《燦爛時光會客室》第355集｜工輔法大限將至 工廠還會繼續破壞農地？

文 / 黃馨慧

為解決違章工廠叢生之亂象，政府於2019年修訂《工業輔導法》，內容包含新增建即報即拆、低汙染工廠的「特定工廠登記」程序，以及輔導中、高汙染工廠遷廠。以2016年5月20日為界，在此之前既存之符合資格的未登記工廠必須執行「特定工廠登記」作業，申請期限為2022年3月20日，屆時未申請納管者，以及2016年5月20日後才新增的未登記工廠，則依法予以斷水斷電並拆除。關於《工輔法》的更多討論、拆遷工廠可能衍生出的問題，《燦爛時光會客室》第332集中作過詳細討論。

不過，3月20日的申請納管期限將至，仍有2萬多家工廠未申請，地球公民基金會日前召開記者會，呼籲政府堅守320的既有低污染納管規定，並於大限後確實執行斷水斷電。然而，農地工廠究竟如何出現？又於何時出現？本集節目邀請地球公民基金會台北辦公室主任吳沅諭一起討論農地工廠的發展背景，現今違章工廠遍布之亂象又與當時政府的政策有什麼樣的關連？《工輔法》的修法，是否能有效解決這樣的「歷史共業」？

離農不離村　客廳即工廠
農村工業化的進程與歷史發展、國家政策、農作型態等多種因素有複雜關聯。

例如，日治晚期，由於戰時需求，許多台灣人會遠赴日本學習兵器技藝，學成歸國的農村子弟帶著諸如鑄鐵、電鍍、翻砂的能力回到農村，經營起小型的工廠，而隨著1960年代外銷市場越來越大，越來越多的訂單需求讓農村工廠得以蓬勃發展。

1972年，為帶動農村經濟、改善家戶收入，消除農村貧窮的問題，政府大力倡導「客廳即工廠」政策，鼓勵家庭手工藝作業，民眾可以在自家的客廳進行加工，此舉也改變了台灣農村的產業結構，農村裡的製造業越來越興盛，居民不需要進入大都市尋找工作機會，部分勞動力仍留在農村，造成「離農不離村」的現象。

農村的工業化也與西部平原多為種植水稻有關，由於水稻會有季節性的收穫，農閒時會空出非常多的時間，這些勞動力就會在這段時間裡到附近的工廠打工，後來更將技術性較低的技藝帶回家庭裡自行加工。

農地工廠　吸納農村勞動力
節目主持人管中祥好奇，為何不在當時就清楚地將工業區與農業區做劃分？如今工廠佔據農地的亂象，會不會除了農民本身的因素以外，政府在態度上也抱持苟且行事的態度？

吳沅諭表示，在政策上確實會有兩難，當時政府為了保障經濟發展做了取捨，讓工廠留在農村。當時工業生產規模小，居民多在自家家門與客廳進行生產活動，彼此間相鄰不遠，因此多以機車作為貨物運送的工具，到了後期工廠規模越來越大，土地需求擴張，才形成如今農田與大片工廠比鄰的樣貌。

農地工廠不僅吸納當時的農村勞動力，改善農村經濟，更與在地人民的生活與生計息息相關。吳沅諭以她的碩士論文田野調查地點——鹿港頂番婆為例，頂番婆是全台灣最大的水五金生產聚落，在當時只是一間小工廠，隨著國外訂單量的大增，越來越多人離開農業加入工業生產的行列。吳沅諭也認為，農地工廠的種類及規模非常多元，上至六十人，下至一對夫婦，都可能是一個廠區的規模，不同的產業就會有不同的土地使用特性，但是過去掌管工廠的《工廠管理輔導法》，其實是將所有工廠同質化，因此，許多違章工廠的撤離對在地而言都是一大打擊，當地人或許會不解，他們賴以為生的在地產業為何要撤離？

違章工廠遍布　是「歷史共業」？
政府將農地違章工廠視為1970年代客廳即工廠政策留下的「歷史共業」，因此將2016年5月20日前的既存工廠就地合法化，然而，吳沅諭透過研究卻發現，1960、70年代確實可以在農村進行工業生產，但都是自家庭院或客廳的規模，並非如我們今日所見之腹地廣大的農地工廠，那麼，規模龐大的工廠又是如何跑到農地上的呢？

1990年代至2000年間，這些農地上的非正式經濟形成兩個分支，一部分廠商繼續留在台灣，另一部分的廠商則選擇西進到人力及土地相對便宜的中國，為了達到投資門檻，小型企業之間會互相合作，進行資本整合，走向企業化的經營模式。2000年代後，中國越趨嚴格的環保政策造成許多無法負擔的廠商出走，轉而回到未嚴格落實環保要求的台灣。換句話，2000年後農地違章工廠的出現，並非客廳即工廠政策所造成，而是未落實環保政策與土地管制政策所造成的農村土地失靈現象。

吳沅諭認為，政府沒有嚴格控管閒置土地，台商回流後便會因為找不到合適的工廠用地而挪到農地上做生產，因此，政府在希望台商回流的同時，應該要準備充分的配套和指引，但更根本需要作的，則是在此時確實進行斷水斷電及拆除違章工廠，促使廠商努力爭取進入工業區，將產業導向正常化，但現實卻不是如此。

2000年之後，隨著《農業發展條例》修法，原先只有佃農才能夠買賣的「農業使用之農業用地」，也開放自然人買賣交易，然而，政府修法的美意卻成為許多有心人士詭辯的藉口，原本該農地農用的土地上，長出一棟棟豪華農舍、工廠辦公室，也讓工廠老闆可以直接買農地來蓋工廠，吳沅諭表示，政策修訂後，更重要的是確實管制，才不會讓農地出現更多違規使用。

不得放寬標準　杜絕違章工廠的唯一解方
目前全台在2016年5月20日之前既存的未登記工廠約有4.5萬家，目前僅有約2.2萬家申請納管，未依法納管的2.3萬家，未來將依法進行斷水斷電及拆除。申請納管的廠商須在三年內提出「工廠改善計畫」，十年內完成環保、消防、水利等改善設施，方可取得「特定工廠登記」，並在二十年的落日期限之內完成建築、土地的合法化。

吳沅諭認為，《工輔法》未來執行上的困難在於稽查人力不足，台灣的廠房四處分散，這些分散型的廠房讓污水設施的把關變得非常困難，例如彰化縣的承辦處只有十個人，十個人該如何監督全彰化上千家違章工廠？工業區工廠要與成本低廉的農地工廠競爭，為了壓低成本，會直接把訂單外包給農地工廠，甚至直接移到農地生產，造成更高的外部成本，訂單實際生產在農地上，產生更嚴重的污染問題，如果公務人員又抓不到，全部的後果都要由人民來承受。

吳沅諭強調，唯有確實地斷水斷電，才能改善違章工廠與被納管的工廠的不公平競爭，且不能再放寬標準予以展延，讓違章工廠業者心存僥倖。更重要的是，增聘審核及稽查人力，方能落實政策，杜絕違章工廠問題不斷延伸。