作者：張坤源 技師 (曾任苗栗縣政府水利處科長)
本文撰寫於113年11月，若與現行解釋函或法令相異，請以主管機關發布為準。
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本文緣於內政部國土管理署113年8月14日國署建管字第1131119763號函發布解釋有關「核定在案之擋土牆等水土保持設施，是否得配置於坵塊圖上其平均坡度超過百分之30且未逾百分之55之土地」，其函之意旨概為「建築所需駁崁及挖填土石方等工程，依建築法第4條、第7條規定屬雜項工作物，為廣義之建築物，應依照建築技術規則建築設計施工編第262條第1、3項規定不得配置於坵塊圖上其平均坡度超過百分之30且未逾百分之55之山坡地土地上，但各地方政府仍得依同條第3項後段但書規定，另定地方政府適用規定，則不受限制。」，此解釋函頗為引起相關實務執行討論，爰提出本文評析與建議供參。
上篇說明了擋土牆在建築法與水土保持法上的差異，附帶以農委會94年解釋函意旨表示擋土牆非建築法第7條之雜項工作物，次以施設目的著眼，若非直接屬於農作經營所必要的設施，就不用在農業容許表上加註，本文再加上土地開發使用相關法規來加強論述，最終結論與建議。
本文開始：
六、土地開發使用相關法規
土地開發相關規定中，非都市土地使用管制規則(下稱非都管制規則)於99年4月修正第13條、第23條及第48條，其修正係考量雜項執照與水土保持計畫之實體審查內容重複及程序重疊，第13條規定修正前之程序為「一、申請開發許可；二、申請雜項執照、…略」，修正後為「一、申請開發許可；二、山坡地範圍屬依水土保持法相關規定應擬具水土保持計畫者，取得水土保持完工證明書；…略」，修法刪除申請雜項執照，係因早期山坡地開發依法需申辦雜項照，亦是因為水土保持法尚未立法，而為加強管制建築工程前之整地排水等土地維護工程，故在原山坡地開發建築管理辦法時期(92年以前)，規定申請雜項執照做為管制，實務執行上，地方政府審查時迭有雜項執照與水土保持審查內容重複，且水土保持法公布施行，山坡地整地排水已有明確法源依據、技術規範及審核規範(如水土保持技術規範、水土保持計畫審核監督要點(辦法)等)，而雜項執照係屬建築法規定範圍，故刪除山坡地開發許可案件需申請雜項執照之條文，而非山坡地申請案亦刪除申請雜項執照之條文，係因整地排水及公共設施整地工程事項與建築法規定之雜項執照目的不同，爰一併刪除，是以，現行非都管制規則所涉及水土保持與整地排水(或依水利法擬具出流管制計畫)部分，則回歸專責法令辦理並避免重複審查，故今係將「水土保持及整地排水」與「開發建築及建築所需工作物」分別不同階段及程序，然就管制規則第48條第1項第4款規定觀之，水土保持計畫工程需與建築物一併施工之例外情形，顯示水土保持與建築開發因分屬不同階段，若要併同施工，需另外取得地方政府同意，意即二者之程序與管理各有目的。
另依非都市山坡地範圍內土地變更編定審查原則第4點之審查原則第1項(不得規劃建築使用及不得列為該建築物之基地)及第2項(水土保持處理維護，依水土保持技術規範辦理)，將建築使用與水土保持之審議分立審查依據；次依非都市土地開發審議作業規範，總編第16點規定關於滯洪設施設置地點位於平均坡度30%以上地區，且符合但書四項規定即不受相關坡度限制，其中但書規定基於水土保持及滯洪排水考量，水土保持規劃業經主管機關審查通過等條件，然其水土保持審議係按水土保持法及水土保持技術規範辦理；次查同規範第22點規定，基地開發後，應依水利法或水土保持法相關規定提供滯洪設施及排水路，滯洪量體及逕流量計算與排水路設計，應以主管機關核定之出流管制規劃書或水土保持規劃書為準，亦是以水利或水土保持專責法令辦理，綜此，土地開發相關許可法令中，關於水土保持或水利事項於實務程序上，與建築開發為不同階段。
七、結語與建議
內政部國土管理署113年8月14日國署建管字第1131119763號函釋意旨概為水土保持設施屬雜項工作物，而雜項工作物為廣義建築物，故不得配置坵塊圖平均坡地大於30%之土地，但地方政府得依建築技術規則施工編262條第3項後段但書另定地方政府適用規定，則不受限制」，目前確有少數地方政府按此但書規定執行，惟觀前述山坡地建築管理辦法、非都市土地使用管理規則條文及法規修正說明，係將水土保持設施與雜項執照分立不同法令管制，再觀察其他不同土地開發使用法令，亦是將主要管理事項區分為目的事業(開發利用)、水土保持(水利)、環境保護等，並由該專法管制，舉例如「都市計畫法第27之2條；國土計畫法第24條；礦業法第47、56、76條；水利法第83之4、83之10、83之10條；工廠管理輔導法第28之4、34條；促進民間參與公共建設法第14條；土石採取法第20條等6條；公路法第17條；農業發展條例第15條；農村再生條例第12條；前瞻基礎建設特別條例第11、12條等規定」，均以明列水土保持事項由該管機關審議，而建築開發事項則另列不同法條，或不同階段管制。
水土保持設施列為建築法所稱之雜項工作物，係因「建築所需駁崁、挖填土石方等工程」項目，以此而言，非山坡地範圍土地開發案件涉有建築使用，且應擬具整地排水計畫或出流管制計畫時，其整地排水設施是否亦屬雜項工作物？此外，已取得使用執照之建物周邊因原設置之水利或水土保持設施，為因應氣候變遷防災，而擬增設或加強排水、護坡等水利或水土保持設施，或因天災造成坍塌需緊急復建(修繕)，此時是否應先依建築法第28條規定申請雜項執照，再經審議後始得實施水土保持或水利等排水、滯洪、護坡等設施？而本文觀察建築法之雜項工作物較屬開發衍生使用類型，而水利及水土保持所為設施等構造物較屬為因應開發利用衍生之防治災害工作物(即水利建造物或水土保持處理與維護)。
至關於地方政府得依建築技術規則施工編262條第3項後段但書另定地方政府適用規定，該但書規定始於91年5月27日增訂於前述第3項但書，其修正條文「…但因地區之發展特性或特殊建築基地之水土保持處理與維護之需要，經直轄市、縣 (市) 政府另定適用規定者，不在此限。」，前者(地區之發展特性)較屬都市發展利用，後者(特殊建築基地之水土保持處理與維護之需要)較屬水土保持防災。
早期山坡地曾有「純屬建築行為」免擬具水土保持計畫時期(現已廢止)，其當時適用情形之一為「於山坡地或森林區內，申請雜項執照、建造執照，如其申請事項純屬建築法第4條及第7條之建築物及雜項工作物，且未涉及開挖整地行為，應無水土保持法第12條規定之適用。」，故當時將建築所需駁坎及挖填土石方工程視為雜項工作物(廣義建築物)，若為純屬建築行為即無水土保持法第12條適用，後因執行過程衍生問題及疑慮，經中央水土保持主管機關檢討後廢止純屬建築行為，回歸水土保持法第1、8、12條之立法原意並達水土保持法立法目的。
觀察92年6月5日修正公布之建築法，時間在山坡地建築管理辦法(92.3.26)之後，建築法第7條修正理由為配合行政程序法施行，將廣告物管理辦法等納入雜項工作物，同時也將雜項工作物「駁坎、挖填土石方等工程」修正為「建築所需駁崁、挖填土石方等工程」，明列建築所需之情形，參考山坡地建築管理辦法將申請雜項執照有關水土保持設施部分予以刪除之修正意旨，建築所需駁崁、挖填土石方等工程之意，本文建議為屬建築階段且係建築所需密切不可分之設施或工程為雜項工作物，如建築共構擋土牆等。
參見最高行政法院112年度上字第425號判決，略以…「被上訴人方同意參加人辦理第1次變更設計事宜，足見簽證建築師及技師已明確認定本件之「共構擋土牆」為建築法第7條之「雜項工作物」，而非上訴人所主張同法第8條之「承重牆」，自非建築物之主要構造，益證基隆市建築師公會於參加人申請系爭建照第1次變更設計時，其審查意見早已同意參加人上開變更設計申請書之內容，是應認「共構擋土牆」確為「雜項工作物」無誤。」。
建築法作為初期年代最早實施土地開發管制之重大法令，含括範圍甚廣且影響深遠，政府鑒於經濟利用及土地管理，陸續制定相關土地及環境管理法令如水土保持法，故該法或多或少與建築法相關規定有某種程度上的介面疊合之處，爰本文簡略整理現行相關法令，並以上述結語與建議，期盼山坡地土地相關管理與法令日益完善。(全文完)
參考資料：
- 內政部建築研究所 自行研究報告(98)，建築技術規則山坡地建築專章實施檢討與分析
- 內政部建築研究所 協同研究報告(106)，山坡地社區防災管理維護制度及配套措施研究
- 建築法、山坡地建築管理辦法(山坡地建築開發管理辦法)、建築技術規則建築設計施工編。
- 水土保持法、水土保持技術規範、水土保持計畫審核監督辦法。
- 非都市土地使用管制規則、非都市土地開發審議作業規範。
- 黃宗源(108年)，土地開發與建築法規應用。
致謝：姜燁秀副組長；吳正義技師，啟發方向並提供寶貴建議，促使本文更臻完善。
