《「深熱計畫」：臺灣國家級地熱探勘與開發計畫之戰略分析》

執行摘要

本報告旨在對一項前瞻性的「國家級地熱能探勘計畫」進行全面且深入的戰略分析。該計畫的核心目標是透過系統性的國家主導探勘，根本性地解決臺灣地熱能源發展長期停滯的困境，從而為國家能源安全及2050淨零轉型目標提供堅實的基載電力支持。分析顯示，此計畫不僅具備高度的戰略必要性，其架構設計亦符合國際成功先例，惟執行層面仍面臨技術、財務、法規及社會等多重挑戰。

本報告的核心結論指出，臺灣地熱發展的核心障礙並非資源匱乏或技術無法觸及，而是一個典型的「市場失靈」困境：地熱探勘初期階段存在極高的地質不確定性與鉅額的資本投入，此種風險遠超出私部門所能獨立承擔的範疇。我提出一個三階段計畫——（1）執行大規模深度探勘以繪製全國3D地下資源圖；（2）將經濟部地礦中心升級為權責相符的地礦局；（3）在圖資完備後劃設地熱發電專區進行系統性開發——正是針對此一市場失靈的精準政策干預。此計畫的本質是將地熱資源從「私有商品」重新定位為「國家戰略資產」，由政府承擔最高風險的探勘階段，將不可預測的「地質風險」轉化為可管理的「工程與財務風險」，從而為後續的公私部門投資創造穩定且具吸引力的開發環境。

參照紐西蘭等國際成功經驗，本報告確認了「政府先行探勘、公私協力開發」為發展地熱產業的有效模式。紐西蘭的經驗不僅驗證了國家主導探勘的必要性，更提供了在資源管理、環境保護及原住民族權益共榮等方面的寶貴範本。

基於上述分析，本報告提出一項分階段的實施路徑圖與具體政策建議。建議政府採納此國家級探勘計畫，並將其定位為國家能源轉型的關鍵基礎建設。首要之務是啟動立法程序，完成地礦局的組織升級，並透過特別預算確保長期且穩定的資金支持。與此同時，應深化國際合作，引進先進鑽井技術與管理經驗，並建立一套完善的社會溝通與利益共享機制。透過此一系統性、前瞻性的國家級戰略佈局，臺灣方能真正喚醒沉睡在地底的龐大能源潛力，為實現能源自主與永續未來奠定堅實的基石。

第一章 臺灣能源轉型中的地熱急迫性

本章旨在建立一項戰略背景，論證為何大規模的地熱倡議不僅是臺灣能源組合中的一個選項，更是確保未來能源穩定、自主與永續的必要途徑。當前臺灣能源系統面臨的結構性挑戰，凸顯了開發本土、穩定、全天候再生能源的急迫性，而地熱正是滿足此一需求的關鍵解答。

1.1 潛力與現實之間的鴻溝

臺灣的地熱潛力與其目前的開發實況之間存在著一道巨大的鴻溝，此一反差不僅是技術問題，更反映了數十年來的市場與政策失靈。科學評估顯示，臺灣的地質條件得天獨厚，蘊藏著極其豐富的地熱資源。根據科技部第二期能源國家型科技計畫（NEP-II）的研究成果，臺灣可供開發的地熱潛能高達33.64 GW 。此龐大潛力主要分佈於大屯火山群、宜蘭、花蓮、臺東及南投等地區，地質類型涵蓋大屯山與綠島的火山型地熱系統，以及由斷層構造與高熱流控制、分佈更為廣泛的非火山型地熱系統 。

然而，與此龐大潛力形成鮮明對比的是，臺灣地熱發電的實際裝置容量微乎其微。截至2025年，全國併網商轉的地熱發電裝置容量僅約7.5 MW 。此一數字不僅遠低於政府原先設定的2025年200 MW目標（該目標後續已大幅下修至20 MW ），更不及總潛能的萬分之一。這巨大的落差凸顯了一個長期的結構性問題。回溯歷史，1981年宜蘭清水地熱電廠的設立曾讓臺灣躋身全球地熱發電國之列，但該電廠後續因結垢與產能衰減等技術問題於1993年終止運轉，此一挫敗對後續的地熱發展產生了深遠的寒蟬效應，導致相關研究與投資停滯近三十年 。

這種潛力與現實的脫節，意味著臺灣正嚴重低度利用一項關鍵的本土能源。在能源進口依賴度極高的背景下，每一度未被開發的本土能源都直接關乎國家能源安全。因此，彌合此一鴻溝不僅是能源政策的目標，更是國家戰略層面的當務之急。

1.2 對基載再生能源的追求

在臺灣邁向淨零轉型的過程中，電網的穩定性成為日益嚴峻的挑戰，而地熱發電正是在此背景下最具戰略價值的再生能源選項。地熱能源的核心優勢在於其作為「基載電力」的特性。不同於受天候影響而具間歇性的太陽能與風能，地熱發電能夠提供24小時、全年無休的穩定電力輸出，其容量因數（Capacity Factor）通常可高達70%以上(AGS達90%以上)，與傳統的燃煤或核能電廠相當 。

臺灣的能源政策正大力推動太陽光電與離岸風電的建置，但這些間歇性能源佔比的提升，也對電網的調度與平衡能力提出了更高的要求。夜間或無風時段的電力缺口，目前仍需依賴傳統的火力發電（特別是進口液化天然氣，LNG）來填補，這不僅增加了燃料成本與碳排放，也使電力系統的穩定性受制於國際燃料市場的波動 。

在此脈絡下，地熱發電的戰略地位顯得尤為重要。它不僅是潔淨的再生能源，更是少數能夠直接取代傳統基載電力（如除役的核能與燃煤機組）功能的綠色選項。發展GW級的地熱發電，意味著為臺灣電網注入一股穩定、可靠且不受國際燃料價格影響的本土力量。這不僅能大幅降低對進口化石燃料的依賴，更能提升電網的整體韌性，為更高比例的間歇性再生能源併網提供堅實的基礎。因此，地熱發電的發展，已不再僅僅是增加再生能源佔比的議題，而是維繫國家能源系統穩定運作的關鍵戰略佈局。

1.3 將提案置於國家政策脈絡中

我所提出的國家級探勘計畫，並非憑空而來的激進構想，而是對當前國家政策方向的邏輯性延伸與具體化實踐。近年來，臺灣政府已明確將地熱發電視為達成2050淨零轉型目標的關鍵路徑之一。在「臺灣2050淨零轉型」路徑規劃中，政府設定了2050年地熱裝置容量達到3至6.2 GW的宏大目標 。

為實現此目標，一系列的政策與法規修訂已陸續展開，顯示出政府推動地熱發展的政治決心。其中最具里程碑意義的舉措，是在《再生能源發展條例》中增訂「地熱專章」，並於2024年5月正式公告實施《地熱能探勘與開發許可及管理辦法》。這些法規的更新，旨在簡化過去繁瑣的行政程序，將審查權責統一由中央主導，並對探勘、開發、水權、尾水回注等關鍵環節做出明確規範，為業者打造一個更友善的投資環境。此外，業界與學界亦不斷呼籲設立由政府主導的「地熱開發專區」制度，以及成立跨部會的「地熱推動專案辦公室」，以加速解決開發過程中的障礙 。

在此政策背景下，我提出的國家級探勘計畫，可被視為實現上述宏觀目標所必需的「執行藍圖」。現有的政策雖然優化了「遊戲規則」，但並未解決最根本的「入場障礙」——即探勘階段的高風險與高成本。過去零星的獎勵與補助措施，已被證明不足以驅動私部門進行大規模的深層探勘。因此，一個由國家主導、系統性地探明全國地熱資源的計畫，是將政策目標轉化為實際發電量的關鍵一步。它直接回應了地熱發展的核心瓶頸，為後續的所有開發行為提供了最根本的科學基礎，是實現3至6.2 GW目標最務實且必要的前置作業。

1.4 國家責任：盤點國有地下資產的法理基礎

除了能源轉型的急迫性與市場失靈的經濟邏輯外，推動國家級地熱探勘計畫更具備一層深刻的法理基礎：釐清並盤點國家自身擁有的資產。根據《中華民國憲法》第一百四十三條及《礦業法》第二條的明確規定，中華民國領域內的所有礦產資源，無論位於地表或地下，均屬國家所有 。此原則確立了國家作為地下資源唯一所有權人的法律地位，土地所有權不及於地下礦產。

地熱能，作為蘊藏於地底岩層與流體中的熱能，本質上是附屬於這些國有礦產資源的一種能量形態。因此，地下的熱能資產理應被視為國家財產的一部分。然而，長期以來，這份龐大的國家資產處於一種「理論上擁有，實質上未知」的狀態。國家雖擁有其所有權，卻缺乏一份詳盡的「資產清冊」——即不清楚這份資產的具體儲量、品質、分佈位置及其經濟價值。

從此角度觀之，我所提出的國家級探勘計畫，其本質不僅是一項能源開發計畫，更是一項由國家主導的、根本性的「國有資產盤點作業」。如同國有財產局需定期盤點國有土地與房產，國家作為地下資源的所有者，亦有責任與義務去探明其所擁有的地熱資產。執行大規模的系統性探勘，繪製高解析度的3D地下資源圖，正是為了建立這份遲來已久的「地下資產負債表」。

此一論述將計畫的層次從單純的產業政策提升至國家治理的高度。這不僅是為了追求能源轉型，更是國家履行其作為全民資產「管理者」與「受託人」的根本職責。唯有先徹底摸清家底，國家才能對這份寶貴的地下資產進行最有效、最公平、最符合公共利益的規劃與利用，為臺灣的永續發展奠定堅實的法律與物理基礎。

綜合分析，臺灣地熱發展的停滯，其根源並非技術或資源問題，而是一個結構性的經濟與風險管理困境。數十年來的經驗顯示，期望私部門在缺乏明確地質資訊的情況下，獨立承擔動輒數億甚至數十億新台幣的探勘風險，是不切實際的。這是一個典型的市場失靈案例：儘管地熱發電具備巨大的長期公共利益（能源安全、環境保護、產業發展），但其過高的前期風險卻阻礙了私人資本的投入。我所提出的國家級探勘計畫，正是由國家力量介入，以公共投資的形式來修正此一市場失靈。透過將風險最高的探勘階段社會化，政府不僅是在進行一項能源投資，更是在打造一項關鍵的國家基礎設施——一份高信度的全國地下資源地圖，從而為整個地熱產業的起飛鋪平道路。

第二章 解構國家級探勘計畫

本章將深入剖析我所提出的國家級探勘計畫的三大核心構成要件，評估其戰略邏輯、可行性及潛在影響。此計畫並非僅為一系列獨立的建議，而是一個環環相扣、具備清晰因果鏈的完整戰略框架，旨在從根本上重塑臺灣地熱能源的發展模式。

2.1 繪製國家3D資源地圖的使命

計畫的第一項核心內容，是執行一項全國性、系統性的深層地熱探勘行動，目標是繪製一份高解析度的3D地下資源分佈圖。具體規劃是在10個已知的地熱潛力區，鑽鑿250口深度達4公里的探勘井，並要求最終圖資的信度與效度需超過90%，同時整合物聯網（IoT）技術進行監測 。

此一構想代表了臺灣地熱探勘思維的根本性轉變，從過去零星、被動、由開發商自行承擔風險的「點狀探勘」，轉向由國家主導、全面性、以建立公共財為目標的「系統性普查」。目前的地熱探勘工作，多依賴遙測影像、重力、磁力、大地電磁法及震測等地球物理方法進行地表或淺層調查，以建立初步的地熱概念模型 。然而，這些間接探測方法存在固有的不確定性，唯有透過實際鑽井，才能直接驗證地下的溫度、壓力、岩性與流體通道等關鍵參數，從而根本性地降低地質風險 。

一份信度超過90%的全國3D資源地圖，其價值遠不止於學術研究，它將成為一項無價的國家戰略資產。這份地圖的完成，意味著將地熱開發從高風險的「探勘賭注」轉變為風險較低、具備銀行融資可行性的「工程開發」。它將帶來以下幾個關鍵效益：

1. 最大化開發效率：精準定位熱儲層與主要流體通道，指導生產井與回注井的最佳佈設位置，避免無效鑽井，大幅降低開發成本。
2. 精確的儲量評估：能夠更準確地估算各潛力區的可開發容量與發電年限，為國家能源規劃提供可靠的數據支持。
3. 優化資源管理：透過整合IoT監測，可對熱儲層的壓力、溫度和化學變化進行長期動態監控，實現永續性的資源開採與回注管理，避免資源過度開發。

250口4公里深度的探勘井，相較於臺灣過去數十年累積的鑽井數量，是一個極具雄心的目標。這不僅考驗國家的技術與工程能力，更彰顯了政府若採納此計畫，將以何等決心來徹底解決地熱發展的根本障礙。

2.2 從調查到戰略：升級地礦局的必要性

計畫的第二項核心，是將現行的經濟部「地質調查及礦業管理中心」（簡稱地礦中心）升級為「地礦局」。此一體制改革，是整個國家級探勘計畫能否成功執行的關鍵支柱，其重要性甚至超越技術與資金。

目前的地礦中心，其法定職掌主要涵蓋全國地質調查、資源地質研究、災害調查及地質資料的蒐集與管理 。它已建置並運營「地熱探勘資訊平台」，為公眾與業界提供初步的地質資料 。然而，其組織層級、法定權限、預算規模與人員編制，主要是為「調查研究」與「行政管理」而設計的。回顧其前身「中央地質調查所」的組織條例，可見其規模與職權相對有限 。

執行一項耗資數千億新台幣、涉及全國範圍土地使用、需要跨越多個部會協調的國家級鑽井計畫，遠非一個「中心」級單位所能勝任。將其升級為「局」級機關，具備以下不可或缺的戰略意義：

1. 提升政治與行政位階：「局」級單位在政府體制內擁有更高的決策參與權與政治份量，能夠更有效地與環保署、農業部、內政部、原住民族委員會等平行單位進行協調與溝通，解決探勘過程中必然出現的土地、環評、水權等跨領域爭議。
2. 確保長期穩定的預算：「局」的建制使其能擁有獨立且更為龐大的年度法定預算，並有資格主導申請跨年度的重大公共建設特別預算。這是支撐長達數年的全國探勘計畫所必需的財政基礎。
3. 擴充專業人力與權限：升級為局，意味著可以合法地擴充編制，吸納更多地質、鑽井工程、儲集層工程、地球物理、法律及財經等領域的專業人才，建立一支國家級的探勘勁旅。同時，其法定權限也能相應擴大，使其具備主導全國地下資源探勘的明確法律依據。

簡而言之，地礦中心目前的定位是「資訊提供者」與「研究者」，而國家級探勘計畫需要的是一個「計畫執行者」與「資源管理者」。從「中心」到「局」的轉變，是賦予其執行此一重大歷史任務所必需的權力、資源與法律地位。若無此體制上的根本性變革，探勘計畫將因缺乏一個強而有力的中央主體而難以推動。

2.3 為電力規劃：「地熱發電專區」概念

計畫的第三階段，是在高解析度3D資源地圖完成後，依據圖資劃設「地熱發電專區」，並納入《國土計畫法》的土地使用分區管理體系，進行系統性的開發 。此一構想是對當前再生能源開發困境的深刻反思，旨在從源頭解決土地取得與行政許可的瓶頸。

臺灣的再生能源發展，長期以來面臨著土地利用的衝突與繁瑣的行政審批流程。開發商需要自行尋找土地，然後逐一向地方政府、農業、環保、水利等多個單位申請許可，過程耗時費力，且充滿不確定性 。根據現行《國土計畫法》，臺灣土地將被劃設為「國土保育地區」、「農業發展地區」等功能分區 。雖然地熱發電屬於「能源設施」，但大型開發案往往觸及敏感區域或需要變更土地使用分區，審查程序極為複雜 。

「地熱發電專區」的概念，正是要將此一被動、零散的開發模式，轉變為主動、集約的規劃模式。其核心邏輯是：

1. 科學選址：專區的劃設將完全基於國家級探勘計畫產出的3D資源地圖，確保每一塊專區都位於地質條件最優越、最具商業開發價值的地點。
2. 前置整合審查：由政府（可能由新成立的地礦局主導）在劃設專區的階段，就預先完成區域性的「政策環評」或「總體環評」，並處理好土地使用分區的變更、與原住民族的諮商同意、以及主要基礎設施（如電網、道路、水源）的規劃。
3. 簡化開發流程：一旦專區劃設完成，進入專區的開發商將不再需要從零開始進行繁瑣的選址與土地變更程序。他們可以在一個已經「預先批准」（Pre-approved）的框架內，專注於電廠的工程設計與建設，從而大幅縮短開發時程，降低行政風險。

此一作法與產業界要求設立「地熱開發專區制度」的呼聲不謀而合 。它將政府的角色從消極的「審批者」轉變為積極的「規劃者」，透過前期的公共投入，為後續的私人投資創造一個低風險、高效率的開發環境。

2.4 結合在地觀光，活絡地方經濟

地熱發電專區的規劃，不應僅僅是能源基礎設施的佈局，更應被視為一個催化地方創生、活絡在地經濟的絕佳契機。透過將地熱開發與休閒旅遊活動進行深度整合，可以創造出超越電力生產本身的多元價值，形成能源、觀光與社區共榮的永續發展模式。

國際上，「地熱觀光」（Geothermal Tourism）已是行之有年的成功模式 。冰島的藍湖（Blue Lagoon）溫泉，其源頭正是鄰近地熱電廠的排放水，如今已成為世界級的旅遊地標 。許多國家的地熱電廠本身也轉型為觀光景點，例如冰島的Hellisheiði地熱電廠設有互動式展覽館，向公眾開放 ；義大利托斯卡尼地區的地熱博物館與自然步道，每年吸引數萬名遊客 ；紐西蘭的懷拉基地熱發電廠周邊，更是發展出溫泉園區、極限運動等多樣化的觀光產業，與毛利原住民族的文化發展緊密結合 。

此種模式的核心是將地熱能源的「生產端」與「應用端」結合，創造多層次的體驗經濟。地熱專區的開發可以規劃以下結合模式：

1. 工業旅遊與環境教育：在地熱電廠旁設立遊客中心或博物館，展示地熱發電的原理、鑽井技術與臺灣的地質特色，成為兼具觀光與科普教育功能的場域 。
2. 溫泉休閒與康養產業：利用發電後的餘熱與尾水，規劃高品質的溫泉度假村、SPA水療中心或公共浴場，滿足國民休閒需求 。
3. 特色農業與地方創生：將地熱應用於溫室農業、水產養殖或農產品烘乾，開發出具有「地熱標章」的特色產品，並結合餐飲與市集，打造完整的產業鏈 。
4. 文化與生態旅遊：許多地熱潛力區與原住民族傳統領域及獨特的火山、惡地景觀重疊 。專區的規劃應結合在地文化元素與自然地景，設計生態步道、文化體驗等深度旅遊行程 。

在臺灣，宜蘭的清水地熱公園已是絕佳的成功範例。該公園緊鄰清水地熱電廠，提供溫泉煮食、泡腳等服務，每年吸引超過90萬人次造訪，創造了近8億元的觀光產值，有力地帶動了周邊地區的經濟發展 。此外，台泥在臺東延平鄉推動的「紅葉谷綠能溫泉園區」，更是從規劃初期就結合了地熱發電、溫泉觀光與地方創生，旨在重振地方經濟 。

因此，在劃設「地熱發電專區」時，應將觀光休閒、地方創生的規劃納入整體的土地使用計畫中，預留相關設施用地，並建立回饋機制，讓地熱開發的效益不僅體現在國家的能源帳本上，更能直接轉化為地方社區的繁榮與活力。這不僅能提高地方對地熱開發的接受度，更能將地熱專區打造成為臺灣永續發展的示範亮點。

綜合來看，此計畫的三個組成部分構成了一個緊密相連的邏輯鏈：強而有力的執行機構（地礦局），是推動全國探勘計畫的先決條件；探勘計畫產出的科學數據（3D地圖），是劃設地熱發電專區的基礎；而預先規劃的專區，則是實現系統性、規模化開發的保障。此一完整的戰略框架，不僅解決了單一的技術或資金問題，而是從體制、科學、規劃三個層面，為臺灣地熱產業的騰飛構建了全面的基礎。更深層次地看，該計畫的實施，意味著一種治理哲學的轉變：將地下的地熱資源，從一個由市場隨機發現的「私有商品」，提升到一個由國家系統性探明並管理的「公共戰略資產」。如同國家管理石油儲備或水資源一樣，政府將扮演資源的「探勘者」與「管理者」，再透過市場機制（如區塊招標或特許權授予），引導公私部門進行高效的「開發與利用」。這是一種更為成熟與現代化的國家資源治理模式。

第三章 成功基石：多面向可行性分析

本章旨在對「國家級地熱探勘計畫」進行一次嚴謹的盡職調查，從技術工程、經濟財務、法規制度及社會環境等四個關鍵面向，評估其可行性、挑戰與成功要件。一項宏大的國家戰略，其成敗不僅取決於構想的卓越，更在於對現實挑戰的深刻理解與周全應對。

3.1 技術與工程可行性

計畫的核心技術挑戰在於大規模、高效率地完成250口4公里深度的探勘井。從現有能力來看，臺灣具備執行此計畫的基礎，但仍需克服諸多工程難題。

臺灣的國營事業，特別是台灣中油公司，憑藉其在油氣探勘領域數十年的積累，已擁有深層鑽井的技術與經驗。為配合國家能源轉型政策，中油正積極擴充其鑽井量能，計畫將自有鑽機數量擴增至24套，並已開始與斯倫貝謝（SLB）、貝克休斯（Baker Hughes）等國際頂尖油田服務公司展開合作，引進先進的鑽井技術 。此一量能的擴建，為執行全國性探勘計畫提供了基本的硬體保障。

然而，地熱鑽井與傳統油氣鑽井存在顯著差異，帶來了獨特的技術挑戰：

1. 高溫與高壓環境：地熱井的井底溫度遠高於同深度的油氣井，對鑽頭、鑽具、井下電子儀器及鑽井泥漿的耐高溫性能提出了嚴苛要求。
2. 堅硬與磨蝕性岩層：臺灣的地熱潛力區多位於變質岩或火成岩區，這些堅硬、破碎且具高磨蝕性的地層，會大幅降低鑽井速率（Rate of Penetration, ROP），增加鑽頭的損耗，從而推高鑽井時間與成本 。
3. 腐蝕性流體：部分地熱區（尤其是大屯火山群）的地下流體富含硫化氫、二氧化碳等酸性氣體，對井管、套管及地面設備具有強烈的腐蝕性，需要採用昂貴的耐腐蝕合金材料，並對井體設計與維護提出更高要求 。
4. 先進技術的應用：雖然傳統垂直井是探勘初期的主要手段，但要實現高效開發，勢必需要導入定向井、水平井以及次世代增強型地熱系統（NG-EGS）或先進型地熱系統（AGS）等更複雜的技術。

綜上所述，技術與工程上的可行性是存在的，但計畫的成功將高度依賴於積極的技術引進與本土化適應。250口探勘井的宏大目標，需要在全國多個潛力區同步展開作業，這不僅是對鑽井能力的考驗，更是對專案管理、後勤支援、數據即時分析與跨團隊協作能力的巨大挑戰。因此，計畫初期應設立數個先導計畫區，用於測試並優化適用於臺灣地質條件的鑽井技術、流程與成本模型，為後續的全國性推廣奠定堅實基礎。

3.2 經濟與財務架構

本計畫的經濟可行性，需從公共投資與長期效益的角度進行評估。其財務架構的核心挑戰在於如何籌措鉅額的前期探勘資金，並設計合理的機制以激勵後續的商業開發。

目前的深層地熱發電成本依然高昂。根據中油深層示範井的預估，其均化發電成本（LCOE）約為每度新台幣6.5元 。此一成本高於目前約每度5.2元的躉購費率（FIT），也遠高於未來技術成熟後所期望達到的每度2至3元的市場競爭力區間 。這種成本與收益的倒掛，是私部門對深層探勘望而卻步的根本原因。

國家級探勘計畫所需投入的資金極為龐大。以一口4公里深井的鑽探與測試成本估算（參考中油25 MW電廠約75億鑽井成本 ，單井投資可能高達新台幣數億元。因此，250口探勘井的總投資額可能達到新台幣數千億元的規模。如此鉅額的公共支出，顯然無法僅依賴單一部會的年度預算來支應。

為此，必須建立一個創新的財務架構：

1. 設立國家級特別預算：最直接的方式是將此計畫納入「前瞻基礎建設計畫」或設立類似的多年期特別預算法案，以確保長期且穩定的資金來源。這也符合業界將地熱納入前瞻基礎建設的呼籲 。
2. 政府主導的綠色金融：可考慮發行由政府信用擔保的「地熱探勘綠色債券」，吸引國內外壽險、退休基金等長期投資者的資金。
3. 公共投資的定位：必須明確，這筆數千億的探勘支出並非商業投資，而是旨在創造公共利益的「戰略性基礎建設投資」。其回報不應僅以直接的財務收益衡量，而應納入其所帶來的能源安全、產業鏈發展、減碳效益及後續撬動的數兆元民間投資等綜合效益 。

此公共投資的核心經濟邏輯在於「風險轉化」。政府透過承擔前期100%的地質風險，為後續的開發階段創造了一個低風險、高確定性的投資環境。一旦高信度的3D資源地圖完成，私部門或國營事業便能基於明確的地質數據（如溫度、流速、儲量）進行精確的財務模型分析，從而大幅提高其投資意願與取得融資的能力。政府的角色是「探路者」，其成功將為後續數十年的商業開發鋪平道路。

3.3 駕馭法規迷宮

臺灣近年在健全地熱法規方面已取得重大進展，但要支撐一個全國性的探勘計畫，仍需進一步的制度創新與突破。

2024年5月公告的《地熱能探勘與開發許可及管理辦法》是一個重要的里程碑。它將審批權責統一由中央能源署受理，並建立聯合審查機制，旨在提供一個全國一致且更有效率的申請流程 。該辦法明確了探勘與開發的程序，並規定了90%以上的發電尾水需回注，以及保障原住民族權益與地方溝通的必要性 。此外，《再生能源發展條例》地熱專章的增訂，也為地熱水權提供了長達20年的保障 。

儘管如此，現行法規框架主要是為「個案申請」模式設計的，對於一個由國家主導、涉及250個鑽探點的「系統性探勘」計畫，可能存在以下障礙：

1. 土地取得與使用限制：地熱潛力區常與國家公園、森林保育區、水源保護區或優良農地重疊，現行土地使用法規對這些區域的開發有嚴格限制 。國家級探勘計畫需要一個更宏觀的法律授權，以利於在這些區域進行必要的探勘作業。

同樣地，也需要透過立法，賦予地礦局在執行國家探勘任務時，進入特定管制區域進行非破壞性或低衝擊性調查的權力。

3.4 社會營運許可

在臺灣的社會脈絡下，取得「社會營運許可」（Social License to Operate）的重要性，絕不亞於技術或財務的可行性。一個由上而下、由國家強力推動的大型基礎建設計畫，若未能從一開始就建立完善的社會溝通與利益共享機制，極易引發地方抗爭，導致計畫延宕甚至終止。

臺灣的地熱潛力區，在地理分佈上高度與環境敏感區、原住民族傳統領域及現有的溫泉觀光區重疊 。這意味著探勘與開發過程將不可避免地觸及多元且複雜的利害關係人：

1. 原住民族社群：許多地熱區位於原住民族保留地或傳統領域。根據《原住民族基本法》第21條，在這些區域進行開發，必須踐行諮商並取得部落同意的程序 。這不僅是法律義務，更是對原住民族文化與土地權利的尊重。
2. 溫泉業者與社區：地熱井的鑽鑿與熱水的抽取，可能引發當地溫泉業者對於溫泉水源、水量、水溫變化的疑慮，擔心影響其生計。
3. 環保團體與在地居民：對於鑽井可能帶來的噪音、交通、生態影響，以及對地下水文系統的潛在改變，都可能引發在地社區與環保團體的關切。

因此，國家級探勘計畫必須將社會溝通與參與，內建為其核心作業流程，而非事後的補救措施。具體策略應包括：

• 建立透明的資訊公開平台：除了現有的地熱探勘資訊平台，應針對探勘計畫的進度、監測數據、環境影響等，建立一個即時、公開、易於理解的資訊網站。
• 制度化的溝通與協商機制：在計畫啟動之初，即應成立由中央、地方政府、專家學者、原住民族代表、社區領袖、溫泉業者及環保團體組成的溝通平台，定期就探勘計畫進行協商。
• 設計前瞻性的利益共享模式：應借鏡國際經驗，研究設立「地熱發展基金」，將未來地熱發電的部分收益回饋給地方社區與原住民族，用於基礎建設、文化保存、教育及產業發展，讓在地居民成為地熱發展的「夥伴」而非「受害者」。

總結而言，此計畫的成功基石，在於一種系統性的風險管理思維。它不僅要管理技術與財務風險，更要前瞻性地管理法規與社會風險。其核心功能是透過國家力量，將地熱開發從一個充滿未知數的冒險，轉變為一個風險可控、路徑清晰、利益共享的國家發展項目。這其中的關鍵，是政府角色的轉變：從一個被動的裁判，轉變為一個主動的、負責的、為全民利益開創未來的領航者。

第四章 國際先例：紐西蘭地熱模式的啟示

本章將以紐西蘭作為核心案例，深入分析其地熱產業發展的成功經驗，以驗證「國家級地熱探勘計畫」提案中的核心戰略原則，並為臺灣的具體實施提供一個可供參照的實踐範本。紐西蘭作為全球地熱開發的先驅之一，其發展歷程清晰地展示了一個國家如何透過政府的初期引領與持續的制度建設，成功地將地下的自然資源轉化為國家永續發展的強大動能。

4.1 政府作為開拓者與風險承擔者

紐西蘭地熱產業的成功，其根源可追溯至1950年代由政府主導的開創性工作。當時，紐西蘭政府扮演了探勘的「開拓者」與初期風險的「承擔者」角色，為後續的商業化發展奠定了堅實的基礎 。政府投入大量資源，進行了全國性、大規模的地質普查、地球物理探勘與資料蒐集整合工作。

最為關鍵的一步是，政府直接投資並承擔了初期探勘井鑽鑿的巨大風險。事實上，根據考察報告，紐西蘭目前所有正在商業運轉的地熱田，無一例外都是在政府早期投入探勘鑽井的基礎上發展起來的 。政府的這種前期投入，其核心價值在於「去風險化」（De-risking）。它將地底下看不見、摸不著、充滿高度不確定性的地質資源，轉化為有具體數據（溫度、壓力、化學成分、儲量）支撐的「已證實資產」（Proven Asset）。

此一歷史經驗，為臺灣提出的國家級探勘計畫提供了最有力的背書。它雄辯地證明，對於地熱這種前期風險極高的資源，由國家主導探勘並非一種浪費公帑的行為，而是啟動整個產業發展所必需的、最有效率的催化劑。臺灣未來若成立地礦局，其所扮演的角色，將與紐西蘭政府在發展初期以及其後來的核心科研機構「地球科學紐西蘭」（Earth Sciences New Zealand）的角色高度相似：作為國家代表，承擔私部門無法承受的風險，為整個社會創造新的發展機遇。

4.2 公私協力的夥伴關係框架

紐西蘭模式的第二個特點是，政府的引領最終旨在催生一個健康且充滿活力的公私協力（Public-Private Partnership）產業生態系，而非建立國家壟斷。經過數十年的發展，紐西蘭已形成一個包含超過70家公司的成熟地熱產業鏈，涵蓋探勘、鑽井、電廠設計、營運維護及顧問服務等各個環節 。

這個生態系的成功運作，得益於一個多層次的合作框架：

• 科研機構的角色：Earth Sciences New Zealand不僅是政府的地質調查單位，更是一個世界級的地熱研究中心，為國內外開發案提供高端技術顧問服務 。奧克蘭大學等學術機構則負責培養專業人才，形成產學研的良性循環 。
• 國有與民營企業的共存：紐西蘭的主要地熱開發商，如Mercury Energy，其股權結構為51%政府持股，但採商業化獨立運營模式 。這種模式兼具了國家戰略目標的指導性與私營企業的經營效率。
• 積極的國際合作：紐西蘭的地熱產業積極向外輸出技術與服務，同時也引進國際資本與合作夥伴 。臺灣近年已開始積極尋求與Earth Sciences New Zealand的合作，正是朝著正確的方向邁進 。

紐西蘭的經驗啟示我們，國家級探勘計畫的終極目標，並非由政府包攬所有的開發工作。地礦局的核心任務應是創造一個「賦能平台」（Enabling Platform）。它透過提供最基礎、最關鍵的公共財——可靠的地質數據，來降低整個產業的系統性風險，從而吸引並賦予國營事業（如台電、中油）及私營企業在此平台上進行高效、創新的商業開發。此外，政府還應扮演產業標準制定者、研發資助者及人才培育推動者的角色，全面構建臺灣的地熱產業生態。

4.3 整合性資源管理與社會許可

紐西蘭地熱發展模式最值得臺灣借鏡的，或許是其在資源管理、環境保護與原住民族權益之間取得平衡的成熟治理體系。這套體系的核心是其《資源管理法》（Resource Management Act），它建立了一套兼顧發展與永續的法律框架，並將許多審批權力下放給地方政府，以確保決策能充分反映地方的特殊性 。

在此框架下，有兩個關鍵實踐特別值得關注：

1. 環境永續的堅持：紐西蘭的地熱開發從很早就開始實施將冷卻後的尾水100%回注地層的策略，以維持熱儲層的壓力和永續性 。同時，新電廠也配備了先進的除硫系統，將環境衝擊降至最低 。這與臺灣新法規中要求90%以上尾水回注的精神一致，顯示了環境永續是地熱長期發展的必要條件。
2. 與原住民族的共榮模式：紐西蘭法律與社會對原住民毛利人（Māori）的土地權與文化權給予了高度尊重。許多地熱電廠的土地是向毛利部族信託租用，租約長達數十年，且開發計畫必須經過「文化影響評估」，並與毛利社群進行深入協商 26。在某些案例中，審核與控制權甚至完全交給當地的毛利部族組織。開發商除了提供租金與回饋金外，更積極建立夥伴關係，例如協助發展與地熱相關的觀光產業（如溫泉園區），創造就業機會，形成了開發商與原住民族「共存共榮」的局面 。

紐西蘭的經驗提供了一個強而有力的範本，證明地熱開發與環境保護、文化保存完全可以並行不悖。對於同樣擁有豐富原住民族文化的臺灣而言，這套模式極具參考價值。臺灣的國家級探勘計畫從規劃之初，就必須將原住民族的諮商同意與利益共享機制，視為不可或缺的核心要素。這不僅是法律要求，更是確保計畫能順利推行、避免社會衝突、贏得長期社會信任的根本之道。

總體而言，紐西蘭的成功並非偶然，而是建立在一套精心設計的「信任體系」之上。政府主導的初期探勘，建立了對「地質數據的信任」；清晰透明的法規與成功的公私協力案例，建立了對「投資環境的信任」；而與原住民社群長期的、真誠的夥伴關係，則建立了「社會與文化的信任」。臺灣所提出的國家級探勘計畫，其內在邏輯與紐西蘭的成功路徑高度契合。它正是要在臺灣建立這樣一個涵蓋技術、金融與社會三個層面的信任體系，從而將地熱能源的巨大潛力，真正轉化為國家的永續資產。

第五章 戰略路徑圖與政策建議

綜合前述分析，本章旨在將「國家級地熱探勘計畫」的戰略構想，轉化為一套具體、可操作的行動方案。為確保此一宏大計畫能夠穩健、有序地推進，茲提出涵蓋實施時程、體制改革、財務法規配套及產業生態建構的四方面政策建議。

5.1 分階段實施計畫

建議將此國家級計畫規劃為一個為期十年、分為三個階段的滾動式路徑圖，以確保每一步都建立在堅實的基礎之上。

• 第一階段（第1-2年）：奠基與立法核心任務：完成體制改革與法源建立，並進行技術驗證。
• 立法優先：啟動《經濟部組織法》及相關法規的修訂程序，正式將地礦中心升級為「地礦局」，並明確賦予其主導全國地熱探勘的法定職權。
• 預算確保：透過提出《國家地熱探勘發展特別條例》或將其納入新一期的「前瞻基礎建設計畫」，確保未來十年計畫所需的數千億元資金來源無虞。
• 國際結盟：與紐西蘭、美國國家實驗室或國際頂尖油田服務公司簽訂正式的技術合作協議，引進深層鑽井、儲集層模擬及數據管理方面的先進經驗。
• 先導計畫：在10個潛力區中，選定1至2處地質條件相對明確、社會溝通基礎較好的區域，啟動小規模的先導鑽探計畫。目的在於測試並建立一套標準化的作業流程（SOP），驗證技術、精算成本，並作為後續全國推廣的範本。
• 第二階段（第3-7年）：全國探勘行動核心任務：全面執行250口探勘井的鑽鑿計畫，並同步建構國家級地下資源數據庫。
• 全面鑽探：由新成立的地礦局統籌，中油、台電及國際合作團隊共同參與，在全國10個潛力區分組同步展開鑽探作業。
• 數據整合：即時蒐集並分析每口井的岩芯、井測及地球化學數據，利用先進的電腦模擬技術，動態建構並持續更新全國3D地質模型。
• 物聯網建置：在關鍵探勘井中安裝長期監測儀器，建立全國地熱資源的物聯網監測系統，為後續的資源管理提供即時數據。
• 第三階段（第8-10年）：開發轉型核心任務：基於已完成的高信度資源地圖，啟動系統性的商業開發。
• 劃設專區：依據3D地圖的成果，正式公告第一批「地熱發電專區」，並完成相關的政策環評與土地使用規劃。
• 區塊釋出：建立一套透明、公平的開發權釋出機制（如公開招標、權利金制度），將已探明、去風險化的開發區塊，授予台電、中油或優良的民間業者進行電廠建設。
• 成果檢討：全面評估第一期十年計畫的成效，並規劃下一階段的滾動式目標，可能包括更深層的超臨界地熱探勘，或將探勘範圍擴展至次級潛力區。

5.2 為使命而改革：地礦局藍圖

地礦局的成功組建是整個計畫的基石。其組織法規的設計，必須確保其具備執行此一重大任務所需的權力、資源與專業能力。

表3：體制改革分析：地礦中心 vs. 擬議之地礦局

建議地礦局的組織法規應明確賦予以下核心職權：

• 全國地下資源探勘的專屬主導權：明確其作為臺灣所有戰略性地下資源（不僅地熱）探勘的唯一中央主管機關。
• 國家探勘基金的管理權：授權其管理數千億規模的國家探勘基金，並具備國際採購與大型工程發包的權力。
• 國家3D資源地圖的唯一所有權與管理權：將探勘產出的所有數據定為國家資產，由地礦局負責管理、更新與授權使用。
• 探勘活動的行政協調權：在執行國家探勘計畫時，法律應授予其必要的行政協調權力，以簡化土地進入、水權申請及環評等程序。

其人員組成也必須轉型，從一個以地質研究為主的團隊，擴充為一個包含鑽井工程、儲集層工程、地球物理、數據科學、法律、財務及公共關係等專業的跨領域國家隊。

5.2.1 地礦局與能源署之地熱事權分工

為確保國家地熱發展政策能高效推行，避免行政上的權責不清與資源重疊，釐清擬議成立的「地礦局」與現行經濟部「能源署」在地熱事務上的分工至關重要。兩者應建立一個「上游探勘、下游開發」的無縫合作模式。

• 地礦局：國家探勘的執行者與資源管理者（上游）地礦局的核心使命應聚焦於國家級的戰略性資源探勘 。其角色是「國家探勘隊」，負責承擔私部門無法負荷的前期高風險任務。主要職責包括：
• 執行國家探勘計畫：主導並執行全國性的深層鑽井計畫，完成高解析度3D地下資源圖的繪製。
• 地質風險承擔：作為國家代表，直接承擔探勘階段的地質不確定性風險。
• 數據資料庫建置與管理：建立並維護全國統一的地下資源數據庫，將探勘成果轉化為可供後續開發利用的公共財。
• 技術研發與引進：專注於探勘、鑽井及儲集層評估等上游技術的引進與本土化。
• 能源署：產業發展的促進者與法規監管者（中下游）能源署（及其地熱組）則應扮演地熱「產業主管機關」的角色，負責從探勘許可到電廠營運的全流程法規管理與產業促進 。其角色是「產業裁判與教練」，主要職責包括：
• 許可審查與核發：作為單一窗口，受理並審查所有地熱開發商提出的探勘與開發許可申請 。
• 法規制定與執行：負責制定與滾動式修訂地熱相關法規、躉購費率（FIT）及獎勵辦法，並監督業者依法規營運。
• 開發專區劃設與招商：依據地礦局提供的科學數據，主導「地熱發電專區」的劃設、政策環評，並辦理後續的開發權釋出與招商作業。
• 產業促進與溝通：輔導業者解決開發過程中的行政障礙，並作為與地方政府、社區及利害關係人溝通的主要政策窗口。

此一分工模式，將地質專業的探勘任務與能源產業的行政管理任務明確區分，讓地礦局專注於「找資源」，能源署專注於「管開發」，兩者各司其職，共同構成推動臺灣地熱產業發展的雙引擎。

5.3 現代化的財務與法規工具箱

為配合國家級探勘計畫，現有的財務激勵與法規工具需要升級。

• 財務工具：
• 階梯式躉購費率（FIT）：應設計一個動態調整的FIT機制。對於在計畫初期開發深層地熱的先行者，給予較高的費率以反映其較高的風險與成本；隨著技術成熟與開發規模擴大，費率可逐步調降。
• 政府融資擔保：對於在政府劃設的「地熱發電專區」內進行開發的業者，由國發基金或指定銀行提供專案融資的信用擔保，以降低其融資難度與資金成本。
• 法規工具：
• 地熱專區的法律地位：應在《國土計畫法》或《再生能源發展條例》中，明確賦予「地熱發電專區」特殊的法律地位，使其規劃效力能夠優先於部分地方性的土地使用管制，從而解決開發過程中的衝突。

5.4 建構國家地熱產業生態系

政府的目標不應止於完成探勘，更應藉此機會，培育一個完整的本土化地熱產業鏈。

• 成立國家級研發創新中心：建議由政府（透過地礦局與國科會）與產業（台電、中油、開發商）共同出資，成立一個類似法人機構的「國家地熱研究與創新中心」。
• 核心任務：
• 技術本土化：專注於解決臺灣獨特的地質挑戰，如大屯山的耐酸蝕材料、變質岩區的高效鑽井技術等。
• 人才培育：與國內大學合作，設立地熱工程相關的學位學程，系統性地培養下一代的工程師與科學家。
• 供應鏈扶植：協助國內廠商投入鑽井設備、井下儀器、發電機組等關鍵零組件的研發與製造，逐步建立自主的供應鏈。

透過上述的戰略路徑圖與政策工具，臺灣不僅能夠成功執行國家級地熱探勘計畫，更能以此為契機，建立一個技術領先、人才充沛、產業鏈完整的國家級地熱生態系，將地下的潛力，真正轉化為國家永續發展的堅實動力。