原獨火塘｜西拉雅釋憲案：原住民保留地真正問題所在

歡迎回到【原獨火塘】。本週繼續關心能讓各路人馬現形的「西拉雅釋憲案」。上週說明過事件來龍去脈，今天續談原民會反對承認平埔族的原因。

上週我們說明過，「西拉雅釋憲案」最初起因於原住民族委員會以奇怪的理由拒絕承認西拉雅人為平地原住民。在上個月底憲法法庭言詞辯論時，原民會還提出一個反對理由，那就是「若增列平埔族為平地原住民，恐衝擊現有原住民族的權利」。

這個理由當然非常奇怪，因為西拉雅人爭議的是身分，照理說無涉於國家資源分配。但國家面對原住民族，承認什麼不承認什麼，給予什麼不給予什麼，向來不是從理論和邏輯出發，而是以自身利益為第一考量。在利益衝突的情況下，若兩害相權，其輕在於原住民族，原住民族的呼求就會多少獲得一些回饋。抱有如此認識的話，我們不難理解原民會為何以資源分配為由反對西拉雅人取得身分。

雖然就法論法，就理論理，原民會「資源說」站不住腳，但這主張已經將問題扯入政治角力領域，不由得我們不正視。今天我們就來談談資源，談談分配。以下主要引用自台南市議員 Ingay Tali（阿美族）的相關文章，完整原文請見：「衝擊原住民保留地」，是嗎？

報載原住民族委員會主張：「增加平埔族群為平地原住民，將會對於原民保留地的繼承、移轉、買賣⋯⋯有所影響，恐排擠現在 58 萬原住民族權利。」以下我們來拆解這個主張。

承認平埔族為平地原住民，將衝擊原住民保留地？

這說法似是而非。是的部分在於，現行法上「原住民保留地」只能在原住民之間處分（例如買賣），任何人加入都會對這個系統造成影響，就好像一個分數的分母變大一樣。那麼，非的部分呢？

現行原住民保留地的真正問題，不在分數的計算，而在於制度設計本身的一大致命傷，亦即：

現行法制下，原住民保留地與傳統領域脫鉤

《原住民保留地開發管理辦法》規定，只有具原住民身分者才能就原住民保留地申請登記、租用、設定地上權。該辦法第 4 條並且規定，這包含平地原住民與山地原住民。

然而，規定原住民保留地主體為原住民之後，保留地卻沒有按照各語族群的傳統領域而為區劃。行政權既想管制，又怠於管理，結果造成非常奇怪的現象，舉例來說，在現行制度下，設籍於甲縣的 A 族人，可以持有乙縣境內 B 族部落領域內的原住民保留地。

也就是說，抱持「土地資源剝奪恐慌」的原住民，面對西拉雅人的身分主張，實在不必以資源瓜分為由而反對，而應該敦促原住民族委員會，矯正現行法制上的重大漏洞。

平埔族群土地領域為何？

比起現在具有法定身分的原住民，平埔族的傳統領域反而較易釐清——當年由大清國空手渡海而來的墾殖者，在「番人」領域內開墾、使用「番地」耕作，依照大清國律例，必須繳交租金或作物給番籍「地主」，這個「番大租」制度留下相當的文書，可為今日依據。例如下圖為嘉慶二十一年番業主林福興立給鐵約定大租字。

確認當年「番地」不是問題，因為許多含地圖的地契（土地所有權狀）也保留下來。如今台南境內西拉雅人的地契甚至雙語為之，也就是知名的「新港文書」。下圖為黃天橫先生所藏新港文書一件，右側為橫書西拉雅語，左側為直書漢語。

清初（1863／康熙 22）以來的政策，認定番人部落周邊旱地、獵場等應為番人所有，並勒石、堆土、築柵為界，嚴禁漢人偷越，實施番地保護政策。1727 年（雍正 5），台灣御史尹泰上《台灣田糧利弊疏》，劃定民番界域，大社給水陸五百甲，中社四百甲，小社三百甲，作為土番耕種、狩獵之處，防止番人因漢人侵入而失去產業，退到山地變成生番。這是官定保留地的濫觴。

到了日本時代，制訂《官有林野及樟腦製造業取締規則》，規定「無上首證據及山林原野之地契，算為官地」，拿不出地契，土地就歸大日本帝國所有。之後國民政府來台，1947 年頒佈《台灣省土地權利清理辦法》，其中第 8 條「經前臺灣總督府依據土地調查及林野調查清理之結果歸公有之土地概不發還」，可謂是強盜相襲的規定，1969 年《國有財產法》第 2 條第 2 項又規定：「凡不屬於私有或地方所有之財產，除法律另有規定外，均應視為國有財產。」就這樣確立一切歸於國有。

敵在本能寺：立法才是問題

以上說明（一）原住民族保留地制度設計存在惡劣漏洞，亟須矯正，且（二）平埔族的傳統領域認定不存在技術問題，甚至比法定原住民的領域認定更容易。要解決問題，我們應該要求原住民立委們別再空喊口號，真有心維護大家權益，那就不要畏難，認真修法才是。別要解決不了問題，就乾脆解決提出問題的人。