我們生活在一個將「央行獨立性」（Central Bank Independence, CBI）視為金科玉律的時代。提到美國聯邦準備系統（聯準會，Fed），我們的腦海中浮現的往往是那位「超然於政治」的掌舵者，能夠不受白宮或國會干預，以專業判斷來守護經濟穩定。
但如果歷史可以說話，它會告訴我們：這種獨立地位並非與生俱來，而是在特定歷史條件下逐步形成的制度。在聯準會超過百年的歷史中，有數十年的時間它都處於一種「央行不獨立」的狀態，尤其是在面對國家危機時，它更像是「臨危任命」的財政技術部門。
本文試圖重回歷史現場，看這頭金融巨獸如何從政治妥協中誕生，又如何在戰火中成為政府的附庸，最後才走上那座被神化的「獨立性」神壇。
第一幕：央行曾是「政治毒藥」的年代 (1791-1912)
歷史上，美國曾有很長一段時間沒有「中央銀行」。從現在的角度看來，這可能有點不可思議，當時的金融體系就像是一艘沒有舵手的船在暴風雨裡航行。
美國最早的「準中央銀行」始於建國之初的兩家機構：美國第一銀行（1791-1811）與美國第二銀行（1816-1836）。它們的誕生，與其說是為了建立獨立的貨幣政策，不如說是為了解決迫在眉睫的國家財政危機。
第一銀行正是在首任財政部長亞歷山大·漢密爾頓（Alexander Hamilton）的大力推動下成立的，其首要任務便是協助新生共和國處理堆積如山的革命戰爭債務。
漢密爾頓的構想是一種公私合營模式，聯邦政府直接持有其20%的股份，並對其運營擁有實質影響力。他堅持銀行應「為其私人股東的利潤而運營，從而使股東有興趣妥善經營它」，但這種設計也被當時的民眾，特別是農民和小型銀行家視為是「東岸金融精英的特權壟斷工具」。
在這種反感驅使下，總統安德魯·傑克遜（Andrew Jackson）以違憲為由，果斷否決第二銀行的續約法案。隨著政府資金被悉數抽走，第二銀行最終在1836年特許狀到期後黯然解散。
此後，「中央銀行」這個詞幾乎成了政治毒藥，一提起來就讓人們想到不公平的權力集中，所以在十九世紀美國經濟快速起飛的時期，竟然是在沒有中央銀行的狀態下度過的。
第二幕：戰時服從，平時「分權」 (1913-1941)
在接下來的數十年中，美國經濟就在沒有中央銀行的狀態下運作。金融體系依賴於州立銀行與國家銀行並存的「雙軌體系」。然而，這個體系充滿了缺陷：
1. 無彈性的貨幣供給：貨幣供給是僵固的，無法隨著經濟活動而伸縮。比方說秋天農忙時期，大家需要大量現金來交易農產品，金融系統卻給無法供應，或市場一恐慌，大家想把存款換成現金，銀行也拿不出足夠的鈔票。
2. 金字塔式的儲備集中：全國小銀行的儲備金最終集中在紐約少數大銀行手中，只要紐約出事，全國都會受影響。
1907年的銀行大恐慌徹底揭示了這個系統的脆弱性。當時，挺身而出扮演最後貸款人角色的並不是政府，而是金融鉅子J.P. 摩根（J.P. Morgan），他憑著個人信譽和財力，把一群銀行家鎖在自己的圖書館裡，軟硬兼施逼著他們拿出錢來救市。
這個事件敲響了警鐘：一個國家的金融穩定不能依靠個人的英雄主義來維持。於是，創造一個「官方的救市者」成了共識。但問題是，這個救市者該長什麼樣？
當時的社會同時害怕兩種東西：怕它被華爾街金融家挾持，變成私人金庫；也怕它被華盛頓政客控制，變成選舉提款機。
最終，聯準會被設計成獨特的「去中心化設計」，華盛頓有中央理事會，全國再分成十二家擁有高度自主權的地區聯邦準備銀行。
當聯準會依據《聯邦儲備法》創立時，它的身份很明確：它是「國會的創造物」（creature of Congress），國會可以隨時改寫甚至廢除其權力。因此，對於「獨立性」的描述，更準確應是「絕緣」（insulated）於特殊日常政治壓力，而不是獨立於政府（independent of government）。
這種「絕緣」的設計本意是希望聯準會能在平時充當金融體系的「水管工」，提供彈性貨幣、預防擠兌，並不受制於日常政治干預。
然而，聯準會成立的隔年，戰火的硝煙很快讓這個初生的機構，迅速失去了自主權。
在第一次世界大戰期間，聯準會與財政部幾乎合而為一。時任財政部長威廉·麥卡杜（William McAdoo）一手主導了戰爭融資計畫，聯準會只能全力配合，幾乎沒有自主性可言。央行的首要任務變成了支援財政需求，而非守護所謂的「獨立性」。
第三幕：被財政部「釘住」的十年 (1941-1951)
最缺乏「獨立性」的時期，發生在第二次世界大戰及其後。
為了籌措天文數字的戰費，聯準會在1942年應財政部要求，做出了一個今日看來不可思議的承諾：將利率固定在極低的水平。
• 短期利率：短期國庫券利率被「釘在」（peg）0.375%。
• 長期利率：長期國債利率的上限被設在2.5%。
為了維持這個超低利率的承諾，聯準會必須在公開市場上無限量買入政府債券。每當政府發行新債，聯準會就得買進以保證利率不上升，這讓它被迫放棄了對資產負債表規模和貨幣供應量的控制。
這種「央行不獨立」的政策，在戰爭時期被視為愛國義務和合理的安排，因為這能確保政府債務的穩定性，並降低大規模動員的成本與效率。
戰後，危機並沒有解除。儘管解除價格管制導致通貨膨脹飆升（1946年至1947年間CPI通膨率高達17.6%），但杜魯門總統（Harry S. Truman）和財政部長史奈德（John Wesley Snyder）仍堅決要求維持低利率，以保護戰債價值。
最終，聯準會主席艾克爾斯（Marriner Eccles）忍無可忍，他批評這種無限制地創造銀行準備金的做法，已使聯準會變成了「通貨膨脹的引擎」（an engine of inflation）。這場衝突，最終導致了1951年的白宮會議爭端。
第四幕：獨立性的誕生
1951年3月，歷史的轉捩點才真正出現。在韓戰加劇通膨壓力（CPI通膨率已達到年化21%）、且債券市場面臨崩潰的危險下，財政部與聯準會終於達成了一項里程碑式的協議——《財政部–聯準會協議》（Treasury–Federal Reserve Accord）。
這項協議解除了聯準會維持低利率的承諾。
學者形容，這標誌著「貨幣政策的解放」（liberation of monetary policy），使聯準會能重新將重點轉向控制通膨和限制經濟波動。此協議奠定了現代聯準會獨立地位的基礎。
因此，我們今天所認知的央行獨立性，是相對晚近的發展，是1951年後逐漸出現的產物，並非從聯準會誕生以來就存在的傳統。
結論與反思：獨立性是政治選擇
聯準會的歷史證明，在絕大多數時間裡，央行獨立性都是一個神話與誤解。這種獨立地位並非法律上的永久保證，它依賴於政治共識、傳統與尊重。國會既然創造了Fed，就能隨時修改它的權力。
當今世界，美國再次面臨龐大的政府債務、高通膨陰影、地緣政治風險以及潛在的經濟困境。當市場開始擔憂高債務會不會再次迫使Fed配合財政部，或者當國會試圖要求Fed採取特定行動時，我們必須反思：
在歷史上，當國家面臨生存或極端危機時（如兩次世界大戰），央行不獨立、服從於財政需求，反而被視為必要的理性選擇。
在當前這個債務纏身、經濟不確定的時代，是否應該固守1951年後的「央行獨立性」原則，讓貨幣政策堅決地與財政政策保持距離？
抑或是，當經濟困境逼近，歷史經驗是否暗示我們，央行與政府的關係終將再次回到「絕緣而非獨立」的務實合作模式，以應對國家緊急的財政需要？
這個問題的答案，將考驗當代決策者在歷史教訓與現代教條之間的平衡。
延伸閱讀 (References)
1. Central Bank Independence: Myth and Misunderstanding
這篇論文指出，聯準會本質上是「國會的創造物」，並非真正獨立的實體，且其操作獨立性經常被誇大。
2. From WWII to the Treasury-Fed Accord
此文詳細描述了 1941–1951 年間聯準會維持利率釘住（peg）政策的具體細節，以及這一政策如何導致其失去貨幣控制權。
此文介紹了 1951 年協議如何「解放了貨幣政策」，是建立現代聯準會獨立性的基礎。
