多國肩並肩：海巡署的轉型必要性，改變防衛框架

文/島國觀察室

導言

一、台灣安全不能只看台灣海峽

　　過去談台海安全，社會輿論往往將焦點放在海峽中線、共機擾台、登陸作戰與飛彈威脅。然而，若從整體亞太戰略格局觀察，台灣海峽固然仍是政治衝突的核心舞台，但真正決定危機能否被嚇阻、外部力量能否介入、能源航道能否維持、海纜與港口能否存續的，往往不只在海峽中央，而是在南海北緣、巴士海峽、呂宋海峽與西太平洋之間。

　　今年美菲「肩並肩」（Balikatan）演習，正好凸顯這個趨勢。依據公開報導，2026年演習自4月20日至5月8日舉行，參與兵力超過1萬7000人，科目包含海上打擊、防空與反飛彈、多國聯合作戰及實彈演練，精準打擊訓練並安排於接近台灣的伊巴雅特島。這不是單純年度軍演，而是美、日、菲、澳、加等友盟國家正在把南海、菲律賓北部與台灣南方外圍視為同一個戰略連續體。 

　　更值得注意的是，日本與加拿大今年正式加入「肩並肩」演習，顯示日本的安全視角不再只停留於東海、琉球與西南諸島，而是向呂宋海峽與南海北緣延伸。對台灣而言，這代表自身並不是孤立存在的戰場，而是第一島鏈、南海北緣與西太平洋安全結構中的關鍵節點。台灣的國防與海上安全政策，不能只從本島防衛或軍種本位出發，而必須以整體亞太戰略格局作為參考依據。

二、灰色地帶競爭，使海巡署成為低敏感度戰略工具

　　台灣在國際上是一個特殊政治體。若貿然派出國軍參與高度敏感的多國軍事演習，勢必觸動北京敏感神經，也容易被中國操作成「外部勢力介入台海」或「台灣軍事化」的宣傳素材。但海巡署不同，它具有執法身分、行政正當性與非軍事外觀，卻又能處理登檢、攔截、反恐、救援、海洋污染應變、海纜與港口安全等高度接近準軍事任務的情境。

　　這樣的判斷並非單純來自台灣自身的安全焦慮，而是已有多份國際智庫與學者研究指向相同趨勢。戰略暨國際研究中心（CSIS）在研究中國可能對台採取「檢疫／隔離」行動時指出，北京可能運用中國海警與海事執法力量，以法律執法外觀控制台灣周邊海空交通，刻意維持在傳統戰爭門檻以下。蘭德公司（RAND Corporation）也指出，中國將海上侵擾、網路行動、經濟脅迫與資訊操作視為低於戰爭門檻的政治工具。布魯金斯研究院（Brookings Institution）學者 David Sacks 進一步指出，美台雖然迄今嚇阻了中國直接攻擊，卻尚未有效嚇阻中國在戰爭門檻以下的灰色地帶脅迫。 

　　換言之，未來台灣安全的第一線，不必然是傳統海空決戰，而可能是海警、海巡、民兵、商船、無人機、海纜與港口之間的制度韌性競爭。當對手刻意把行動維持在戰爭門檻以下，台灣若只用軍隊回應，容易被迫升高；若只用一般行政執法回應，又可能力有未逮。海巡署正是兩者之間最關鍵的灰色地帶工具。

三、南海不是遠方，而是台灣安全的外圍縱深

　　南海對台灣而言，不能再被視為遙遠的主權象徵或外交口號。CSIS亞洲海事透明倡議（AMTI）長期追蹤中國海警、海上民兵與南海灰色地帶行動；Gregory B. Poling 在美國相關聽證證詞中指出，中國在南海運用海警與民兵推進灰色地帶壓迫，並以非致命武力與持續存在迫使周邊國家逐步讓步。這對台灣的啟示在於，南海危機不只是主權聲明問題，而是海上秩序、海事執法與準軍事力量競逐的前沿。 

　　這次海巡署在太平島實施「南援九號」演練，真正值得關注的，不只是人道救援或醫療後送，而是海巡特勤隊被放進南海場景後，台灣是否已準備好重新定位海巡署的戰略角色。太平島若能被建構為南海人道救援、醫療後送、海洋污染應變與高風險登檢的前進節點，就不只是主權宣示，而是台灣參與南海秩序維護的一種低敏感度方式。

　　這也是海巡署準軍事化的現實基礎。海巡署不是海軍的替代品，但可以成為海軍、海軍陸戰隊、情報體系與友盟合作之間最靈活的戰略接口。它既能保持執法與人道救援的外觀，又能在灰色地帶場景下承擔高風險任務。簡言之，海巡署未來必然會朝準軍事化方向轉型。這不是台灣主動升高對抗，而是面對南海秩序競爭、第一島鏈安全合作與灰色地帶威脅時，不得不然的應變潮流。

四、海巡特勤隊應升級為海上特戰型執法力量

　　未來海巡特勤隊面對的場景，往往介於執法與作戰之間。它必須在法律授權下行動，卻可能面對具有軍事背景、民兵身分或特種作戰能力的對手；它必須維持低政治敏感度，卻又不能在高風險船舶登檢、反劫持、反滲透、港口防護、無人載具反制與島嶼支援任務中缺乏準軍事能力。

　　因此，海巡特勤隊應從「攻堅部隊」升級為「海上特戰型執法力量」。這不是要把海巡署變成海軍，而是承認台灣所面對的威脅早已跨越軍事與非軍事邊界。Andrew S. Erickson 與 Ryan D. Martinson 所編著的海上灰色地帶研究，早已指出中國海警與海上民兵在印太區域扮演「既非和平、亦非戰爭」的操作角色，這類行動足以影響西太平洋秩序與美國在亞洲角色。 

　　台灣若要應對這類威脅，海巡特勤隊就不能只停留在反恐攻堅想像，而應具備戰術登檢、艙間戰鬥、港口與碼頭防護、反劫持、戰鬥救護、無人機偵蒐與反制、戰術通聯、友軍識別、國際海洋法與現場法律判斷能力。若沒有準軍事訓練、情報支援與共同圖像，海巡只能被動應變；若能納入完整海上安全體系，海巡就會成為台灣灰色地帶防衛的第一線尖刀。

五、預算就是戰略，海巡應納入廣義國防建軍

　　台灣是海島，海上安全不可能只由國防部單一部門承擔。海軍負責戰時制海、反封鎖與聯合作戰；空軍負責空域防衛、戰場感知與遠距打擊；海巡署則承擔平時高頻率、低烈度、低政治敏感度的海上存在。三者不是替代關係，而是平戰連續體中的分工關係。

　　從預算與政策文件來看，海巡署的角色其實已經不只是傳統海上執法。海洋委員會115年度施政計畫明確提出推動「海空一體、精銳海巡」，規劃強化岸海監偵系統、擴增艦艇能量、提升空中立體偵蒐，並強化遠洋巡護、公海登檢與海底電纜損壞風險應處。海巡署也在國安韌性特別預算說明中表示，面對中國灰色行動襲擾與海域情勢升溫，年度預算及現有人力裝備已難以有效應對，因而規劃以特別預算強化海巡現代化、無人載具、紅外線熱影像系統與岸海空偵蒐能力。 

　　這些政策語言已經顯示，海巡署正在從一般海上執法機關，轉向兼具執法、監偵、灰色地帶應處與海上安全治理的準軍事化機關。但問題在於，若海巡署未來要承擔更高層次任務，預算配置就不能只停留在艦艇、車輛、廳舍與裝備汰換，而必須同步投資於訓練、情報、指管、國際合作與專業官人才養成。船艦是看得見的建設，訓練體系、共同圖像、海域情報融合與跨國合作程序，才是讓海巡署真正能在南海與第一島鏈南段發揮戰略價值的核心能力。

六、海巡署需要自己的訓練體系與情報融合機制

　　如果海巡署要承擔準軍事化任務，就不能只依靠臨時協訓或勤務經驗累積。台灣應在既有海巡教育訓練體系基礎上，建立更完整的海巡專業學校或海上安全學院，專責培養具備海上執法、海事情報、戰術登檢、反劫持、反滲透、無人載具偵蒐與反制、海纜與港口防護、國際海洋法、聯合行動協調與危機溝通能力的專業官人才。

　　這所學校不應只是行政訓練中心，而應是台灣海上安全人才的制度化培養基地。它可以與海軍、海軍陸戰隊、空軍、國安、警政、消防、港務、通訊、能源與醫療後送單位建立共同課程，使海巡官兵理解戰場共同圖像、平戰轉換、戰術通聯、友軍識別、港口封控、海上搜救、醫療後送與聯合情監偵的基本邏輯。

　　同時，海巡署與國防部也不能只在演習時協調，而必須建立常態化的情報融合體系。CSIS近年以自動識別系統與船舶行為資料分析中國海上灰色地帶行動，顯示未來灰色地帶應處不能只靠現場目視或單一單位判斷，而必須依賴跨資料、跨部會、跨系統的海域共同圖像。 

　　因此，台灣應建立海域安全情報融合機制，由海巡署與國防部共同參與，整合船舶自動識別系統、岸際雷達、無人機、衛星影像、港口資料、漁業資訊、海纜通報、能源設施監控與軍方情監偵成果，形成平戰轉換下可共用的海域共同圖像。平時服務於執法、救援與查緝；危機時則能迅速轉換為戰場共同圖像的一部分。沒有共同圖像，海巡只是各自巡邏；有了情報融合，海巡才會成為國家海上防衛體系的一部分。

七、國防部應將海巡署納入年度重大演習

　　更關鍵的是，國防部應將海巡署納入年度重大演習的重要參演角色，而不是只在特定科目中作為協力單位或背景設定。台灣的海上安全本來就不是海軍單獨承擔的任務；平時第一線面對越界船舶、異常商船、非法入境、走私滲透、海上民兵、海纜風險與南海巡護壓力的，往往是海巡署。若年度重大演習只以國軍內部指揮體系為核心，卻忽略海巡署在平戰轉換中的實際角色，台灣就會在危機初期出現指揮斷層。

　　這種斷層不只是行政問題，而是作戰問題。海巡署與國防部分屬不同管轄體系，平時任務法源、指揮權責與行動規則也不同；但正因如此，更需要透過年度重大演習反覆驗證平戰整合指揮。否則，一旦危機升高，海巡艦艇究竟何時轉換任務、由誰指揮、如何與海軍協同、如何共享敵情、如何識別友軍、如何避免誤判，都可能在最需要清楚決斷的時刻變成混亂。

　　如果海巡署平時沒有被納入國防演習，戰時就不可能自然成為國防體系的一部分。平戰整合不是命令發布那一刻才開始，而是在每一次演習中被預先磨合出來。未來漢光演習、海空聯合作戰演訓、灘岸防衛與離島防衛科目，都應制度化納入海巡署，使其擔任第一線接觸、登檢攔截、港口管制、離島支援、海上搜救、海纜異常通報與灰色地帶處置的重要角色。

結論：海巡署準軍事化，是台灣面對未來戰略環境的必然

　　台灣真正需要的，不是從軍種資源競逐出發，也不是以本島防衛視角孤立理解自身處境，而是以整體亞太戰略格局為基準，思考如何在第一島鏈、南海北緣與西太平洋之間，形成一套兼具海上執法、灰色地帶應處、海空拒止與友盟合作能力的整體安全體系。

　　海軍、空軍與海巡署應被視為同一套海空安全體系中的不同層次。海軍與空軍負責戰時制海、制空與拒止；海巡署則負責平時高頻率海上存在、危機初期合法接觸、南海巡護、登檢執法、海纜與港口安全、人道救援與國際合作接口。若三者能透過情報融合、共同圖像與年度重大演習整合起來，台灣即使無法在平台數量上與解放軍對等，也能在關鍵海域形成足以提高對手犯台成本的海空拒止能力。

　　未來印太安全競爭，不會只發生在航母、飛彈與戰機之間，也會發生在海警船、巡防艦、登檢小組、無人機、港口、海纜與救援演練之間。台灣若要在灰色地帶競爭中保有主動權，就不能只把海巡署視為海上警察，而必須把它建構成一支具有法律正當性、準軍事能力、情報整合能力與國際合作功能的海上安全力量。

　　海巡署準軍事化，不是台灣主動升高對抗，而是面對南海、第一島鏈與灰色地帶威脅時，不得不然的應變潮流。台灣真正需要的，不是戰時才想起海巡，而是平時就把海巡訓練成能夠進入國防體系、支援印太合作、維持海上秩序並守住戰爭門檻以下主動權的國家力量。

參考資料

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