進入特朗普（Donald Trump）第二任期，全球對於美國的「秀肌肉」有了更深認識：在拉美，美國圍繞巴拿馬運河的干涉介入始終不斷；在俄烏戰場，停火談判雖然進展有限，美國卻已成功迫使烏克蘭簽署礦產協議；在關稅領域，「解放日」衝擊波雖對各國影響不同、也一度回撤，卻還是促使不少國家展開對美談判，例如越南就通過各式讓步，將關稅從46%降到20%。往復之間，美國的霸權能量即便不如以往，卻也顯然沒有徹底消亡，美國影響力的邊界與操作，也依舊是各方關注的重點話題。
5月20日，台灣大學社會科學院、台灣韌性社會研究中心合作主辦「全球政治經濟大師講座」，胡佛東亞民主研究中心、中華文化永續發展基金會亦參與協辦，邀請到美國加州大學聖地牙哥分校特聘教授、美國藝術與科學院院士大衛·雷克（David A. Lake），以「無政府狀態、層級秩序、國際關係的權力」（Anarchy, Hierarchy and Power in International Relations）為題，講述美國如何對全球施加影響力。
雷克既是美國政治學會暨國際研究學會前會長、國際政治經濟學會創辦人暨主席，也在國際關係理論、國際政治經濟學上發表大量經典著作，包括《國際關係中的層級秩序》（Hierarchy in International Relations）、《間接統治：美國國際層級秩序的成形》（Indirect Rule: The Making of US International Hierarchy），更是美國大學通用政治學教科書《世界政治：利益、互動與制度》（World Politics: Interests, Interactions, Institutions）的共同作者。國際政治經濟學會也設有「大衛·A·雷克獎」（David A. Lake Award），頒發給每年年會上的最佳論文，以表彰雷克對於國際政治經濟學的貢獻。
圍繞演講，《香港01》推出系列報道五篇，本篇為第二篇，聚焦美國為何選擇「間接統治」。
特定資產引發美國焦慮
而通過分析權威（authority）、主權（sovereignty）來理解層級秩序（hierarchy）後，雷克接著回顧自己的1999年著作《糾纏的關係：美國世紀的外交政策》（Entangling Relations: American Foreign Policy in Its Century），進一步扣問「層級秩序為何存在」。雷克指出，這本書的目標就是提出理論，說明層級秩序在什麼時候是必要的，「其實就是從屬國（subordinate country）的背叛會讓主導國（dominant country）付出慘痛代價的時候。」
雷克說明，主導國願意承擔層級秩序成本的前提，就是主導國在意從屬國的行動，且能限制從屬國的行動選擇、迫使他們以符合自己利益的方式行事。而如果從屬國的背叛、不遵從美國意志，其實會讓美國付出高昂代價，那麼後者就會開始擔憂從屬國的行動。而這種高昂代價，往往來自美國或主導國，對於從屬國資源或准入權（access）的依賴。
雷克指出，當某種特定資產（specific asset）對主導國有用，卻位於從屬國領土時，一旦從屬國決定背叛，主導國就無疑會承受代價。例如銅礦，當美國投資者進入從屬國領土進行開採、投入大量資源後，從屬國政府其實可以將銅礦國有化，也就是奪取所有投資成果，外國投資的香蕉種植園當然也是類似案例。雷克表示，相關情境也可以延伸到安全領域以及關鍵的港口水道。例如霍爾木茲海峽（Strait of Hormuz），這是沙特等國持有的特定資產，而美國為確保霍爾木茲海峽暢通無阻，就在周遭建立海軍基地，結果這些基地最後也成為特定資產的一部分，「如果沙特或阿聯酋將這些基地趕走，這必然對美國的外交政策產生重大影響。換句話說，失去中東基地會讓美國付出高昂代價。」
雷克總結，特定資產越大，美國就越擔心從屬國的背叛，也就因此越想控制他們的行為，這就是「間接統治」（indirect rule）之所以存在的原因。
三種戰略互動結構
雷克接著說明自己的研究框架，用以描述這場博弈中，不同參與者的利益差距與所處位置。
假設在只有一個政策維度的世界裡，主導國的偏好位於光譜的一端，從屬國內部的「反主導國派系」則因有著相反偏好，所以會在光譜的另一端，那麼從屬國內部的主導國盟友集團立場，其實就是處在主導國與從屬國反對派之間。而接下來的關鍵問題就是：從屬國內部盟友與主導國，雙方的利益究竟有多接近？或是從另一個方向來問，從屬國內部盟友與反對派的利益有多接近？「但我們可以想像，盟友其實或多或少會與主導國保持一致。」
雷克接著將各方參與者的選項加以彙整，總結出三種可能的發展走向。第一就是「國內統治」（domestic rule），也就是一國內部的政黨、各方勢力都自行制定政策選項，不必擔心受主導國、也就是美國干涉；第二是「直接統治」（direct rule），也就是美國入侵並接管一個國家，接著為該國制定政策；第三則是「間接統治」（indirect rule）。
而這套流程的開展，就是起於主導國的資源提供，「最簡單的方法，就是把這種資源看成一大袋現金，即便它實際上可能是安全部隊援助、貿易協議、對美投資的稅務優惠政策，可以是任何東西。」總之美國會向從屬國內部的盟友集團表示，我們會給你們一大袋現金，但作為交換，你們要採取美國希望你們採取的政策。
而從屬國內部的盟友集團如果接受，隨後就會以一系列政策作為回報，換取美國說好的「一袋現金」。這時候球就來到作為主導國的美國手中，也就是究竟要接受從屬國內部盟友提出的政策，或是要拒絕。
雷克說明，主導國如果拒絕接受，其實可以什麼都不做，也就是雖然給了「一袋現金」，但還是不滿從屬國內部盟友提供的政策回報，卻也沒有進一步行動，這就會導致互動走向「國內統治」，也就是從屬國內部的主導國盟友、反對派，會自行決定他們的最終選擇，並在雙方的偏好間達成平衡，而過程當中的主導國、也就是美國，將完全不參與、不干涉。
但主導國如果拒絕接受，也可以選擇發起戰鬥，表示自己將接管該國，親自為這個國家制定政策，這一步也就是所謂戰爭。雷克指出，選擇開戰後，主導國如果不是獲勝、並將自己的政策偏好強加於人，就是失敗。而在後一種情況下，情勢其實就與「國內統治」一樣，只不過主導國又為開戰付出了額外成本。
但如果主導國接受盟友集團提供的政策，這就會形成「間接統治」狀態，也就是交易已經達成，「我給了你一袋現金，你給了我願意接受的政策，現在我們朝著同一方向努力，我們有著相同的政策偏好。」但雷克指出，從屬國內部的盟友集團其實可以詐欺（cheat），也就是不完全執行自己承諾的政策，或者採取其他行為抵銷政策結果，這就會破壞主導國與從屬國之間的政策協議，並給主導國帶來成本，導致合作破裂。
國內統治與直接統治
雷克接著深入講述三種統治。
首先是「國內統治」，在沒有美國干預的情況下，政策走向取決於盟友與反對派的權力博弈，雙方會通過某種機制來決定政策，或許是需要投票的立法多數，也可能是爆發內戰。「但方法並不重要，因為這是從制度脈絡中抽象出來的，總之雙方最後會就政策達成一致。」
接下來是「直接統治」。基本上這是戰爭的結果，也就是美國為了將政策強加給另一個主權國家，選擇擊潰該國政權，再用自己的政府取而代之。例如2003年的伊拉克戰爭，美軍推翻了薩達姆·侯賽因（Saddam Hussein）政權，接著美國在接下來的一年佔領期間統治伊拉克。
「而戰爭的吸引力有多大，其實可以計算得知。」雷克說明，戰爭的期望值（expected value）就是政策實施的程度，而這可以再細分成兩個部分。
第一，在主導國戰勝的情境下，先以發動者對特定資產風險的關注程度，減去戰鬥成本（cost of fighting）與佔領成本（cost of occupation），再乘以戰爭勝利的機率，「而我認為佔領成本是這當中最重要的」。
雷克舉例，2003年5月1日小布殊（George Bush）宣布伊拉克戰爭任務完成時，美軍的傷亡率為1%，戰爭很容易，但之後的佔領非常艱難。「所以主導國必須思考，為了把自己的政策強加於被擊敗的國家，未來必須壓制多少社會反對派。」雷克指出，這並不總是那麼容易，但這是戰勝的期望值。
第二，在主導國戰敗的情境下，先以從屬國繼續執行原有政策的程度，減去戰爭成本，再乘以輸掉戰爭的概率，這會得到戰敗的期望值。
雷克指出，如果戰爭成本與佔領成本相對較低，主導國就會認為發動戰爭優於接受從屬國的偏好，「但這都取決於選擇，主導國可以什麼都不做，讓從屬國進行『國內統治』，或者可以進行『直接統治』，也就是通過戰爭接管從屬國，把自己的價值觀和政策結果強加給他們。」
作為均衡的「間接統治」
再來是「間接統治」。
雷克指出，對從屬國內部的主導國盟友集團來說，這是最好的選擇，因為如果不是「間接統治」情境，盟友集團就必須面臨美國更強的干涉，或必須與反對派進行妥協。而在「間接統治」的情境下，美國是把「一大袋現金」交給盟友集團，來增加後者的政治權力，「更具體地說，美國也可能向政權提供安全部隊援助、輸送武器、訓練與盟友集團同陣營的軍隊，以保持政權權力。」
雷克說明，無論「這袋現金」如何使用，是用作資金、安全部隊援助，或是有利的貿易政策，其結果都是強化盟友集團的臂膀，並將這個集團推上權力寶座，接著盟友集團就會制定符合自己偏好的政策。換句話說，主導國扶持代理人（agent），代理人在政策上回報主導國。
雷克接著探討各方拉扯。首先，代理人其實沒有誘因（incentive）提供超過自己政策偏好太多的報酬，因此當政策愈發靠向主導國偏好，代理人其實會盡己所能地欺騙和背叛；同理，主導國家也沒有誘因提供太多好處，因為如果自己付出太多、盟友集團還是採取一開始的政策偏好，這種付出毫無價值。
最終，雙方之間會出現某個均衡點（equilibrium），這點以盟友集團的偏好為核心，卻又能夠同時滿足各方。
雷克指出，盟友集團偏好「間接統治」勝過「國內統治」，因為在前一個情境下，它可以相對按照自己的意願制定政策；主導國亦然，它更喜歡這種結果勝過「國內統治」，也就是通過支持從屬國內部的盟友集團，主導國可以改變從屬國的政策立場。因此雙方都從「間接統治」受益。
「間接統治」可能伴隨詐欺
雷克接著分析，這也是層級秩序發揮作用的時候。
隨著美國將盟友集團扶持到權力核心，美國也製造了更大的反對派，因為盟友集團的地位越穩固，就越有餘力制定自己的理想政策、也就是反對派所反對的政策，可是因為美國支持，盟友集團的地位穩如泰山，不必擔心下台。這就可能導致另一個現象：盟友集團開始詐欺，也就是掌權後不完全執行美國偏好的政策，或是如國際關係文獻中經常討論的，開始「搭便車」（free ride）。
雷克舉例，如果美國為從屬國提供防禦，掌權的盟友集團就可以把錢花在其他地方，例如用於社會福利，或是「存入瑞士銀行賬戶」，其實選擇哪一個無關緊要，但重點是盟友集團會減少投入，因為美國正在為此付費；或者，盟友集團會把美國拖入原本不想參與的戰爭，例如1950年代在越南的法國人。
因此主導國也會有所動作。雷克指出，主導國會嘗試制定規則，限制從屬國盟友集團的詐欺和機會主義（opportunism），這就導致局勢從彼此合作互利，轉變為主導國必須嘗試控制從屬國，至少限制其搭便車和將美國捲入衝突的機率。
雷克表示，美國過往有著許多前例。首先，美國會限制從屬國的對外談判，從屬國不能與其他大國建立積極關係，例如美國在19世紀末迫使歐洲勢力撤出加勒比海盆地（Caribbean Basin），並讓自己成為該區壟斷者。
美國也在冷戰期間對歐洲外交施加了限制，「雖然是隱性的，實際上卻相當嚴格。」雷克指出，當時只有美國能與莫斯科進行談判，莫斯科與任何歐洲國家的直接對話都是被禁止的，唯一一次例外，就是1966年戴高樂（Charles de Gaulle）訪問莫斯科，美國為此勃然大怒，最後也懲罰了法國。
而獨立軍事行動同樣受到限制，最明顯的案例就是蘇伊士危機。雷克指出，當時英國、法國和以色列入侵埃及，試圖奪回蘇伊士運河，但美國反對這一行動，於是時任美國總統艾森豪威爾（Dwight D. Eisenhower）直接致電英國首相，「除非你們撤軍，否則我會讓英國破產，明天英鎊將一文不值。」最終英國選擇撤軍，「這就是當規則被違反後，又被強制執行的案例。」
另外還有美國對加勒比海國家的金融接管（financial receivership）。雷克表示，美國對負債累累（debt-ridden）的國家出借大量貸款，接著拿走各國的部分關稅收入來償還貸款。
原文發表網址:
2025.7.10
