世界糧食危機的成因與台灣的農業對策

■彭明輝

當台灣的農委會還把休耕當作重要的農業政策，並且積極規劃要把農業用水轉為工業用水的時候，卻爆發了全球 的糧食危機。面對這個局勢，有許多立委與媒體名嘴都要求：即刻「停止休耕，擴大生產」，也有人滿心期待著台灣農業再起的榮景。

不過，農委會主委陳武雄〈五月二十日上任〉在四月底表示：國內不會發生糧食危機，只會面臨高糧價的衝擊。目前我國的稻米自給率約九成（進口稻米約14萬公噸），且糧食總自給率超過七成，不足的23%缺口主要是小麥、麵粉與飼料玉米等大宗進口糧食。尤其我國飼料玉米，每年需求量四、五百萬噸；國內產量最高僅達四十萬噸，九成都仰賴進口。

因此，陳武雄所擬的對策，是鼓勵農民善用廿二萬公頃休耕地，轉作飼料玉米；而非全面復耕，或發展不符經濟效益的生質能源作物。此外，馬鈴薯是全球第三大糧食作物。每單位面積可養活的人口，是小麥或稻米的二至四倍；因此也不排除未來作為新的栽種選擇。至於安全存糧方面，則考慮從目前的三十萬噸，提高到明年五月的四十萬噸。

陳主委的策略，符合當前台灣的實際需要嗎？要深入評估這個問題之前，我們必須要對當前的世界糧荒有夠深入的掌握。

關於這一波的糧食危機，首先是在2008年3月時，世界糧食計劃署執行幹事希蘭說：自2007年6月以來，穀物價格上漲近40%。全球食品儲備僅夠53天應急，遠低於去年的169天，以及世界公認的最低限70天。接著，「國際貨幣基金組織」〈IMF〉總裁斯特勞斯卡恩，在4月份嚴厲警告：食品價格急劇上漲，將可能引發戰爭。

事實上，從2006年9月到今年4月初，國際市場主要糧食價格，全面暴漲：小麥價格上漲了112%，玉米價格上漲了47.3%，大豆價格達到19年來的最高點。作為全球一半人口日常主食的稻米，價格飆升：從2007年底每噸360美元，漲至今年3月27日的每噸760美元；上漲一倍以上，達到20年來的最高點。

此外，聯合國糧農組織預計：本年度世界糧食期末庫存，將降至4.05億噸，為25年以來的最低水平。預估將有1億人會面臨饑餓，37國面臨糧食儲備不足的危機。

不過，必須要釐清的是：這一波的糧食危機，並非「全球糧食生產下降」；而是全球糧食儲存量持續下降，以及全球糧價持續攀升，導致窮人難以維生。事實上，國際穀物理事會在3月發佈的報告顯示：預計2007/08年度，全球穀物產量為16.62億噸，比前一年增長了5.7%。此外，根據聯合國糧農組織提供的最新數據：2006年，全球糧食產量為20.129億噸，2007年估計為21.085億噸，增幅為4.7%。

糧食增產，而價格不降反漲，這並非單一原因所造成的。把這波危機逐漸推高的一系列事件中，第一個環節，是澳洲等糧食出口國，因為氣候異常而收穫下降，並限制出口。接著一些小國，為求自保所以也限制糧食出口。以致接連著一系列的恐慌 管制，導致全球穀物貿易市場上的供應短 。

由於氣候異常的影響，澳洲連續數年遭受乾旱氣候，小麥出口銳減。2007年的出口量，減少400萬噸。同年，烏克蘭小麥出口，也減少300萬噸。此外，孟加拉遭受颱風襲擊，造成稻米減產300萬噸。

有鑑於全球糧食儲存量偏低，各國開始管制糧食出口。2007年12月20日，中華人民共和國政府宣佈：取消糧食及其製品的出口退稅；2008年全年，對小麥、玉米、稻穀、稻米、大豆等原糧及其製品，徵收5%-25%的出口暫定關稅。摩洛哥也把小麥進口關稅，由130%降為2.5%。而歐盟，則暫停徵收大部分穀物進口關稅。3月27日，柬埔寨和埃及公佈稻米出口禁令。全球第二及第三大稻米出口國：越南、印度，也紛紛加價及減產。

由於世界石油價格的居高不下，近年來美國、歐盟和巴西等國，大量將原本出口的玉米、菜籽、棕櫚油，轉用於生產生質燃料。在很大程度上，改變了這些傳統農業出口大國的農業生產結構，並降低了出口。美國20%的玉米，已被用於生質燃料生產。歐盟65%的油菜籽，和東歐的35%棕櫚油，被用於生質燃料生產。這些政策的變化，不僅造成食物供給的減少，更引起市場對於穩定供給的擔憂和恐慌，而進一步加劇了糧食價格上漲預期。

英國《金融時報》4月16日撰文認為：據聯合國糧農組織的統計，全球消除饑餓所需填補的糧食缺口，僅0.5億噸。而2007年全球糧食供給，並不比前一年少。那麼這0.5億噸的糧食，到哪 去了？由於2007年全球用于生產燃料的糧食，超過１億噸；所以文章作者認為：恰恰是這１億噸，打破了世界糧食的供需平衡。

由於美國聯邦儲備銀行的不斷降息，以及美國房地產市場低迷，使得美國的大量投資資本，進入大宗商品期貨市場，尋求規避風險、提高獲利的標的物。由於市場預期：國際農產品可供交易的數量在下降，有機會推高糧食價格；因此自2007年11月以來，已有400多億美元，進入國際農產品期貨市場投機炒作。根據亞洲開發銀行資料顯示：在過去一年內，國際小麥的出口價格就增長了130%，稻米價格增長98%，而燕麥價格則上揚38%。

此外，世界糧食價格的上漲，也跟糧食貿易的壟斷 有關。目前，世界上四大跨國糧商：ADM、邦吉、嘉吉和路易達孚，壟斷著世界糧食交易量的80%，在某種程度上擁有定價權。這意味著：任何國家，如果糧食不能自給自足，都難逃被這些糧商魚肉之苦。

2007年，當糧食出口國因為天災而歉收時，尚不足以導致糧食危機。即使有生質燃料的消耗糧食，問題也還不至於太嚴重。但是許多國家，在糧價上揚的初期，釋放儲備糧以獲取暴利；而導致全球糧食儲備，降到曆史最低點。後來當國際糧食交易市場預期：價格會持續上漲時，糧食庫存的降低和價格上漲的預期心理相結合，終於滾雪球般地加大了人們對糧食供應緊張的擔憂。於是，在各國與期貨市場爭糧的情況下，糧價被逼得持續上漲，而造成這一波幾乎失控的糧食危機。

今年初，在美國農業部連續數月預測：美國小麥庫存將降至60年來新低時，小麥價格飆升。2月份，明尼阿波利斯穀物交易所的春小麥期貨合約，曾經出現連續11個交易日漲停的「壯觀」行情。在市場傳言：中國春節前後雪災造成植物油短 的背景下，芝加哥大豆期貨屢創新高。當前國際稻米供應吃緊。世界最大稻米進口國：菲律賓，被迫赴美國市場大宗採購稻米。芝加哥糙米期貨價格，在4月份不斷刷新紀錄。

根據美國農業部公佈的資料：2007年，美國玉米、大豆和小麥三種農作物的產值，達到926億美元。美國也是上述三種糧食作物最大的出口國，而其產值的一半，被農產品期貨買家持有。據從事諮詢服務的芝加哥農業資源公司統計：去年11月份以來，對農產品期貨市場的投資，已從250億美元猛增至650億美元。可以說，華爾街的投機家，正是世界上最大的糧食囤積居奇者。在投機資金將大豆等農產品價格，連續炒作至歷史高位之後，發展中國家的進口成本成倍增加。消費者最終埋單；收入微薄的窮人，則可能陷入忍饑挨餓的境地。

因此，聯合國新任食物權問題特別報告員：德許特，就提議：「糧食投機」的行為，應該要被譴責；而且，對於國際社會漠視「糧食投機」的行為，也應該要予以譴責。他說：投資者在股市疲軟時，可能轉向糧食市場，這是早就可以預見的。但是「國際社會，並沒有針對這類投機活動，採取任何的防範或防制的措施」。

長期以來，歐美等已開發國家的巨額農業補貼，嚴重地扭曲了貿易，也人為地壓低了國際農產品價格。於此同時，歐美等國，又通過WTO，嚴格限制各國扶助國內的小農。因此，發展中國家的小農，不得不放棄糧食作物生產；轉而生產其他經濟作物，或者從農村出走。這個過程，導致許多發展中國家的農地面積縮小，糧食自給能力嚴重下降。以台灣為例，休耕的稻田面積，竟然達到50%。

轉眼看其他亞洲國家，WTO的危害還更慘烈、深遠。在GATT和WTO介入之前，亞洲國家曾盛產大豆、花生、葵花籽等油料作物。1995年以來，美國大型農場靠政府巨額補貼，廉價出口大豆；而使國際市場大豆價格，持續走低。但是亞洲國家政府較窮，無法給予農民對等的補助；以致於無法在價格上，跟美國大豆競爭。這種不公平競爭的結果是：亞洲大豆生產，逐步萎縮；一些大豆出口國，變成了進口國。全球大豆的生產中心，也由亞洲地區，轉移到以美國、巴西和阿根 為主的美洲地區。

「世界銀行」，是大型農業財團的另一個重要幫手。它在協助跨國農業財團攫取暴利的過程中，也促成了菲律賓與印尼等國家的糧食危機。

菲律賓的糧食局，原本可以依法透過糧食收 、釋出公糧、價格補貼等措施，來干預市場。但在1980年代，「世界銀行」與「亞洲開發銀行」，給菲律賓的貸款條件之一，就是要限縮糧食局的功能；使菲律賓的糧食供需，更加 賴於市場操作。糧食局的功能，被重新定位為：「促進」市場力量的運作。因此，原本糧食局依法要收 本國生產糧食的至少12%；但1977-1983年間，僅收 了7.59%。1984-2000年間，減少至3.63%。2001-2006年，再減少至0.5%。糧食局，目前僅流通全國所需稻米的6%，且許多還是糧食局進口買來的。對於糧食市場的調節能力十分有限，反倒促進了菲律賓對進口糧食的依賴，使菲律賓所需糧食的10%都依賴進口。

假如美國與歐盟的農產品出口，是持續而穩定的，那麼它對世界的禍害還比較有限。偏偏，美國大農場的農業生產行為，是投機 ；而且很容易跟期貨市場以及國際大糧商勾結，來炒作糧價。乃至於誤導國際糧食的行銷，使糧食成為生質燃料或牲畜飼料；而擴大國際糧食供應量的變化，與糧價的波動幅度。

當各國服膺WTO的要求，而放棄對國內糧食生產量與糧價進行調節時，這等於是：把原本各國政府所擁有的分散的、多元的、在地化的糧食與糧價調節力量，給交出來；集中給全球少數大型農場、國際糧食貿易商，以及期貨市場。這使得全球糧食的供需，嚴重地被市場化、集中化、壟斷化；而助長炒作的力道與效應。當全球糧荒發生時，大量的糧食作物，卻被拿去生產生質燃料；徹底驗證了全球糧食的市場調節機制，不但不完美，甚至於是高度不穩定的、具有高度風險的。

因此，我們有必要重新認真地省思：把糧食的生產與糧價的調節功能，交給WTO，是否合理？是否有效率？我們甚至於必須要質疑：這是否違背人道的基本精神？

聯合國糧農組織總幹事迪烏夫指出：糧價飛漲，對發展中國家人民造成的影響，更加深遠。因為他們50%至60%的收入，用於 買糧食；而發達國家人民用於糧食的花費，只占收入的10%至20%。譬如，孟加拉的普通家庭，每天生活費為5美元；其中3美元，用於 買糧食。近年來全球糧食價格上漲了50%，使這些家庭不得不多花1.5美元 買糧食；剩下的0.5美元，遠遠不足以應付其他日常生活之所需。

英國《衛報》指出：「在食品價格較低時期，還有8.5億人因買不起食物而挨餓。糧價節節攀升，將促使 萬人加入領取救濟糧的行列。」《肯雅時報》4月14日援引迪烏夫的話說：今年糧價飛漲，將使貧窮國家的糧食進口開支，增加56%。「世界銀行」行長羅伯特 佐利克，今年4月13日警告說：過去3年，國際糧價成倍上漲，可能導致全球貧窮國家中1億人口，陷入更加貧困的狀態。

然而，儘管有１億人面臨嚴重的饑荒；世界上一些財力雄厚的糧食公司，卻正在大發橫財。上個月，美國「孟山都」公司公佈：從去年12月到今年2月底的3個月內，其凈收入同比增長了一倍多。同一段時間內，美國「嘉吉」公司的凈收入，增長了86%。世界上最大的大豆、玉米和小麥加工企業：美國「阿徹－丹尼爾斯－米德蘭」公司，今年前3個月的凈收入，增長了42%。該公司的穀物銷售與管理業務的營業利潤，增長了15倍；從2100萬美元，增加到3.41億美元。

面對同時爆發的世界糧荒與石油危機，最好的解決方案，應該是：同時擴大糧食生產，與生質燃料生產。譬如，很多人會提議台灣要把休耕地全面復耕。但是，當農夫的所得，低到被整個社會看不起，農村許多青年，必須找外籍新娘結婚時，誰願意再當農夫？

農夫的所得偏低，一部份來自於化肥與農藥成本過高。過去一年中，隨著需求大大超過供應，某些化肥的價格增長了2倍多。這使發展中國家的增產計劃，受到了重創。從去年12月到今年2月的3個月，世界上最大的化肥企業之一的美國「美盛」公司，收入增長了11倍多。

事實上，這一波糧食價格上漲的收益，都落入了大公司的腰包，而沒有最終落入發展中國家的農民手中。「世界發展運 組織」的負責人貝內迪克特．索思沃思上週稱：這些公司的收入和利潤激增，是「不道德」的。

聯合國特別報告員德許特，則批評：美國「孟山都」等農業巨頭，壟斷全球最廣泛的種子、除草劑專利權。他說：「這些公司攫取暴利，卻讓農民買不起生產資料。我們需要考慮改變知識產權規則了。」

從前述的線索去看，這一場全球糧食危機的問題，並不盡然在於生產；而更在於市場機制，被炒作集團反向操作所致。

自由主義一直相信：（1）市場的力量無所不在，誰也逃脫不掉；（2）對市場的任何干預，只會使效率更差，弊端更多。但是，這樣的主張，適合應用在目前全球糧食市場的實況嗎？

當各國政府，放棄對糧食供需與糧食價格進行干預或調節時，市場的力量，並沒有變得更健全，反而是更徹底地被少數大農場、貿易商以及期貨市場大戶所壟斷。因而使糧食的供需與糧價，變得更難預期、更不穩定。

事實上，許多觀察家都已注意到：當前，西方資本主義國家的經濟結構，正發生深刻變化。英國《金融時報》專欄作家馬丁．沃爾夫指出：「如今，全球化，擊敗了地方主義；投機商，戰勝了企業管理者；金融家，征服了生產者。我們正目睹：20世紀中期的管理資本主義，向全球金融資本主義轉變。」日本 都大學教授佐伯啟思也認為：當前世界經濟，正在從「實物經濟」，向運用投機資本致富的「金融經濟」轉型。他指出：「在發達國家，『實物經濟』層面的經濟活 ，趨於飽和。同時在急速的全球化進程中，又跟擁有廉價勞 力的發展中國家進行成本競爭，『實物經濟』已經 乏獲得充分利潤的機會，它們只能依靠投機 金融泡沫維持景氣。」他批判道：「在房地產泡沫之後，過剩的全球化資本，把目標轉向資源和糧食為主的商品投機。這對經濟活 而言，是本末倒置的行為。」

當有錢人把閒錢拿來進行投機 炒作，且當炒作的標的物，並非窮人賴以維生的物資（譬如：鑽石、珠寶、名車、豪宅等）的時候，我們或可以默不作聲。但是，當有錢人把閒錢拿來炒作窮人所不可或 的食物、飲水，乃至於基本人權所繫的通訊（電信）、教育等服務時，我們還能要求政府不負責任地任由「市場的力量」，去遂行壟斷與宰制嗎？

偏偏，多年來，自由貿易被塑造成一種具有比較優勢的主流地位，也鈍化了許多發展中國家發展自身農業生產的願望；天真地認為：世界糧食供應，永遠是充足的，可以完全依賴便宜的進口，來替代國內生產。這也是許多國家，對這次危機的爆發和持續，準備不足的潛在原因。

面對這一場仍在擴大中的全球糧食危機，我們必須重新審視過去所信以為真的許多信條，也得重新審視我們的糧食政策。

我們從這一波糧食危機中，首先必須要學會的事情是：國際糧食市場與國際糧價，是不穩定，也不可靠的。其次，我們必須要準備面臨：國際糧價，長期上漲的可能 。

許多專家預期：糧食增產的速度有限；但是需求的上漲速度，卻可能會明顯地高於增產的速度，而促成糧價持續上漲。這是因為：

（1）灌溉水源不足，以及耕地擴充不易。

（2）氣候持續地暖化，將不利於稻米的生產；很可能會導致稻米收穫量，持續下降。

（3）人口增長，導致需求增加。

（4）中國、印度等開發中國家，在經濟持續發展下，每人平均肉食量，將持續增加，而導致牲畜與人爭糧。

（5）石油價格持續上漲。當汽油每桶高過生質燃料生產成本（每桶45美元）時，會帶 汽車與人爭糧。

如果國際糧商與期貨市場，是不可靠的，我們就必須要充分發揮在地的靈活調節能力。因此，面對這局勢，我們除了要保持合理的糧食儲存量，還要保持適度的糧食自給率。

不過，要想提高糧食自給率，首先要設法降低我們的生產成本。陳武雄主委想推 第三次農地改革，最重要的為：「小地主大佃農」政策，讓老農退休，年輕人有地可種。他指出：「小地主大佃農」，將結合農委會目前的「農地銀行」，推 「一次付租，分年償還」計畫。由農會一次付清土地租金給地主農民，例如20年租金；建立老農退休機制。承租農民，則每年分期付租金給農會；政府補貼利息費用給農會。假如可以通過這個策略，來擴大每戶耕地面積，降低農業經營成本，這絕對是值得歡迎的。

此外，除非我們有辦法提高農民所得，十年後一旦老農凋零，根本就很難再找到新農民了。過去幾年，對於蔬菜、水果等農產價格，每每會發生歉收漲價或增產賤價的惡 循環，陳武雄打算建立像美國一樣的契作模式：由超市、大通路商與農民契作，保障最低價格，穩定市場。希望能夠逐漸將所有農產品，納入契作。問題是：這樣的契作制度，在穩定生產與糧價的同時，到底是在圖利超市與大通路商？還是在改善農民的所得？陳主委恐怕必須要想清楚，並且跟農民與全國國民交代清楚。▌