進入特朗普（Donald Trump）第二任期，全球對於美國的「秀肌肉」有了更深認識：在拉美，美國圍繞巴拿馬運河的干涉介入始終不斷；在俄烏戰場，停火談判雖然進展有限，美國卻已成功迫使烏克蘭簽署礦產協議；在關稅領域，「解放日」衝擊波雖對各國影響不同、也一度回撤，卻還是促使不少國家展開對美談判，例如越南就通過各式讓步，將關稅從46%降到20%。往復之間，美國的霸權能量即便不如以往，卻也顯然沒有徹底消亡，美國影響力的邊界與操作，也依舊是各方關注的重點話題。
5月20日，台灣大學社會科學院、台灣韌性社會研究中心合作主辦「全球政治經濟大師講座」，胡佛東亞民主研究中心、中華文化永續發展基金會亦參與協辦，邀請到美國加州大學聖地牙哥分校特聘教授、美國藝術與科學院院士大衛·雷克（David A. Lake），以「無政府狀態、層級秩序、國際關係的權力」（Anarchy, Hierarchy and Power in International Relations）為題，講述美國如何對全球施加影響力。
雷克既是美國政治學會暨國際研究學會前會長、國際政治經濟學會創辦人暨主席，也在國際關係理論、國際政治經濟學上發表大量經典著作，包括《國際關係中的層級秩序》（Hierarchy in International Relations）、《間接統治：美國國際層級秩序的成形》（Indirect Rule: The Making of US International Hierarchy），更是美國大學通用政治學教科書《世界政治：利益、互動與制度》（World Politics: Interests, Interactions, Institutions）的共同作者。國際政治經濟學會也設有「大衛·A·雷克獎」（David A. Lake Award），頒發給每年年會上的最佳論文，以表彰雷克對於國際政治經濟學的貢獻。
圍繞演講，《香港01》推出系列報道五篇，本篇為第三篇，聚焦美國如何在冷戰歐洲、當代中東實踐「間接統治」。
盟友的詐欺空間與角色
而在說明主導國（dominant country）對從屬國（subordinate country）的詐欺（cheat）懲罰後，雷克接著分析從屬國為何會同意遵守規則。
「其實從屬國盟友始終有詐欺餘地（leeway），但這會受到其他選項的牽制。」雷克指出，如果對主導國來說，「國內統治」（domestic rule）、「直接統治」（direct rule）相對沒有吸引力，從屬國就相對有詐欺的空間。因為主導國一旦選擇離開、留下「國內統治」方案，從屬國盟友就會失去支持，只能與反對派進行妥協；而如果主導國選擇發動戰爭、展開「直接統治」，盟友也同樣無法執行自己想要的政策。
因此對盟友集團來說，如果自己詐欺太過，導致主導國放棄「間接統治」（indirect rule）、採用「國內統治」與「直接統治」等替代方案，其結果都不會優於「間接統治」；但換句話說，如果這兩個替代方案都對主導國相對沒有吸引力，那麼盟友集團就相對有詐欺的空間。雷克接著指出，其實在「間接統治」下，不只主導國重要，盟友集團同樣關鍵。如果盟友集團的規模很小，就意味著反對派勢力龐大，那麼從屬國就會形成專制政體，由主導國主導的層級秩序（hierarchy）則會被反對派反對，在從屬國內部激起各種反抗，例如反美主義（Anti-Americanism）、伊斯蘭原教旨主義的恐怖襲擊。
雷克總結，當盟友集團規模較小，統治就會走向專制，但當盟友集團規模龐大，「間接統治」就能與民主兼容，「更重要的是，它會化於無形，彷彿從屬國都是心甘情願。」
統治冷戰歐洲：各國被鎖在「間接統治」中
雷克接著進行案例說明，首先是冷戰時代的美歐關係。
「美國想從這段關係得到什麼？就是要在冷戰和自由經濟陣營中擁有盟友。」雷克指出，美國是從1949年和1951年開始顯著加深美歐關係，而在歐洲駐軍就是重要一步。不過從軍隊駐紮那刻起，美國的國防政策也就受到歐洲的前沿防禦陣地牽引，這些駐軍也因此成為美國的特定資產（specific asset），畢竟美方阻止蘇聯進逼的防禦布局，全都仰賴這些陣地。
「如果德國把美國踢出去，那就意味美國必須從根本上改變防禦戰略。」雷克表示，美國也因此進行相應安排，開始在歐洲建立「間接統治」體系，特別是針對德國。
雷克說明，當時的歐洲政壇各有中右翼的保守基督教民主黨、中左翼的社會民主黨，其中基督教民主黨主張反共、支持自由市場、傾向西方聯盟；社會民主黨則希望找到美國和蘇聯間的第三條道路，尋求建立歐洲的中立外交政策。「而出於顯而易見的原因，美國更喜歡保守勢力，同時反對社會民主黨。」
雷克指出，從立場分布來看，中間派聯盟（centrist coalition）、也就是中右翼政黨與美國的關係相當密切，中左翼的社會民主黨，則與美國距離相對遙遠。但當年的選民分布相當均勻。
雷克接著分析，如果美國選擇「國內統治」，就意味著各方能在沒有美國參與的情況下做出選擇，那麼社會民主黨就能影響政策走向，而最後的政策結果也應該會介於中右翼和左翼之間，但對美國來說，這還是比不上中間派聯盟執政後的政策結果；而「直接統治」的成本則高得令人卻步，過去二戰時美軍承擔了在德國作戰的成本，因此美國能在德國駐軍，「但想像一下，如果美國在戰爭結束時入侵法國，迫使法國屈服於美國意志，就必然要付出極高成本，也就是另一場大國戰爭。」
雷克指出，因此最佳選擇還是「間接統治」。當然實踐這種治理的成本不低，也就是要付出自己一直提到的「一袋現金」，卻也不至於高得離譜，「美國實際上可以做很多事情，來支持中右翼政府。」
例如通過對外援助、也就是馬歇爾計劃（The Marshall Plan），美國將外援與歐洲內部的市場經濟改革聯繫起來，「一個國家只有願意降低關稅壁壘、開放本國貨幣換匯、放鬆經濟管制，才能參與馬歇爾計劃。」雷克補充，其他領域也與此相關，例如美國同時補貼了安全支出，也就是支付特朗普現在所說「國防開支中不應有的份額」，來讓歐洲國家把原本用於安全的部分支出，轉移到其他場域進行使用。
雷克指出，美國的種種舉措，都是為了在壓制社會民主黨的同時、扶持中右翼政黨。因此到1951年，幾乎每個西歐國家都由中右翼政府掌權，顯然美國已經成功建立體系，也就是通過「間接統治」的方式，將美國的盟友扶上權力寶座；而在意大利、法國等共產黨勢力較強的地區，美國則直接操縱選舉，也就是發揮「給一袋現金」的字面意思，例如美國第11任中央情報局局長威廉·凱西（William J. Casey），就曾負責對意大利中右翼政黨的大量金援，這也是他職涯的第一個功績。
雷克表示，正因為「國內統治」、「直接統治」等替代方案對美國來說，都相對沒有吸引力，因此歐洲從屬國還是存在一些機會主義、也就是詐欺空間，例如1960年代的法國。但整體來說，美國的政策還是成功鞏固了西方聯盟，因為各國都被鎖在「間接統治」的體系中，到了1950年代末左右，各方已經無法想像還能打破美國主導的西方自由國際秩序，甚至到了1960年代，歐洲的社會民主黨人還組成一個大聯盟，接受成為北約的一部分。
統治當代中東：盟友一有機會就詐欺
接著雷克表示，以上種種都意味著，民主在歐洲是可能的，卻無法在當代中東阿拉伯國家實現。
「美國在中東的目標是什麼？首先是穩定的石油價格，且價格或許比數量更重要；另外還有政治穩定、親西方的傾向，以及在反恐戰爭中尋求盟友。」雷克指出，美國有很多目標，需要該地區的阿拉伯政權配合，且如前所述，中東還有一些特定資產，例如霍爾木茲海峽、紅海和蘇伊士運河這些關鍵水道，而大部分石油都是通過這些水道運往歐洲，因此為確保水道安全，美國選擇建立基地，接著這些基地就成為當地政府的人質。
至於作為美國盟友的中東政治精英們想要什麼？雷克表示，他們基本想要持續掌權，並在經濟上尋租，也就是獲取額外好處，但社會整體又希望能更公正地分配資源，這就導致精英們處於極不穩定的位置。「例如沙特王室，面對堅定的反對派時真的能夠存續？很難說（dicey）。」
雷克接著指出，這些精英們即便比社會中的其他群體更支持美國，但從美國的角度來看，他們實際上並不認同美國利益，「他們比其他選項要好，但也不是很好。」
不過雷克表示，如果美國選擇「國內統治」，這些盟友精英他們就不得不在國內政策上進行大量妥協，畢竟他們會試圖安撫社會其他成員，那麼「國內統治」就對美國相對沒有吸引力，「因為如果反對派在制定政策時扮演某種角色，美國肯定不會喜歡這種結果；但即便如此，精英階層對美國來說也沒什麼吸引力，所以『國內統治』本身就沒有吸引力。」
如果是「直接統治」，雷克指出，正如阿富汗和伊拉克戰爭所表明的，發動戰爭、把美國意志強加給中東國家，代價是極其昂貴的，因此「直接統治」幾乎不可想像。「例如在伊拉克，戰爭成本很低、佔領卻非常昂貴，因此美國在佔領一年後，就決定將名義上的主權歸還給伊拉克，要長期維持直接統治實在很難想像。」
而如果是「間接統治」，雷克表示治理成本很高，卻還不至於高到離譜，畢竟美國也會持續調整。首先，美國在該地區的主要工作，就是向沙特等國提供政權保證（regime guarantees），保證自己絕不會讓他們垮台，然後建立軍事基地和軍事基礎設施，來保護該地區政權。此外還有各式援助，例如美國每年僅向埃及提供的經濟和軍事援助，就高達20億美元左右，約旦同樣是美國經濟和軍事援助的主要接受國。
雷克指出，這就是美國向中東阿拉伯盟友提供的「一袋現金」，而這些盟友的回報雖比其他勢力要好，卻也不是很好。「正如我所說，這些盟友的政策理想點，與美國相去甚遠。」但因為「國內統治」非常沒有吸引力、「直接統治」又不可能，所以這些中東盟友其實一直在詐欺，有廣大空間可以展演機會主義，總是口頭上說著「好的華盛頓」，接著做自己想做的，不總是遵循美國的國家利益。
此外，因為這些政權都是實施專制的小型盟友集團，包括埃及軍政府、海灣國家的皇室家族，導致美國在支持這些小型精英政權的同時，也激發了大量的反美主義。
雷克指出，因此美國雖然也在中東實踐「間接統治」，卻沒有真正從中得到理想的政策回報，精英們並沒有完全按照美國的意願行事；且他們實行專制統治，這就讓當地民眾意識到專制政權之所以能掌權，至少部分是受美國支援的結果，而這又反過來引發了社會各界的反對。
美國仍會繼續「間接統治」
雷克總結，在過去一個世紀內，美國一直是全球體系的領導者，層級秩序也幾乎都是以「間接統治」來實施，這可能是迄今為止最常見的美國影響力形式。而這種非常微妙的形式，就是美國操縱從屬國家的國內政治，迫使他們採取美國希望他們採取的政策。
而當美國的盟友集團規模龐大，層級秩序往往是看不見的，例如美歐關係，但層級秩序始終支撐這些關係，尤其是1950年代和1960年代；而當盟友集團規模較小時，就會出現專制政權，並在當地激發強大反抗力量，過去幾十年來也一直困擾著美國。
回歸道德困境（moral quandary），雷克指出，美國通過「間接統治」獲得了統治權，其所支持的政權也將採取它所認為的、符合美國利益的政策，但這麼做的代價就是，美國也會支持令人厭惡（odious）的政權，並在世界各地激發大量反美情緒。不過儘管如此，「間接統治」依舊會是美國的政策工具，因為在短期內，美國還是得到了自己想要的政策回報，儘管所有總統都會忽視長期成本、且這些成本最終都會顯露出來。
「就像小布殊（George W. Bush）在2001年和2003年期間的思維，他認為這些衝突事態與發展，包括2001年的攻擊（意指911事件），都是來自純粹的仇恨，與美國支持當地政權導致反對派發動對美襲擊無關。」顯然，美國往往不考慮這些長期成本，而是只關注政策帶來的短期收益，所以美國會繼續這樣做，而包括中國在內的其他大國，未來也將採取「間接統治」的策略。
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2025.7.14
