檢舉內容
課程筆記｜公共設施保留地的補償與回饋

2023/03/19閱讀時間約 10 分鐘

去年下半年修了政大地政的「土地利用法」學分班，年初時收到期末報告的題目，掙扎了一段時間後終於收到及格成績單，想著這也算是存稿的一部份就整理著分享了。

要說土地利用法在學什麼，相較「不動產經濟學」或「不動產投資分析」容易理解，內容包含了空間法系的行政架構，如：空間計畫的國土計畫法、區域計畫法（將落日）、都市計畫法、非都市土地使用管制規則，這些與建築類的法規尺度有很大的差異，運作邏輯也很不同。另外也有部分介紹更上位的平均地權條例、行政程序法，技術上使用的農地重劃條例、市地重劃實施辦法及土地徵收條例，真的包山包海包城市包鄉村。

雖然上課是以法條講解為主，但老師將立法意旨（概念）與案例應用穿插介紹，讓散落在文字裡的紛爭能夠具體呈現。

這次的期末作業就有這種感覺，舉一個案例試問法理應用：

關於都市計畫所指定公共設施保留地，在徵收之前應限制其為從來或對都市計畫影響更輕之使用，並得申請臨時性建築使用。問在政府實際徵收補償前，各該公共設施保留地所受限制，在法理上是否應該亦予以補償？而若嗣後該項計畫中公共設施遭到廢棄，各該公共設施保留地回復原本住宅區使用，主管機關要求土地所有權人回饋,問此要求在法理上是否合理？

覺得這個問題包含了很多概念，可以整理成筆記分享。題目包含兩個大問題：

問題一

關於都市計畫所指定公共設施保留地，在徵收之前應限制其為從來或對都市計畫影響更輕之使用，並得申請臨時性建築使用。問在政府實際徵收補償前，各該公共設施保留地所受限制，在法理上是否應該亦予以補償？

什麼是「公共設施保留地」？

在都市生活中我們可以看到許多除了私人住宅、營業店面以外的公共空間，比較常見的像是休憩用活動的公園、綠地，社會必要機能提供的學校、社福，或是基礎建設用的道路、交通設施、變電場所等等。

「公共設施用地」在《都市計畫法》第 42 條闡明，指的是道路、公園、綠地、廣場等設施用地；學校、社教機構、社會福利設施等機關用地；以及上下水道、郵政、電信等公用事業用地等，是都市計畫中為了提供「大眾使用」之必要設施設備，提升都市舒適性及品質的土地。

而「公共設施保留地」雖然沒有特別定義，但不是所有的都市計畫都從空地長出來，從歷史的角度觀看城市發展，我們的城市通常是從自然聚落開始形成，19世紀大量的人口向城市移動，加上工業化帶來的環境問題、汽車發展帶來的道路需求，以及電力、電信等等龐大的設施所需空間，催生出帶有「城市再生」概念的「都市計畫」。原本不存在於既有城市中的空間無法憑空長出來，也就有了許多必須將私人土地經指定為公共設施用地的情形。這些被指定爲公共設施用地的私人土地，在政府（主管機關）畫好計畫圖但還沒取得土地前的保留期間，我們就稱為「公共設施保留地」。

為什麼要限制「公共設施保留地」的使用？

在《都市計畫法》的42條的第2項提到，公共設施用地應儘先利用公有土地。如必須使用私有土地應依第48條，由各該事業機構（像是大學為教育部或教育機構、電力為臺灣電力公司、郵局由中華郵政）依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所（像是國中小及道路等等為地方政府(這又要扯地方自治法惹)）以徵收、區段徵收或市地重劃等方式取得。

政府基於「公共利益」（先不論怎麼定義「公共利益」）要拿你的土地，怕地主坐地起價，所以採徵收、重劃取代買賣（雖然覺得邏輯有點奇怪）。其中重劃是從未來的土地價值割走你擁有的使用面積，徵收則以補償（金錢）方式取走土地。

不論是重劃還是徵收，政府都會需要時間作業，徵收可能還會有預算生不出來而遲遲無法取得的問題。政府怕這段取得土地前的時間土地所有權人在上面蓋房子、建墓園，所以《都市計畫法》第51條才會規定，公共設施保留地不得為妨礙其指定目的之使用，但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用。以及第50條，公共設施保留地在未取得前，僅得申請為臨時建築使用。

就是原本就有房子的你可以繼續用、但不能變大、變新；原本是空地的，如果之後是公園你可能可以種菜、但可能不能種果樹，之後是學校的你可能可以申請臨時建築物辦展覽，但可能不能找攤販來經營市場。

什麼是「補償」？

在談保留期間該不該補償之前，要先知道「補償」是什麼概念。補償的成立必須包含兩個條件，一個是基於公領域需求而對私人做的某些行為，例如拿取財產、限制自由；另一個是超過「義務」範圍。什麼是義務範圍？最容易理解的例子是，你的言論自由必須建立在不對他人造成實質傷害上；你的建築必須受建築法令規範——不可以將陽台無限的往外推、不可以把防火巷圍起以來當機車停車空間等等。基於社會一貫的秩序、倫理，大家都應該遵守的稱為「社會義務」。

所以今天我的土地被劃成了公共設施用地（而隔壁沒有），這種政府基於「公共利益」要收走我的財產，而且只有我必須遭受的損失，就是超出社會義務的範圍而必須給予補償的情況。

所以應該補償限制期間的限制嗎？

總結一下，前面說在公共設施用地在保留期間，土地所有權人雖然仍擁有土地所有權，但因為不得妨礙其公共使用之目的而凍結事實上處分（就是不能實際使用，相對上可以法律上處分，就是可以買賣、可以抵押借錢）。

過去我們在土地（或是說空間）法律中談的補償大多限於「財產」的對價關係，但是在保留（被凍結）期間土地被禁限建，同樣無法正常、合理的開發使用，也應該被視為是「使用權」遭受限制的狀態。在民國85年大法官釋字第400號也談到，憲法第15條財產權的保障概念，包含個人對財產行使「自由使用、收益及處分」之權利。

所以不論是概念（法理）上還是實務（法院判決）上，在保留期間都是人⺠財產權遭禁止或限制使用或收益，而且是別人不用遭受的超過社會義務的範圍，所以應屬於國家基於公共利益依法行使公權力，導致特定人之權益受到「特別犧牲」，而應該給予補償。

問題二：

而若嗣後該項計畫中公共設施遭到廢棄，各該公共設施保留地回復原本住宅區使用，主管機關要求土地所有權人回饋，問此要求在法理上是否合理？

為什麼會有公共設施用地被廢棄？

前面說的土地使用權、收益權受限制的情況，如果政府一直沒有編列取得土地的預算，就會一直處於凍結狀態。在原本的都市計畫法中，有考量都市設施應該快速完備，所以規定公共設施保留地應於十年或十五年等期限內取得，同時也能避免被永久限制的狀況。

但《都市計畫法》在⺠國77年6月修法時，考量公共設施保留地取得期限為我國特有之規定（就是說別國都沒有我們為何要自作聰明）、公共設施保留地取得期限難與都市發展及實質建設相配合（說開發太快，公設來不及興建），以及公共設施保留地若逾期未取得致被撤銷將妨礙都市計畫整體功能、降低生活環境品質等緣由（太給公務人員壓力），而刪除公共設施保留地取得期限的規定。

但這種無限期的土地凍結狀態，隨著都市發展越趨完善、土地價格上漲影響，保留期間越長對所有權人的權益影響越大（一直無法使用，拿不到補償金沒錢搬離，旁邊的土地房屋還一直漲價），所以一直到近期被人民陳情、監察院糾正，才會有機關依《都市計畫法》第26條，通盤檢討時開始檢討，將政府沒錢買或其實不需要的保留地變更回住宅或商業區。

什麼是「回饋」？

題目中公共設施用地變更回住宅區的情況，是一種低強度變更成高強度利用的方式。先不論變更的原因，當我們將一塊土地從低度利用變更成高度利用的使用分區，變更後的土地價格會呈現如何誇張的漲幅，一般人都可以想像。在同樣的自然條件下只是調整法定身分，簡直是無本生意。

我們談土地上的「利益回饋」就包含了「抑制」這種藉由法定身份的變更不勞而獲的投機行為，以及將屬於外在因素改變而受益於土地的利潤「回饋」社會這兩種概念。當然不勞而獲的情況除了土地使用分區變更外，也可能是取得容積獎勵直接增加土地開發價值，或是都市機能完備後的價值自然上漲。

回饋的方式如果是如前者直接增加土地的開發價值，通常採用直接回饋，例如繳交回饋金（繳錢）、提供社福空間（割肉）等方式；如果是自然上漲的增值，理論上則是以地價稅收取漲價收益。

所以公共設施保留地變更後應該回饋嗎？

會有這樣的題目主要是近期臺北市政府在審查公共設施保留地的變更案時，要求土地所有權人繳交回饋金後才得以解除限制，自由使用。

什麼情況會有不再需要公共設施的時候？比較容易聯想的是本來被劃成國小用地，但因為少子化而不再有需求，至於會不會反而有需要變成社福用地則是整體都市計畫應該檢討的部分。只是單就基於保障人民財產權的觀點，如果今天經政府檢討，認為可以解除公共設施用地的需求而將原本屬於住宅區的保留地變回住宅區，那這個「解編」也僅是解除對私人土地的使用、收益權遭受限制（特別犧牲）的狀態。

一方面將土地變更漲價視為「超額利潤」，而直接要求以捐地、繳交代金等形式回饋社會有失公平（畢竟限制了幾十年，只是回歸使用還要為了拿回自己的財產交錢）。另一方面在未解編的情況下即使可以以土地抵押借貸也難以借足屬於住宅區該有的價值，而受保留期間也未予以相對應的補償，實際要地主生出一筆龐大的回饋金贖回土地也確實有困難。

我認為，即使我們期待促進社會公平，將土地的開發或變更後的增值利益回饋社會，也應該區分強度與方式，就這種將土地「變回」原本使用方式的案例應該屬於因環境影響，使土地價值自然上漲，而不是因變更土地使用增加土地價值，比較合理的作法應該是採用增加稅收的方式，取代直接收取回饋金。

後話

以上因為是土地利用法的題目，所以只從法理上回答問題。而且這個案例是老師在課堂上舉過的案例，用來作為期末報告也算是一種放水吧？但我也理解實務上，因為目前政府對持有稅（地價稅）的計算基準是政府統一的公告地價，與市價差異極大而無法真正反應自然上漲的土地價值，所以比較直覺或方便的方式便是收取回饋金。但就整體問題不檢討只會不斷增加有問題的個案，對長期的房地產市場也不健康。

寫完後突然覺得這種不太專業的筆記可能會被罵爆。然後也覺得如果練習敷地的申論題有這麼認真，可能就不會一直卡著了QQ