地方自治法筆記03 地方自治團體之基礎概念

壹、地方自治團體法律上之定義

一、釋字第467號解釋

參照釋字第467號解釋，中央與地方權限劃分係基於憲法或憲法特別授權之法律加以規範，凡憲法上之各級地域團體符合「享有就自治事項制定規章並執行之權限」、「具有自主組織權」兩條件，方得為地方自治團體性質之公法人。

二、地方制度法

(ㄧ)地方制度法第2條第1項第1款

一、地方自治團體：指依本法實施地方自治，具公法人地位之團體。省政府為行政院派出機關，省為非地方自治團體。

(二)地方制度法第14條

直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)為地方自治團體，依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。

(三)地方制度法第83條之2第1項

直轄市之區由山地鄉改制者，稱直轄市山地原住民區(以下簡稱山地原住民區)，為地方自治團體，設區民代表會及區公所，分別為山地原住民區之立法機關及行政機關，依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。

貳、地方自治團體之特色

一、乃地域團體性質之公法人

公法人係指依「公法」設立之團體，其構成員資格之取得具有強制性，並由行使公權力之權能，且得為權利義務之主體。

二、構成員係強制加入

按地方制度法第15條之規定，不論人民之主觀意願為何，只要客觀上一旦設籍在特定地方自治團體之自治區域者，即被強制歸屬於該地方自治團體，而成為該地方自治團體之構成員，受該地方自治團體所管轄。

三、追求構成員之利益及公共利益

(一)意義

地方自治團體之本質為地域性質之社團法人，而社團法人既有構成員，自以追求「構成員之共同利益」為出發。

(二)構成員利益與公共利益之衝突

惟地方自治團體亦同時為「公法人」，公法人之存立基礎之一，即在於其公益性，基此，地方自治團體亦必須同時追求「公共利益」。

然而在某些情況下，「公共利益」 之追求，恐會減損「構成員之共同利益」，兩者之利益衡量，乃是地方自治團體所須面對之難題。而利益衡量之優先順位抉擇，在法律授權之範圍內，自屬地方自治團體之政治抉擇，但當法律已有明文規範，而地方自治團體對此已無決定權限者，自應依循法律之規定為之。

若地方自治團體怠於履行其法律上之任務時，依地方制度法第76條第1項之規定，中央政府得「代行處理」之。

參、地方自治團體之構成要素

一、土地

地方自治團體係地域團體性質之公法人，因此必須擁有一定之地域作為其自治權行使之範圍。

惟地方自治團體應擁有多少土地，始得成為特定類型的地域團體性質的公法人？在地方制度法中並未有明確規定。主要是以「人口數」作為依據，再輔以其他標準，但並未要求土地之面積必須達到何種程度。

二、居民

於實施地方自治之國家，人民除具備國民之身分外，兼具有地方自治團體居民之身份，甚至是不同層級之地方自治團體之居民身分。以國民身分之取得而論，國籍法第2條第1項定有明文。至於地方自治團體居民之認定標準問題，於地方制度法制定時，則有不少爭論，以下分述之：

(ㄧ)有認為應以在該地方有無住所或居所為實質認定，以避免實際居住地與戶籍地不同，導致非居住在該地方自治團體之人，卻來決定該地方自治團體事務。

(二)有認為，住所、居所之認定並不容易，且是否有住所、居所，在判斷上易生歧義，恐會引發更多問題，因此主張以設籍與否作為判斷標準，乃是快速有效之方法， 更可避免多數戶籍之問題。所謂「設籍」，係指依據戶籍法之規定，為「初設戶籍登記」與「遷入登記」之謂。 基此，若位於臺灣地區設有戶籍者，例如外國人、無國籍者、未曾在臺灣地區設有戶 籍之僑居國外國民以及取得、回復我國國籍但尚未在臺灣地區設有戶籍國民，均非地方自治團體之居民。

之所以區分為不同地方自治團體居民之目的及重要性在於，地方自治的實施將會使不 同地方自治團體區域內所享受之權利與負擔之義務有所不同。換言之，個別地方自治團體得依其本身資源提供不同之服務，但同時也可能課與其居民不同程度之義務(參照地方制度法第4條)。

三、高權行為

根據憲法第110條、第121條以下，以及憲法增修條文第9條之規定，縣(市)層級之地方自治團體享有「執行權」與「立法權」乃是憲法所明文保障。至於其他層級之地方自治團體，則透過地方制度法來加以規範。

一般認為，地方自治團體所享有之權限包含以下高權：

(一)地域高權:地方自治團體在其轄區內行使高權行為之權限。

(二)人事高權:地方自治團體有權自由選擇、任用、晉升或免職地方公務員之權限。

(三)組織高權:地方自治團體有權決定自己的組織形式即設計內部組織結構。

(四)財政高權:地方自治團體有權自我負責地處理地方收入與支出之制度。

(五)立法高權:地方自治團體有權制定地方自治法規。

(六)計畫高權:地方自治團體有權自我負責地規範並設計地方計畫之權。