土地出讓金和房產稅的政治解釋

房價一直是中國社會的熱議話題。房價既是民生問題，又是宏觀經濟問題，牽動著億萬人的心。房價的高漲與中國經濟的增長相伴隨，被形象地表述為「房地產綁架了中國經濟」。但房價還涉及政治問題，與房價相關的土地出讓金和擬議開徵的房產稅，其合法性依據是什麼呢？為什麼政府有理由收取土地出讓金和開徵房產稅，背後的政治倫理是什麼呢？這就屬於政治範疇。而我認為，理解了土地出讓金和房產稅的政治含義，才能深刻理解中國經濟與政治運行的基本面及未來走向。

土地是最基本和最重要的生產要素，人們的生活和經濟活動都必須依賴於土地。由於其重要性和特殊性，在擴展的生產函數模型中，將土地從一般的資本中抽離出來，而將產出看成是土地、資本和勞動三者的函數。土地資源的合理優化利用能釋放出巨大的產能。這正是改革開放以來的經濟增長的重要來源。通過土地使用權的出讓，城市土地的商業化和政府徵用農村土地用於工業生產和商業開發，土地資源的優化配置得到了不斷改善，產生了巨大效益。

簡而言之,中國自改革開放以來的經濟增長主要是靠優化生產要素的配置而取得的,而土地要素的優化配置的作用不可低估，甚至比勞動要素優化配置的作用更大；其次是依靠提高技術管理水準進而提高產出效率和加大要素投入而取得的。生產要素的優化配置歸於市場化及全球化，提高技術管理水準則歸於引進國外先進的技術和管理制度。但中國的經濟有兩個致命的弱點，一是至今為止還缺乏技術創新能力，還不得不繼續依靠技術引進；二是缺乏信用，人民幣還未能成為國際貨幣，與經濟規模位居世界第二極不相稱。

但在這一過程中，土地優化配置或重新利用均是通過政府徵用和出讓土地而實現的，或直接出讓國有土地，或徵用農村集體土地再出讓。因為土地不是私有產權，國有或集體土地的使用權也不自由交易，這就造成土地資源的重新利用仍然不盡合理，仍有相當大的優化空間。總體來看，絕大部分的農村土地沒有得到優化利用，農業生產效率低下。而在已有的農業技術條件下，通過優化配置，可以大大提高產出效率。

同時，土地資源重新利用所產生和收益分配很不合理。政府以低價從農民那裡徵用到土地，再以高價轉讓給房產開發商或企業。政府獲得了大部分的土地收益，而農民或原有的土地使用者獲得的收益微薄；只有少數大城市的拆遷戶能得到高額的補償。

地方財政高度依賴土地出讓收入由來已久，且愈發嚴重。據財政部公佈的最新資料，2016年地方一般公共預算收入為8.7萬億元；地方政府性基金收入為4.2萬億元，其中國有土地使用權出讓收入3.7萬億元。算下來，土地出讓金要占到地方財政總收入的28.6%。而2010年至2016年期間，土地使用權出讓金約為23萬億元，地方政府公共財政預算收入和基金收入約107萬億元；土地使用權出讓金占比為21.5%。不少城市土地出讓收入甚至超過公共預算收入。如果加上與房產開發相關的各項稅收，這一比例將更高。地方財政對土地開發和出讓的依賴度相當之高，已經無法離開。

地方財政高度依賴土地收入，主要是因為自1994年實行分稅制後，中央財稅收入比例過高，而地方財稅收入不足。如增值稅中央分成75%，地方分成25%；所得稅中央分成60%，地方分成40%，僅靠地稅收入難以支撐地方政府越來越膨脹的開支。地方財政越來越依賴於收取土地出讓金。因而，地方政府對土地開發具有很高的積極性，土地出讓金遂成為地方政府的重要財政收入來源。而中央政府一方面需要地方政府貫徹和執行政策指令，一方面又集中了過多的財政收入，責任與財力不匹配，也就默許和支持地方政府的土地財政政策。

那麼，地方政府收取土地出讓金的依據是什麼呢？1986年制定後經過多次修改的《中華人民共和國土地管理法》規定，「城市市區的土地屬於國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於農民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬於農民集體所有」（第八條）；「任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家徵收的原屬於農民集體所有的土地」（第四十三條）；「國家依法實行國有土地有償使用制度」（第二條）。「以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權的建設單位，按照國務院規定的標準和辦法，繳納土地使用權出讓金等土地有償使用費和其他費用後，方可使用土地」（第五十五條）。

但這是政策法律層面，政府收取土地出讓金的依據，而政策法律背後的政治邏輯是什麼呢？

在傳統社會，天下的所有財物，包括土地和物品都歸皇帝所有。所謂「溥天之下，莫非王土」。這是「打江山，坐江山」政治邏輯的結果。所謂「打江山」就是暴力奪取政權，所謂「坐江山」就是對所有土地具有絕對與終極的支配權。中國的歷代政權都是建立在「打江山，坐江山」的政治倫理上的。新的統治者在人民的支援下推翻了舊的統治者，從而得到了人民對其「坐江山」的認可。但人民認可其「坐江山」並不是無條件的，雖然這個條件很低很低，那就是人民能夠生存下去。就是「民以食為天」。「打江山，坐江山」和「民以食為天」是傳統中國社會兩條最重要的政治倫理。

然而在法理上，雖然天下土地的所有權都歸天子皇帝，但他的實際佔有有限。即使皇帝再奢侈，他能直接佔有的財物不過就是皇宮，行院和各種供給而已。土地實際上還是由臣民佔有、使用與耕作。臣民之間的土地佔有權受到法律的保護，可以自主的經營和交易。但臣民對土地的佔有權相對於皇權是無效的，皇權有無償收回臣民土地的終極權力。

現在中國的土地法理上歸國家或集體所有。但實際上還是遵循「打江山，坐江山」的政治邏輯，歸統治階層或官僚集團所有。統治階層和民眾實際上都是認可這一規則的。在土地的使用、轉讓和利益分配上，從來都是由政府決定並享有最多的利益。無論是過去「人民公社」也好，改革開放後的「家庭承包制」也好，都是傳統社會土地制度的延續。由於現今社會有著比傳統社會更先進的技術和組織手段，對土地的控制比過去更為有效和嚴密。傳統社會缺乏現代化手段，皇帝、朝廷及官府對天下土地財物的控制和攝取能力遠遠低於現在。物流不發達，沒有高速公路和高鐵，只有漕運。金融不發達，沒有紙幣，用貴金屬作為支付手段；資訊不發達，沒有電報電話等，只有驛馬。

不管官僚集團多麼冠冕堂皇地宣稱，土地歸「國有」或者「集體」所有，但在他們的意識中，其實都是前輩「打下來的」，歸官僚集團繼承與掌控。每一官僚分子，不管是靠父輩的蔭庇，還是靠自己「混」進去的，都有權按其職位分享一定比例的利益。因而土地可以看成一項的龐大的政治遺產，老一代「打江山」 然後「坐江山」，再將這項遺產傳給下一代統治階層「坐江山」，一代一代傳下去。而「城市化」和「城鎮化」過程中的土地出讓就是「打江山，坐江山」政治邏輯下的遺產出讓。

這一過程非常類似歐洲中世紀的領主為十字軍東征籌措資金而給市民頒發的土地使用「特許狀」。最終，土地從封建領主手中轉移到了市民手中，從而市民及商人階層得以興起，獲得了城市自治權利，逐步實現了平等和民主。當然，歐洲中世紀的領主頒發的「特許狀」是永久的，在土地使用權上還附著有更廣泛的權利。但其中土地的使用權是最重要的。同樣，中國的地方政府為了籌措財政資金而將土地使用權轉讓給了城市市民和工商業主。

目前，中國的土地出讓有年限規定。根據《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第12條規定，居住用地的土地使用權期限為70年，工業用地的土地使用權期限為50年，其它用途用地的土地使用權期限為40年或50年。我以為，土地使用權到期後，會沒有多大阻礙地延長或轉為永久使用權。涉及的利益面太廣了，官僚集團的利益關涉更大。如果到期收回用於再次轉讓以便政府又可以收取土地使用金，會遇到範圍很大的阻力和產生很嚴重的政治後果。而改用徵收房產稅來籌措地方財政資金更為妥當。

與歷代王朝不同，當今的官僚集團能受益於外部的技術輸入，從而能不斷提高土地收益，土地用於工業生產和商業化比農業生產能產生更高的效益，大規模機械化的現代農業的生產效率和效益也遠高於傳統農業。如此，才能通過出讓土地的方式來滿足官僚機構日益龐大和腐敗的開支。如果沒有外部的技術輸入，土地收益仍然處於傳統的低水準，那官僚集團就無法通過出讓土地來獲取財政收入，早就會陷入嚴重的財政危機，而重蹈王朝覆滅的覆轍。

而當城市化和和城鎮化將城市和農村土地出讓殆盡，就會產生兩個重要結果。一是絕大多數的農民將徹底地從農村轉入城鎮或城市，那將是中國漫長歷史中的一次質的轉變。標誌著中國從一個以農民為主體的國家轉為以市民為主體的國家。從而，國家的政治基礎也會從以農民為基礎轉為以市民為基礎；二是意味著官僚集團將繼承而來的「打下來」的政治遺產耗盡了，就將失去保持現有政治體制「不動搖」的根基。如果沒有獲得新的合法性，就面臨根本性的失衡。

這也是為什麼官僚集團不情願完全失去農村土地控制權的原因。但為了更好地利用土地資源、促進經濟增長和擴大財源，官僚集團又不得不放鬆對農村土地的控制。在計劃經濟時代，通過「人民公社」的集體經營，官僚集團對土地的控制是最嚴格同時又最低效的；改革開放後，實施了「家庭土地承包制」，放鬆了對土地的控制。由於「家庭土地承包制」比「人民公社」具有更高的激勵機制，所以，即便「土地承包制」缺乏「人民公社」具備規模經營的條件，也比「人民公社」更有效率。而後為了實施土地的規模經營，又在「家庭土地承包制」的基礎上推進土地流轉；目前又在推進農村宅基地的重新利用。官僚集團總是在盡可能保持對農村土地控制的前提下，提高農村土地的利用效益，同時從中收取費用。但形勢比人強，最終官僚集團不得不將全部土地基本出讓殆盡

如果官僚集團為應對財政危機而將土地出讓殆盡，同時城市化和城鎮化又使得市民成為主要的政治基礎，那官僚集團將受到雙重挑戰。一是喪失了「坐江山」的合法性；二是市民比農民相互間的聯繫更緊密，獲取資訊的管道更廣泛，與知識份子和政府的聯繫也更直接，維持統治更困難。好在官僚集團有提供公共服務同時徵收房產稅的選擇，以提供良好的公共服務來獲得合法性；同時徵收房產稅來獲得財政收入，地方財政收入將主要靠房產稅來支撐，從而從掠奪性政權向服務型政府轉變。這是以往朝代所沒有的選擇。可以說，技術引進所導致的土地價值和房產價值的上升提供了一個擺脫週期律和實現政治體制轉型的機會。

政府向房產所有人徵收房產稅合乎現代民主政府理論。一方面，政府為納稅人及其財產提供安全、公正、教育等城市公共服務；另一方面，納稅人以房產作為相應的納稅依據。以房產作為納稅依據最為準確，最能與政府提供的這些服務掛鉤。房產面積越大，房產價值越高，享受的相應服務就越多，就應當多交稅。政府與納稅人之間是一種契約關係。

更重要的是，房產稅能將稅收與地方公共服務直接聯繫起來，增強納稅人的權利意識。房產稅是直接稅，與增值稅等間接稅不同，納稅人能更直接地感受到納稅負擔和歸因。為了穩定和增加稅收，地方政府將不得不越來越多的聽從納稅人的意見，而減少受中央政府的控制。納稅人或者說市民最終有可能取得建立和選舉政府的權利。從而建立起公民社會，實現地方自治和民主。

當然，納稅人與政府是契約關係的價值理念是因，交稅和政府提供服務是果。實施房產稅並一定就能促使掠奪型政府轉向服務型政府，但具有誘導或倒逼的作用，有可能誘導或倒逼出納稅人與政府的契約關係。如能形成良性互動，這種建立在個人主義價值觀基礎上的契約關係就能得到鞏固。雖然官僚集團的開徵房產稅的目的只是為了彌補財政收入，但有可能產生不同的結果。

目前，房產稅的開徵還在反復而謹慎的討論之中，這肯定將是一項影響深遠的政策，會對房價產生重大影響和改變利益分配。我認為，房產稅的開徵要伴隨著稅收結構的改革並相應降低其它稅率，以不增加或少增加宏觀稅負水準為前提。中國的宏觀稅負水準已經相當高了，如果不改革稅收結構和降低其它稅種稅率，再征開房產稅，必然大大增加宏觀稅負水準，極大地加重納稅人的負擔。納稅人承擔不起，將進一步影響消費和投資，影響經濟增長。而這只能靠減少中央財政收入而來。或者同時精簡政府機構壓縮財政開支。

最新的機構改革方案將合併國稅和地稅征管機構，並將員警編制從地方公安中獨立出來，歸中央統一管理。這反映了中央政府對開徵房產稅後，害怕失去對地方政府控制的擔憂。一方面，通過合併稅收征管機構，來加大中央政府對地方房產稅的控制和使用，以減弱市民和地方政府之間的聯繫；另一方面，員警編制從地方公安中獨立出來，可以分走一大塊地方稅收，而由中央政府控制使用，同時保證對地方警力的控制。但新改革方案實施起來，很難說能達到預期效果。

總之，當土地出讓殆盡和開始徵收房稅時，中國的經濟和政治基礎將發生深刻的變化，會處於一個分歧點上。既可能走向地方民主自治的，也可能繼續保持和加強權力集中和控制直至不可持續為止。這既受國內外局勢的重大影響，更取決於中國人民的總體選擇。

2018年5月16日

首發 民主中國