博物館／美術館的未來性：變革中的日本博物館事業

時代思潮變遷下的文化行政改革

1990 年代兩個重大時代趨勢造成經濟崩盤後的日本社會改變，也貫穿了博物館、美術館相關法規的修訂歷程。

其一是受到新公共管理（new public management）與新自由主義（neoliberalism）思潮影響，日本政府轉為重視成果主義，並在公共事業中導入自由市場競爭機制。在「小政府」[1]（minarchism）方針下的民營化風潮中，推動多項法律及制度改革，除了獨立行政法人制度外，1999 年《促進民間資金活用進行公共建設等整備法》[2]、2002 年《結構改革特別區域法》[3]與2003 年「指定管理者制度」等，皆可說是受這波思潮影響而誕生的機制。

千禧年以後，日本政府更高舉「智慧財產立國」[4]、「觀光立國」[5]等多樣的國家發展旗幟，並企圖透過「酷日本戰略」（クールジャパン戦略）等政策，加強日本文化產業之國際效益。過往少有將飲食文化定義為文化資產的案例，但因應2013 年「和食」被登錄為聯合國教科文組織無形文化遺產，飲食文化成為政府推廣文化新標的；而為了2020夏季奧林匹克與帕拉林匹克運動會於東京舉行所進行的文化藝術相關專案，更是百花齊放（延後至2021年）。伴隨這些新局面出現的法規與職務空窗，使得文化行政亟需革新。

目前與博物館相關的法規有：1950 年制定的《文化財保護法》，過去為國立博物館的法規依據，但在2001年後，獨立行政法人化的國立博物館則改為主要依據前述之《通則法》及「個別法」；1951年制定的《博物館法》，適用於國立博物館「以外的博物館」；2001年制定的《文化藝術振興基本法》[6]，為日本政府振興文化藝術的「理念法」，影響文化政策制定方向，與博物館、美術館營運方針及預算補助內容等息息相關。

近年對博物館界帶來重大影響的法規變革，有以下四項：2017 年《文化藝術振興基本法》改訂為《文化藝術基本法》、2018 年《文化財保護法》修正、2019 年同《第九次地方分權一括法》頒布之《博物館法》條文修正；以及2018 年根據《文化藝術基本法》修正《文部科學省設置法》，並據此展開文化廳組織改革。而博物館更在此次組織改革中，改為統一由文化廳管轄。此外，還有一個新進展：2020 年5月起施行的《文化觀光推進法》中，第二條第二項將博物館視為文化觀光據點設施。此法之頒布，亦可視為日本政府將博物館統合交由文化廳掌管後，為了推動文化經濟政策所進行的法規前置作業。

檢視這些法規改革背景及貫穿其中的理念，可以見到日本政府益發重視博物館可以締造的文化藝術經濟效益，並亟欲使博物館與異業結盟，創造多樣的文化資源。而文化廳也以上述法規變革為基礎，頒布多項新式博物館補助政策。如此一來，亟需仰賴政府補助資金營運的日本博物館界，可能將在這些補助方針的引導下，朝向重視觀光經濟效益的經營發展。

文化廳組織改革

日本政府於1950 年隨《文化財保護法》施行成立了文化財保護委員會，而這個組織在1968 年與當時的文部省文化局合併為「文化廳」[7]。文化廳的主管業務，可說是集兩個前身單位為一體，業務範圍包含推廣國內外藝術文化活動、文化財保護活用、日（國）語改良推行、著作權保障與宗教文化行政事務暨推廣等。

安倍晉三政權於2014年發布的地方創生政策中，包含將中央政府機關從首都東京都遷出的計畫，目的為減緩權力及開發過度集中於首都。同時，也期待藉由中央政府機關的遷址，振興地方的經濟與文化。2016年，政府決議將文化廳遷至京都，文化廳內的組織改革也隨之啟動。2017年4月，文化廳在京都設置據點——「地域文化創生本部」。而在適逢文化廳成立50週年的2018年，則根據甫變革的《文化藝術基本法》進一步修正《文部科學省設置法》，全國博物館之主管機關也隨之發生重大改變。

本來由文部科學省生涯學習政策局管轄之科學類博物館行政、國立科學博物館相關事務，皆改歸給原已掌管歷史與美術類博物館行政、國立文化財機構及國立美術館二法人事務的文化廳，使文化廳成為日本博物館業務的總主責機關[8]。在這樣的情勢中，文化廳順應《文化藝術基本法》推崇的跨省廳合作精神，進行組織改革。

文化廳的全面改革，還有另外三點背景值得注意：（一）文化廳設置後，《文化財保護法》提倡的「文化財保護優先」概念與《文部科學省設置法》箝制，欲變更組織架構可說是動輒得咎；（二）近年文化管理方式及業務內容與文化廳設置初期已大相逕庭，原本的運作模式不堪負荷；（三）各方專業人士不斷提醒《博物館法》與現今日本博物館實際狀態分歧之問題，以及與《文化財保護法》不同法制規範所產生的矛盾和灰色地帶。以上可說是促成文化廳革新的關鍵。

而2018年文化廳改革主要目的有二：首先是加強組織機能，以對應地方創生、文化財活用等新興領域持續擴增的行政需求；其次則是預計在兩年之內將和食文化、文化觀光納入職掌。承上述第一個目的，改革亦聚焦於「重新界定『文部科學省』與『文化廳』之角色及功能」。除了博物館事務外，改革後的文化廳在文化政策制定、藝術教育等其他面向之決策權也增加，靈活度有望大幅提升。而這般整頓步伐、大步朝向文化振興邁進之舉，也可說是為日後升格為「文化省」做準備。總結來說，文化廳的改革對日本博物館之影響，可以歸納為兩個重點：

1. 強化博物館整體發展

以往，文化廳只負責歷史類與美術類的博物館，其他專業領域的館所多為文部科學省所管轄。這樣多頭馬車的制度，易導致文化資源分配不均、博物館整體發展產生斷層。現在，從博物館政策制定到推廣，全權由文化廳統籌，整體發展將更加流暢，且這般重置機關職能也有助於順利升格成文化省。此外，採行獨立行政法人制度的博物館機構須遵從政府訂定的目標，而這些機構改由文化廳統一管理後，政策制定、傳達以及實施權責劃分等程序也變得更有效率。

2. 擴增博物館定位

經過多年協調後所改組的文化廳，除了成為統籌日本博物館的主管機關外，亦回應了文化財定義之多元化，標榜跳脫舊制框架與傳統文化財保護觀念；落實與觀光廳、經濟產業省[9]等機關之跨省廳合作。例如借調經濟產業省的人才成立「文化經濟暨國際課」，預計囊括的和食文化業務則借調農林水產省人才；將原先主管博物館與美術館的美術學藝課，改為「企劃協調課」；以及新增「博物館文化設施的訪日外國人強化計畫」等。

此外，還追加編列支援地方文化遺產展覽、文化藝術盈利能力強化計畫，以及博物館的跨領域（觀光、產業、教育、社會福利）合作模式等文化觀光相關預算。以上措施，可說是將博物館的定位擴增——在文化財保護暨社會教育機構之上，再增添活用文化財等文化資源，作為文化觀光據點之機能——成為政府發展文化經濟的資源。

這一波在「文化藝術立國」旗幟下展開的變革中，中央政府推出「有利潤的文化」（稼ぐ文化）之文化經濟政策，帶動文化廳擬定「提高文化GDP」的策略，進而影響博物館的營運方向。而博物館過於偏重經濟效益，使得專業功能與社會角色失衡之問題也已浮上檯面。政府該如何持續審視並重整諸項法規，均衡穩健地支持多元化博物館事業，而博物館從業人員又該如何權衡政策導向與學術專業，均為重要的課題。

（本文節錄自《博物館／美術館的未來性：行政法人制度研究》一書第三篇〈日本國公立博物館的獨立行政法人經營機制〉。惟內文經編修調整，欲閱讀完整文章請參考書籍內文。）

[1] 「小政府」或「小政府主義」為將國家介入民間之力降至最小限度之主張。具低稅收而社會福利不高、低歲出故投資少、公共事業盡量民營化，以及公務員之於全國人口的比例偏低等特徵。

[2] 「民間資金等の活用による公共施設等の整備等の促進に関する法律」，簡稱PFI（Private Finance Initiative）法。

[3] 讓地方公共團體和民間事業者可以自發的提出各種想法，即可因應地域的特性，導入各種的特別方案，進行地方行政業務構造上改革，稱之為「構造改革特區」。

[4] 2002年時任內閣總理大臣之小泉純一郎發表〈知識產權立國宣言〉（知的財産立国宣言）。

[5] 2006 年制定《觀光立國推進基本法》與2008 年進一步設置的「觀光廳」等施政，顯示觀光為21世紀日本政策核心之一。

[6] 2017年6月，為實踐「文化藝術立國」政策，日本政府將2001年制定的《文化藝術振興基本法》加以修訂改版，使其以全新姿態的《文化藝術基本法》繼續施行。

[7] 主管博物館事務的「文化廳」為內閣府統轄之「文部科學省」下設部屬機構，在日本國家行政機關中為第三層級。

[8] 資料來源：文化庁の移転・機能強化に関する経緯，https://www.bunka.go.jp/seisaku/bunka_gyosei/kino_kyoka/details/index.html（2020 年11月19日瀏覽）。

[9] 經濟產業省，是日本中央省廳之一，發展日本的經濟與產業，並確保礦物資源及能源之穩定且高效率的供應。相當於我國經濟部。

【書籍資料】​

《博物館／美術館的未來性：行政法人制度研究》

林曼麗 —————————總監修、著​
張瑜倩、陳彥伶、邱君妮——著​
出版發行：典藏藝術出版
策劃：財團法人國家文化藝術基金會

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