益，所做的公共建設符合多數人的利益，那開發的成本不就理應由全民共同承擔嗎？筆者認為，坐享較多資源的國家，要求被徵收戶單方面承擔國家開發的整體成本確實也無憑無據。

居住權的內涵所涉及的，可能只是眾多基本權利的其中一種，然而，居住權的受侵害，卻會如同骨牌效應般牽連其他的基本權，像是因被迫搬離導致生存權的侵害，難以維持原本的財務平衡；像是因失去安穩居住的地方，導致原先的工作權或是受教權受到影響。正因居住權的核心就在於保障人有一個安穩居住的地方，維持其基本生活水準，所以居住權的侵擾往往伴隨著其他基本權利的影響，牽一髮而動全身。

余專員認為居住權的概念，並不僅限於《中華民國憲法》第10條所保障的居住遷徙自由，尚包含「居住安寧權」，指的是居住安寧不受非法輕擾的權利，以及「適足居住權」，即享有合適住宅的權利。雖然我國憲法本文僅針對居住遷徙自由有所保障，然而，透過兩公約的國內法化，台灣對於居住權的保障理應落實地更為全面。筆者認為，唯有同時具備動態面向的居住遷徙自由、靜態面向的居住安寧權與重要的大前提「適足居住權」，才算是居住權應有的完整樣貌。

居住權的概念並不僅涵蓋物理空間上的居所，事實上，因為人是社會性的動物，所以在一個特定的居住範圍，人民所保有的生活型態、文化習慣與社群交流，其實也都是居住權所保障的地方。如同《經濟、社會與文化公約》的第四號一般性意見所示，其對於「適足居所」的界定即是由經濟上的使用價值（可遮風避雨）、個別社經狀況的可負擔性及文化上的適應性等面向切入。對此，余專員也提出了「居住權的空間性」這樣的概念，認為居住權的核心即在於保障居民個人習慣的生活型態，就像家旁邊的「農田」也應該算是居住權的一部分。

對於居住權的重視，其實也是對於人性尊嚴的尊重。也正是因為居住權如此重要，所以土地徵收這樣的手段，需要通過嚴格的特定條件加以審查，非必要則不應任意使用。

經過前面的分析，航空城徵收計畫的爭議重重，除了有徵收範圍浮濫的弊病，更有極為不正當的程序和補償措施，而這些問題，都對受影響戶的基本權利造成了極爲強烈的侵害。此議題發展至今，針對居民後續的救濟，環境法律人協會、環境權保障基金會及台權會等民間團體［ 註 2 ］，已籌備了律師團，於2021年提起訴訟，請求法院撤銷環評處分。經過了一年多的準備程序，法院也在今年3月召開了言詞辯論［ 註３］，究竟後續會如何發展，也邀請大家持續關注。