立法院（國會）到底有什麼功能？
更新於 2022/11/10閱讀時間約 6 分鐘
Q：台灣的立法院到底有什麼功能？ 國會在民主國家的角色主要在於：形成政策和監督政府。通常，內閣制國家的國會功能，比較著重政策的辯論和形成。總統制國家的國會功能，比較著重監督行政部門。
內閣制國家
國會比較多扮演法律和政策形成的角色，至於在野黨的存在，則是透過政策和法案辯論，讓民眾清楚了解到不同政策主張的優缺點。內閣制的原理在於，基於權力融合，由於資深國會議員通常可以身兼政府閣員，所以在制訂法案和政策時，執政黨通常必須在重大法案政策上立場一致（英國現在卡在脫歐搞不定，就是因為執政的保守黨內部國會議員態度不一致）。不一致的時候，也只能透過黨內的路線辯論和競爭，尋找共識了。
總統制國家
由於總統制國家的原則是權力分立，也就是行政院主要是政策執行，國會主要是制訂法案和監督用的。台灣的憲政體制屬於偏向總統制的「半總統制」，所以在行政院長是執行總統政治意志的情形下，作為國會的立法院，就必須扮演好代表人民監督政府施政（無論是法律、預算和重大政策）的角色。
所以，我們常看到國會裡面，立法委員質詢官員，就是因為立法委員的職責，就是監督行政院（行政部門）的人。
立法委員到底代表誰？特殊選區利益，還是全國利益？
Q：立法委員到底要不要搞選民服務？先前有人提案罷免黃國昌的時候，其中有一個理由，就說選區都看不到他人影，說他都不做選民服務。可是，黃國昌卻說，他很認真在立法院寫法案，向重要部門的官員進行質詢，這點我們從立法院質詢的錄影都可以看到。令人好奇的是，到底立法委員到底要怎樣做，才算有扮演好立委角色？
- 其實，這兩種觀點都有其道理，主要看我們要的是什麼樣的政治、我們要的是什麼樣的國會議員的角色。批評黃國昌不做選民服務的人，所想要的立法委員，是必須代表特定選區利益的。然而，支持黃國昌的人，卻是認為立法委員應該代表公共利益，應該著眼於全國民眾的利益。所以，他們很支持黃國昌不該整天跑基層，而應該要在立法院好好研究法案、監督行政院部會的施政問題。這兩種觀點，在西方漫長的國會發展史上，都有一些基本的邏輯，我們可以思考一下。
- 這兩種觀點，在西方民主理論裡面，分別可以分成「代表的委託模式」（delegate model of representation）和「代表的信託模式」（trustee model of representation）。前者認為國會議員主要服務於特殊利益，後者認為國會議員主要服務於全體利益。
（代表的委託模式）Q：剛才說，第一種說法有道理，也就是說，立法委員應該要跑選區、代表地方利益，有其道理。這點我就有點想不透啦！但是，如果立法委員整天顧著跑選區，那我選村里長就好了，幹嘛選立法委員？這種說法好像沒有說服力。
- 對，其實如果整天跑選區當然根本沒時間做好立法委員的角色。不過，這種說法之所以會盛行，是因為在近代國會先驅的英國，一開始是這樣想像的：每個國會議員，的確來自於選區，他們都代表個別的、特殊團體的利益。但是，背後的邏輯是：雖然每個國會議員所代表的利益都是個別的、私人的、特定團體的利益，但一旦把這些利益在全國的範圍加總計算起來，彼此的利益會均衡、相互抵銷，就會達到所謂的「公共利益」。十八世紀末期英國有一種叫做「效益主義／功利主義」的哲學家，就是認為，本來每個人都會追求自己的利益，但那無可厚非，因為全體民眾的利益加起來就會把個人的利益平衡掉了。現代民主社會，民主不可能達到百分之百的理想，只是一種權宜之計，只是一種妥協方案，但卻有助於法案政策的推動，有助於解決問題。
- 這種說法，通常叫他「代表的委託模式」（delegate model of representation）。一個國會議員，代表什麼呢？代表的是選出他的一小群人，他不能有自己的意志，也沒有基於良心去為全國老百姓著想這種事，他千思萬想的，就是他選區的選民，其他區域選民的利益，跟他沒關係。
（代表的信託模式）Q：聽起來頗有道理的，感覺都快要被這種說法說服了。這樣講起來，所謂立法委員代表全國利益這種說法，好像有點陳義過高。政治怎麼可能都不妥協呢？區域選出來的立委怎麼可以不服務選民呢？整天在立法院認真寫法案，固然很認真、值得肯定，但是不過問選區選民，好像也是不對的，是嗎？
- 這的確是有其道理，不過也不用過度偏好前一種說詞，因為「去理想化」的政治，可能會失去改革政治腐敗的可能性。那種基於個別選區或利益，然後最後加總起來均衡的說法，雖然說得通，但有時候也會淪為替現狀辯護的弊病。政治之所以不會進步，時常就是因為，我們用理論去替現有狀態辯護，使得政治沒有進步的空間，公民思考問題沒有從「國家利益」或「公共利益」出發，而成為自私自利的公民，每個人搞政治、選候選人，都只想撈錢、養權。所以，就出現了第二種說法啦！
- 第二種模式的基本觀念認為，一旦一個國會議員被選出來，他就不再受到選區選民的控制，而必須基於良心、基於自己對於全國公共利益的判斷，去立法和制訂政策。我們以前介紹過一位十八世紀英國思想家，號稱西方保守主義教父，叫做柏克（Edmund Burke），他就曾說：「你的代表所受託於你的，不只是他的職業，而是他的判斷。如果他犧牲他自己的判斷而聽從於你的意見，他是背叛你，而不是服務你。」（Your representative owes you, not his industry only, but his judgment; and he betrays instead of serving you if he sacrifices it to your opinion.）
- 柏克的意思是什麼？很簡單，他的意思是，國會議員一旦被選民選出來，他就必須基於自己的專業和良知，去判斷，到底什麼是符合公共利益的事情。如果他不著眼於公共利益，那麼，他表面上看起來是服務選民，其實他根本是背叛了選民的託付。柏克這種說法，就是所謂的「代表的信託模式」（trustee model of representation）。國會議員必須有自己的自主性，獨立於選民之外，來做好他的天職。
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本文係由國泰世華銀行邀稿。
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