在現狀設伏、在終局勝利？

張登及（國立台灣大學政治學系教授）

中國時報2024/10/24 版A10 

國際政治因為沒有具有權威的上位仲裁者，因此經常波濤洶湧，被認為是無政府狀態。其行為者之所以不因細故衝突，實因存在「制度」使然。

美國國防部前助理部長、哈佛大學學者奈伊（Joseph Nye）曾指出，「制度（institution）不僅反映構成它們的行為者的偏好和權力；制度本身也塑造這些偏好和權力。因此，不只是行為者創造和定義制度，反之亦然。」多邊制度多種多樣，涉及範圍與事項有大有小，內容可以嚴謹或寬鬆。規模宏大者如19世紀「歐洲協商」體系與條約、聯合國體系與規章、冷戰體制與美蘇相關條約、世界貿易組織與相關協議、北約軍事同盟等；其他專門處理區域或專門議題者則有氣候變化框架公約與相關附件、朝鮮停戰協定、以巴奧斯陸協議、四方架構、中美三公報與台灣關係法、兩岸兩會各項協議等。

這些涉及區域或全球問題的制度之所以能運作並有效果，自是當時前台與幕後涉及之行為者，權力與偏好的「現狀」能相容，並願意在制度中爭取有利「終局」。一套制度儘管能與時俱進，若行為者們的權力與偏好發生重大變化，或者對原定「終局」目標發生質疑，那麼儘管制度還保留在書面紀錄，但其功能恐名存實亡。

在「上海公報」前，台海區域的和平主要依靠美國以實力實行雙重嚇阻支撐，並經受過古寧頭與八二三的測試。但越戰末期至蘇聯瓦解，美國主動促成與北京的關係正常化，台海和平轉而倚靠「三公報與台灣關係法」。兩強除了制衡蘇聯的戰略需要，還有「一個中國政策」的彈性或模糊共識。這使美國與中華民國形式上要調整為非官方關係，但加上「六項保證」（不涉北京）維繫對台實質支持。雖然蘇聯消失已久，美國的兩岸制度近年增加了大批北京反對的友台法案，官方迄今仍堅稱對華政策沒有改變。每年聯合國總務委員會裡，聲援台灣入聯的提案，迄今未見美國連署。華府以建設性模糊維繫制度，北京雖譴責美方「淘空一中」，卻尚稱願意「做朋友」，仍是主因。「海峽中線」與兩岸23項協議，有的已經被否定或難以執行，但也有的如兩岸海運協議、郵政協議與海關協議，必須且尚能運作，1970年代以來的美中台三方間這套制度是主因。重要的關鍵是美中維持鬥而不破的官方關係、台美維持友好的實質關係，兩岸則以非國際關係相互定位和互動，作為美中大局「不破」下和平的政治基礎。

然而今日北京已非改革開放初期的吳下阿蒙，正「走近世界舞台中央」，希望美方體察「太平洋夠大」，能夠遵守三公報時認可的兩岸主權未分裂現狀，否則中國有信心也有能力捍衛此一現狀。這使得擊敗蘇聯的美國對「歷史終結」以外的其他「終局」開始爭辯，一部份高官與戰略家甚至認為舊的模糊現狀早已過時，延續當年「現狀」的制度，更未能發揮「接觸論」期待的終局。現在美國應回到「台灣地位未定論」，以此作為歷史更悠久的「戰後現狀」。美國官方近期對聯大2758號決議表明的立場，像用未定論設伏，使北京更加不信任拜登的「四不一無意」，使雙方陷入隨時因意外而熱戰的危機。於是近日又有戰略與國際研究中心（CSIS）和卡內基基金分別召集20餘位重要學者，預想中美競爭階段性「最終狀態」（end state），多數傾向認為比較理想的情況還是保障美國優勢的競爭性共存，而非在凶險的新冷戰勝利。那麼不要使北京認為美方放棄傳統制度、追求「崩潰論」的終局，還是比較務實。

台海政治現狀自然不會停留在三公報與台灣關係法時代，而是經歷了國統綱領、「兩國論」、「四不一沒有」、「正名制憲」、九二共識與現在執政黨主張的「互不隸屬」。不同時期執政者的兩岸定位與終局設想，雖然未必都像「國統綱領」曾確切存在於政府文件，但都希望助力現狀潛移默化，成為終局定海神針。但有的主張曾在兩岸制度中發揮作用直到現在；有的則曇花一現，無法通過局勢的考驗。「設伏—勝利」或「競爭—共存」，哪一個選擇更能維持長期和平的現狀，正挑戰國人的智慧。