法院認證!中天告贏NCC…來賓言論真的不受《衛廣法》規範嗎?

2023/01/10閱讀時間約 19 分鐘

重點節錄

  1. 中天因嚴重違反《衛廣法》換照失敗剛滿2年,中天也針對NCC裁罰提出行政訴訟,近日有3件裁罰的一審判決出爐,結果中天暫時勝訴,引發「NCC決策是否真有瑕疵」、「NCC應該還給中天52台」等討論,公信力雪上加霜。進一步看判決書後,發現癥結點在法官對「事實查證」、「公平原則」的認定上與NCC有歧異,值得討論。
  2. 過去我們提過,傳播規管在保障言論自由的前提下相當困難。像是新聞雖具事實查證的責任,但當來賓或受訪者是發表「評論」時,究竟事實查證的範圍應該或可以到哪;而公平報導雖然也是新聞的重要原則,但是否代表媒體有義務將政府澄清資訊與反對言論並列,也是本次判決的爭論點。
  3. 這次我們要從中天勝訴的判決切入爭議,先將資訊分成「事實」及「觀點」後,探索「事實查證」究竟有何限制,並進一步思考《衛廣法》難以處理的政論節目,如何一方面與政治實務現場互通有無,另一方面又在《衛廣法》外自成一片綠洲,全身而退。最後,在網路場域成為資訊重鎮卻缺乏法規規範的環境下,又有什麼發展?

焦點快報

-中天何能告贏NCC?一起從判決書找答案

1️⃣ 中天告NCC什麼?主張什麼?

中天不服NCC祭出的20多件裁罰提出行政訴訟,當中判決確定的NCC及中天都各有勝敗。有3案的一審判決最近出爐,NCC暫時敗訴,分別如下:

2019年3月28日中天播出的政論節目中談到「農漁產滯銷」,來賓指出「鳳梨價格暴跌,陳吉仲是最不適任的農委會主委」,NCC認為農委會在同月17日即澄清價格並非如此,但中天卻並未採任何行動指出其錯誤,以「違反事實查證致損害公共利益」為由裁罰40萬。

2019年6月19日中天播出的新聞指出「中央故意不給高市府的登革熱補助款,是卡韓」,NCC認為疾管署早於同月15及16日重申有需求會循往例審查、播出時中央已補助高市府,中天未查證、平衡報導,裁罰60萬。

2019年7月1日中天播出的新聞指出「衛福部提供印、越登革熱防制經費,卻不給高市府,韓嘆高雄人命不值錢」, NCC認為報導未提及中央早已核定給高市府經費,且同日財政部也已撥款,中天卻未澄清、違反事實查證,裁罰60萬。
中天主張:NCC對法規上「事實與意見」的解釋有誤,認為政論節目來賓之發言屬於評論而非新聞;三則新聞因來賓發言、截稿與播出時間不同等因素,已盡所能完成事實查證;是否平衡報導不應作為檢驗查證的唯一標準,否則會導致「寒蟬效應」等。
延伸閱讀:
司法院》(以上3案)「中天一審勝訴NCC」判決書|https://bit.ly/3VVuSBX

2️⃣ 面對中天質疑,NCC如何回應?

NCC認為政論節目來賓之發言是基於事實之陳述,屬於新聞並非評論,同時評估中天實際上仍有其他方式可以完善事實查證與公平報導的作為,但卻無作為,因此確實違反法規。此外,NCC也強調,他們都是先由專家學者合議提供決策建議,再交由內部委員會作成決議,符合自律先行原則,希望法院尊重行政單位之決議。

3️⃣ 法官怎麼說?

法官認為第一件裁罰的政論節目屬新聞,需負起「事實查證」責任,但調查發現該來賓所說並非無憑無據,且認為中天已能證明該消息來源值得信任,即便與農委會澄清不同,仍符合事實查證原則。而第二、第三件裁罰,法官認為是NCC誤解中天報導的傳播事實,並認定中天實際報導有相當理由可信為真實。法官也強調,中天未納入政府澄清聲音與事實查證無關,即便如此違反公平原則,但依法仍不能就此裁罰。

4️⃣ 判決書有哪些點值得深思?

這份判決彰顯出法院與NCC在《衛廣法》規範上的解讀及期待不同,然而留下的判例將會深深影響後續NCC與媒體的運作,因此NCC上訴成功與否相當關鍵。不過究竟判決有哪些值得討論的亮點,我們整理如下:
📌《衛廣法》區分「新聞」及「評論」,政論節目屬新聞非評論
要區分「新聞」及「評論」的原因是在保護言論自由的前提下,規範會有所不同,下一點將詳細說明。「新聞」是指根基於具體事實的傳播;而「評論」是指針對特定議題主觀價值的理念或意見之表述,但實務上常是「夾敘夾議」,也就是根基於事實的主觀意見,因此政論節目應該屬於「新聞」。
不過法官也強調,NCC在審理政論節目時,應該要細緻地區分節目中何者屬於「新聞」、何者屬於「評論」,不應一概而論地以「新聞」處理之。
📌釐清《衛廣法》的「事實查證」、「公平原則」的裁罰標準
法官認定,「事實查證」是指媒體依查證程序確認新聞內容可信,但不一定要符合最終的客觀事實;「公平原則」是指媒體在頻譜稀缺性而負有公共性的前提下,應提供各種意見合理之傳播機會,而非僅有單一觀點。同時,「事實查證」只能適用在「新聞」,不能適用在「評論」,以此釐清《衛廣法》「製播新聞及評論,應注意事實查證及公平原則」的規定。
法官也特別釐清,《衛廣法》雖規定「事實查證」與「公平原則」兩義務,但僅規定「新聞」在違反「事實查證」且「損害公共利益」時才能處罰。也就是說,兩者違反「公平原則」不應作為處罰理由,且「評論」因無法適用事實查證之規定也就無法可罰。
綜合而言,在這個案例中,政論節目因屬於「新聞」,因此適用「事實查證」及「公平原則」的規範,但僅有在違反「事實查證」並「損害公共利益」時NCC才得以開罰。
📌什麼!「事實查證」不一定要真的正確?
眼尖的你應該有發現,上述認定的「事實查證」指出:只要有走程序,確認內容可信,即便內容不符合客觀事實,也算是有完成事實查證,不應處罰。
如此認定源自該法之立法理由:「雖不以能證明其真實為必要,惟仍應有相當理由確信其為真實。」事實上,NCC在「違反事實查證處理要點」有更具體的規範,當中指出重點是「是否完善查證程序(如多方查證)」、「是否存有惡意(此判斷即仰賴內部及外部委員會之獨立與專業性)」等,也明訂查證來源包含「政府澄清專區」,因此的確未要求「事實查證」後的結果要完全正確。
📌我們的想法?
傳播監管因為顧慮言論自由,所以在規範比較抽象、自律先行的狀況下,可以鑽的漏洞也就比較多。於是,當媒體並不以「公共利益」為經營目標、反倒藉此攫取「政治或經濟利益」時,就可能會出現表面上合乎法規,實際上背離傳播學期待的狀況。
像是判決書中指出「中天『卡救命錢養蚊滅韓?』之標題是評論,無法適用事實查證規範」,但媒體毫無掩飾地作出主觀意見,確實已逾越新聞專業界線。台灣媒體在政治光譜上各據一方雖是家常便飯,但這彰顯出「事實查證」這套工具的侷限性,也就是「觀點如果不能查證,但卻同樣會嚴重影響閱聽眾認知、損害社會公益」,怎麼辦?
我們認為,閱聽人能「分辨出觀點、並不以此為唯一解讀」是最重要的,然後盡可能找出該觀點根基的事實,並做出自己的判斷。對於傳播者來說,我們認為就是盡可能並列多元的觀點給閱聽眾參考,讓閱聽眾瞭解真正的意見光譜長怎樣。
NCC也提出他們認為比較理想而積極的做法:在政論節目中透過主持人發問或表述以平衡來賓之意見;在節目後製播不同觀點或來源的相關新聞以平衡意見等。
📌有趣的是,媒體對此判決的報導卻脫離事實😡
以第一件裁罰為例,主流媒體與前國民黨議員羅智強都指出「NCC是因為來賓批評陳吉仲而祭出裁罰」,但細究判決書內容,通篇未指出NCC裁罰理由是因為「來賓指出陳吉仲不適任農委會主委」,法官的判斷、爭議點也與此無關,顯然媒體報導與判決書有極大落差。

解讀焦點

-「名嘴」為何是種職業?一窺政論節目「產業鏈」

1️⃣ 事實vs觀點,他們差在哪?

📌事實:已經發生或存在的事物或事件,「可以事實查證」為正確或錯誤
📌觀點:看法或意見,可能有根據或沒根據,「無法事實查證」以維護言論自由

例如:「高雄還沒拿到中央補助款」是事實,「中央為卡韓還不給高雄補助款」是觀點。
延伸閱讀:
TCF查核記者馬麗昕》是意見還是事實?後真相時代的媒體素養入門課|https://bit.ly/3i6eaSr

2️⃣ 拆解「政論節目」——觀點的產地重鎮

政論節目常會基於新聞事件發表評論,因此「事實」及「觀點」混雜在一起,閱聽眾很容易以為來賓的觀點就是新聞事實;媒體也希望藉此左右社會輿論及認知,獲得收視率或政治效果。以下,我們將一步步拆解這條產業鏈,探討「名嘴」如何成為一種職業。
📌政論節目看似人民喉舌,實質上卻是政治附庸
台灣在1993年有線電視合法化後,政論節目成為「台式民主」的鮮明旗幟,不僅能促進民眾關心公共事務、翻轉傳統新聞被動從屬於政治的局面,而call-in、棚外開講等方式也擴張審議民主的可能,讓多元觀點得以碰撞、切磋、交流。
不過政論節目看似展現民主精神,但實質上卻成為政治場域的延伸。唐士哲2014年研究指出,政治勢力會利用經濟控制政論節目,政論節目也為了收視率向特定政營靠攏。在這個思維下,政論節目成為實踐政治言說、政治角力的地方,政媒羈絆不清。
例如最近的一個例子是,民進黨2022年地方選舉失利後,《聯合報》引用學者分析指出「民進黨敗選後,其他親綠政論節目也收視不振」的推論,或許能從中看出點什麼。
延伸閱讀:
唐士哲》從政治化媒介到媒介化政治:電視政論節目作為制度化的政治實踐|https://bit.ly/3i9lNra
📌節目成為舞台,論辯攻防都是「照劇本演出」?
當政論節目背離理想型時,政論節目猶如政治展演的舞台,所謂的「名嘴」就是善於掌握收視率而成為固定班底的通告藝人,他們過去的身分可能是資深記者、官員、民代、黨工等,但在這個生態下,因為懷著名聲和收視率的包袱,他們會拋下原本的專業、甚至立場,根據節目設定及需求左右搖擺、配合演出,甚至成為攻訐政敵的工具。
也就是說,當「名嘴」成為一種職業、是他們固定的收入來源時,原本應該激盪多元觀點的環境消失了,新聞及評論專業也消失了,取代而之的是混雜著政治、經濟、名聲等不同因素相互妥協的結果,政論節目可能完全不是論辯的公共領域,更像是一場戲。
延伸閱讀:
呱吉》揭露中天新聞邀請買政論節目業配|https://bit.ly/3X1JUXK
林富美》當新聞記者成為名嘴:名聲、專業與勞動商品化的探討|https://bit.ly/3VLrKrT
📌政論節目的理想型長怎樣?
唐士哲2013年的研究提出「談話性節目評鑑指標」,當中指出節目定位上應增加事件討論的深度、層次、完整及前瞻性,促進公共討論而非強調個人咎責或政黨對立;邀請來賓應對症下藥,避免少數人壟斷發言權,並提升公民參與機會;主持人應鼓勵閱聽眾獨立思考,避免夾評夾敘、預先設定立場等。
延伸閱讀:
唐士哲》第一階段研究成果:建立電視時事議題討論(政論)節目觀察評鑑指標成果報告|https://bit.ly/3GxVS5W

3️⃣ 這樣看政論節目更健康

在瞭解政論節目的生態後,或許一方面覺得無所適從,一方面又覺得不看政論節目很難。沒關係,我們提供一些簡單的觀看建議,幫助你增強保護力,就像吃藥一定要配溫開水。
📌面對來賓的「觀點」,盡可能回溯「事實」
不要把來賓所說的話當作真相或真理,先區分他說的是「事實」還是「觀點」,若是「事實」就試著查證;若是「觀點」就試著找到評論所基於的事實,並發展自己的看法。
📌來賓是關鍵:查背景、看職稱、數頻率,不要盲信權威
可以養成統計每日來賓的習慣,因為來賓的出現頻率、立場背景都是客觀指標,在長期觀察後,有助於瞭解該節目可能的立場偏向,甚至方便與過往研究結果比對。同時,也要特別注意來賓使用之職稱與討論議題的關聯程度,像是討論「疫情」時,邀請感染科醫師應該比復健科醫師更合適,千萬不要盲信權威。
📌有意識地審視節目設定的討論主題,識破媒體玩的把戲
在知道政論節目是政治場域的延伸後,刻意地去觀察該節目在當下的時空背景下,選擇討論什麼主題,並與其他節目相互比較,能培養出後設認知的敏銳度,也就是更能意識到媒體想玩什麼把戲,不會被牽著鼻子走。
📌成為負責任的閱聽人
不只政論節目,許多媒體訊息都可能很誘人卻有害,但所謂的媒體素養就是一套「遵循著生活會比較健康」的準則,就像是蔬菜水果雖不如炸雞薯條美味,但卻還是得有意識地強迫自己充足攝取。因此,雖然當今的政論節目並不理想,但只要能瞭解它們的限制及好處,也不必避而遠之。

洞悉未來

-網路成全更多名嘴…面對無法無天的環境,可以怎麼做?

1️⃣ 網路時代的網紅,跟名嘴相比,有什麼新的特徵與問題?

📌每個人都能發聲,卻也因此無力規範
電視台推出的政論節目受《衛廣法》基於「頻譜稀缺性」的監管,但當節目走向網路後,上述所討論的「事實查證」及「公平原則」在網路世界裡都變得消極而缺乏約束。不過,有研究認為「影響力」也應該被視為一種稀缺資源,也就是當傳播者具備一定的社會影響力時,就要負有一定的責任義務,這也是網路時代的監管思維。
📌發聲更容易,網紅與大眾媒體共生模式改變
不同於過去由新聞台決定誰能受邀上節目曝光,網路時代每個人都有機會掌握龐大話語權,因此網紅與大眾媒體之間的共生模式改變,關係從過去的上對下逐漸變得扁平。例如,館長已能透過各種網路直播開起節目,不僅也能吸引廣大觀眾,甚至受到新聞媒體的引用、轉載。
📌大眾媒體不大眾了,權力關係更對等了嗎?
即便網路時代每個人都更有機會發聲,看似大眾媒體壟斷話語權的現象已經消失,但實際觀察也能發現,仍然有些議題或觀點被放得更大、成為眾所矚目的焦點,這又是為什麼?事實上,雖然網紅與新聞媒體的關係看似變得扁平,但其實之間不對等的權力關係並沒有消失,所以過往針對大眾媒體的研究並非完全被推翻。

2️⃣ 網路應該管!但跟廣電規管有何差異?應該怎麼管?

📌一個例子說服你「為何網路應該管」
中天在2020年換照失敗前,因為還受制於《廣電法》,所以在製播新聞上還是得盡可能遵守「事實查證」及「公平原則」,同時社會也有監督它的途徑。然而在它全面網路化後,因為缺乏規範,可以明顯感受到其內容走向立場極化、觀點單一化,但卻無有效督促其改善以符合新聞專業及倫理之途徑。
這或許是個極端的例子,但當傳播內容具有公共性、影響力時,我們還是需要一定的制度與規範,使其得以受到社會問責並符合期待。
📌廣電vs網路,規管思維有何差異?
「廣電」因為頻譜稀缺性,加上高資本門檻的因素,所以採取監管機關由上而下的監管作為,而避免侵害言論自由的方式,即是盡可能確保監管機關的獨立性及專業性。
「網路」則因為使用門檻低,以往會認為政府不應介入,而任其自由發展以維護言論自由,但近年隨著跨國科技巨頭興起,各國紛紛意識到仍需要「低度管制」,也就是強調自律與公共問責機制,來兼顧言論自由與監管目的,制衡自由市場的失靈。
📌網路內容應該怎麼管?
首先應加強自律力道,例如可以參考由衛廣頻道自組的STBA,他們透過「新聞自律執行綱要」規範旗下新聞台的製播,當中除了基於法規的規範外,也額外針對災難、轉載網路、涉己等不同類型的新聞提出更細緻的規範。不過,我們認為STBA的成員應該將這套規範延伸適用到網路,而不僅只在廣電頻道上。
另外,平台也能設計鼓勵自律或施以他律的機制,像是若YouTube能透過一套能鼓勵傳播者遵守新聞自律及倫理的演算機制,甚或是成立新聞專區的方式,參與並強化他律,或許也能彌補自律的不足。
最後,我們認為規管最終還是要回到「閱聽人是否有申訴機制」,並讓申訴能實質的對傳播的平台或內容業者造成問責或影響,或許才能保障言論自由,又有效達到規管效果。
延伸閱讀:
法律白話文運動》無法可管的第四權?-談媒體監督機制與法規|https://bit.ly/3CgN9T9

3️⃣ 更深層的問題:失控的市場邏輯主導一切

明明「自律」是自我管理,為什麼還得設計一堆規範迫使媒體做好自律?原因是因為台灣媒體的發展非常市場導向,而市場又被收視率規則所建構,所以媒體會拋下新聞專業及倫理來製播能迎合收視率的內容。於是在這個邏輯下,很難期待(事實也證明)媒體自己做好自律。
不過另一個觀點認為,閱聽眾還是具有主動選擇的能力,但就是有些內容雖然不符合新聞專業及倫理的期待,卻相較來說更受閱聽眾喜愛,於是反應到收視率建構的市場中,就成為媒體追求的商品。像從每年牛津大學的媒體可信度調查就可以發現,台灣最受信任的媒體經常也是最少人收看的,那種感覺就像是「我知道政論節目哪裡不好,但看了就覺得很暢快、舒爽」。
不同觀點會有不同的解讀,不過可以肯定的是極度傾向市場機制的結果不利於健康的媒體環境,所以社會應該有意識地推動一些修正。但究竟是閱聽人本身就喜歡不健康的內容?還是收視率根本不該作為市場論價的標準?抑或有什麼方式可以修正失控?需要大家一起集思廣益。
延伸閱讀:
林照真》電視新聞就是收視率商品─對「每分鐘收視率」的批判性解讀|https://bit.ly/3IiIHqM

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參考資料

1.全國法規資料庫(2022)/衛星廣播電視法|https://bit.ly/3FWkq76
2.NCC/「新聞事實查證製播規範與標準」委外研究結果|https://bit.ly/3WQVTr0
3.胡元輝(2021)/事實查核及公平原則理念與意義|https://bit.ly/3WQW99s
4.今週刊(2021)/NCC對電視新聞的監理原則與實務:以關西機場事件為例|https://bit.ly/3SavC3Y
5.自由時報(2022)/中天批政策、官員被NCC罰160萬 北高行撤銷裁罰|https://bit.ly/3G7Ximh
6.ETtoday(2022)/關台兩年! 中天遭NCC罰160萬勝訴 羅智強喊:平反中天是新總統義務|https://bit.ly/3VGCQP7
7.司法院判決書系統(2022)/臺北高等行政法院 109 年度訴字第 560 號判決|https://bit.ly/3VVuSBX
8.IORG(2022)/資訊判讀力|https://bit.ly/3vxLlRT
9.零加壹/林娘(2019)/[課堂]媒體識讀:事實與觀點|https://bit.ly/3GAhGhd
10.TCF查核記者馬麗昕(2022)/是意見還是事實?後真相時代的媒體素養入門課|https://bit.ly/3i6eaSr
11.聯合報數位版(2022)/民進黨大敗害慘綠政論收視 靠嘴吃飯的徐國勇扮不了救世主|https://bit.ly/3CevgEf
12.唐士哲(2013)/第一階段研究成果:建立電視時事議題討論(政論)節目觀察評鑑指標成果報告|https://bit.ly/3CevgEf
13.唐士哲(2014)/從政治化媒介到媒介化政治:電視政論節目作為制度化的政治實踐|https://bit.ly/3i9lNra
14.林富美(2006)/當新聞記者成為名嘴:名聲、專業與勞動商品化的探討|https://bit.ly/3VLrKrT
15.黃銘輝(2018)/論無線廣電媒體管制之正當性基礎──以「頻譜資源稀有性」理論為中心|https://bit.ly/3D0pl6C
16.公視新聞網(2022)/牛津大學全球數位媒體調查:台傳統媒體高信任度、低使用率|https://bit.ly/3Cl6DWu
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