江鎬佑｜戒嚴時的法律可以拿來指揮民主時代的警察嗎？

公共政策網路平台在2017年4月7日提案了關於廢除《調度司法警察條例》的主張，也在2017年5月16日達成附議門檻，有關機關必須在2017年7月16日做出回應。關於《調度司法警察條例》的存廢躍上討論舞台在近年來已經是第二次了，上一次是去年2月期間的「中華民國憲兵扣押戒嚴時期文獻案」。在那次的新聞風頭下，親民黨黨團不僅主張廢除該條例，更加碼廢除自願搜索同意權。到底這部法規規定了什麼？真的如此萬惡不赦嗎？

 

調度司法警察條例規範了些什麼？

 

按照刑事訴訟法第228條的規定，檢察官因為被害人或是被害人的配偶、特定範圍的親友提出告訴，或是發現有犯罪情況的人提出告發，犯罪人自首等情況就可以開起案件的偵查，而且在偵查的時候可以要求司法警察予以協助，要警察們調查犯罪情形及蒐集證據，並對檢察官提出報告，如果覺得報告寫得不好，還可以依照第231條之1把報告退回去要求警察重寫。

 

綜合這些規定我們可以觀察到檢察官無疑是案件偵查的指揮官，是作為刑事犯罪偵查主體。如果大家有玩過Call of Duty: Infinite Warfare 檢察官就是電動裡的雷耶斯，而警察就是那個能力值破表的E3N。當這層關係確立後，調度司法警察條例在現行實務的功用，就是檢察官用來指揮調度司法警察的規定。

 

• 哪些警察是司法警察而需要受到檢察官調度呢？

 

這個司法警察到底是什麼警察呢？跟我們平常在路上看到指揮交通的警察一樣嗎？

 

答案是可能一樣也可能不一樣～（這什麼答案呀！揍飛）

 

司法警察這個概念並非源於政府內部特定組織所誕生的職稱，也跟警察法法規中的警察仁內部工作區分無關。如果按照警察法的規定，警察依照行政事務將可以分成保安警察、外事警察、國境警察、刑事警察、水上警察等類型，但是司法警察並不等同於刑事警察，因為在刑事警察中也會有負責犯罪預防而與案件偵查沒關係的警察，而各種不同類型的警察，不管是保安或水上警察，也有可能涉及犯罪案件的偵查，而成為輔助檢察官辦理案件的司法警察。

 

換句話說，司法警察的概念並不是固定的，甚至可以說毫無邊際地及於所有的警察，這樣的解釋意味著如果檢察官在偵查案件有必要的話全台灣的警察都必須接受指揮監督。

 

• 憲兵、地方首長也都要聽檢察官的！？

 

除了一般的警察必須接受調度以外，依照條例第4條、第5條，憲兵以及地方上的鄉鎮、區長跟司法警察相同，必須受到檢察官指揮命令。而地方首長包括了市長跟憲兵隊的營長，依照調度司法警察條例第3條，在管轄區域內也有協助檢察官的義務。

 

• 如果不聽檢察官的會怎樣？

 

當檢察官對司法警察有指揮命令的時候，接受指令的司法警察必須馬上照辦，不可藉口拖拖拉拉或是耽擱，如果故意拖拖拉拉的話，檢察官的頭頭——檢察長就可以對該名司法警察懲處，懲處的內容包刮申誡、記過、記大過，如果廢弛職務很嚴重的話，也可以要求司法警察的長官作出撤職的處分。

 

現在的調度司法警察條例有哪些地方不太好？

 

• 條文用語沒跟上

 

按照現在的調度司法警察條例，條文用語中還存在著許多如「推事」、「首席檢察官」等現在法院組織法已經不存在的用語；甚或目前台灣已經不存在的保安機關、警備機關，也仍然存在於這部法規之上，這些舊時代的殘餘還是盡快掃入垃圾桶裡較實際。

 

• 民主時代我們還有包青天？地方首長具有司法警察角色的妥適性

 

在清代的小說跟電視劇中，包青天不僅擔任地方首長還職司了司法審判，而來到現今21世紀的民主時代中，依照調司法警察條例，民選的地方首長跟鄉鎮、區長雖然當不了法官，但是在法律意義上卻仍負擔協助、職司刑事案件前階段的偵查行為的義務，這樣的規定好比讓包青天也得兼職展昭這個角色，似乎有點怪怪der。

 

不過由「民選人士」擔任或分擔司法或治安任務在民主國家中並非鮮見，在美國一些郡裡面的警長（Sheriff）即是由民選所產生，在法國鄉鎮市首長及副首長也具有司法警察的身分。

 

美國因為有聯邦、州的區分，所以聯邦、州、地方所職司的執法事項有所不同。聯邦多負責跨州或州警無法負擔的執法事項，州警則示各州狀況而定，有執行全州的法律者，亦有僅負則部分橫跨全州事項者，如在影集中常見的高速公路警察。

 

這樣的制度存在的原因，除了可以回溯到歐陸脫離封建時代後的歷史淵源外，也可能在透過民選擔任地方的治安或司法人員的領導者，負擔社會治安成敗的責任。

 

度過百年殖民威權而甫民主化30年且著手轉型正義的台灣，對這樣的制度自然相當陌生且難以想像，畢竟過往台灣的地方人士，多是與黨國威權利益交換的地方派系人士，這樣的角色別說擔當地方治安的首長，不要出現更多「過高屏溪，殺人無罪」的人就偷笑惹。

 

雖然中華民國在台灣有著透過戒嚴令的頒布實施威權統治的歷史，但並非所有在戒嚴前、或戒嚴時期所訂定的法律制度均如此不堪，畢竟許多中華民國的法律在制定當下都參考了當時歐陸先進的法治，只是中間經過軍政、訓政時期，還有戒嚴時期的把法律當參考用時期，讓人屢屢覺得中華民國法律條文落後的印象。

 

在人民法治水準逐步提升，民主化亦逐漸成果的台灣，對於過往制度的看法未必要全盤否認，或許可以從制度設計的緣由、目前運作分析狀況及未來治理期許去著手檢討。一個由基層所倡議的修法主張，也給了立法者通盤檢討現行規定的契機，如一併檢討地方首長對警察首長的人事權等，避免將來相關爭議事件發生時，地方中央因權責不明而相互推諉。

 

• 憲兵入家門的妥適性

 

刑事訴訟法或調度司法警察條例都把憲兵納入了司法警察的範疇，在中華民國憲兵扣押戒嚴時期文獻事件發生的當下，不少人對於民主社會中「憲兵」仍具有司法警察身分提出質疑；暫且在該新聞事件中更大的爭議點，其實在於憲兵們有無獲得民眾真心誠意的同意才入屋搜索，跟目前取得及證明當事人是否真心同意執法人員入屋的方式是否妥適，畢竟非法侵犯人民隱私權的搜索行為不會因為「憲兵」或「警察」去做而有所分別。

 

在無限上綱地批評軍人入家門是威權復辟之前，或許要更進一步思考將司法警察全部集中於單一或少部分單位是否妥適。如果常看港片的人應該對《跛豪》這部電影不陌生，如同電影的最後為什麼最後要調動水警上岸抓人，不外乎陸地上的警察都跟跛豪這個大毒梟有聯絡了。

 

相同的道理同樣適用在現今的司法調查機構，在台灣享有調查的職責包括了警察、調查局、憲兵，若要將期種某個單位去除，同時意味著調查的權力更集中於單機構。而憲兵單位在選、訓上有其一定水準，且相較於地方警察機構，亦有其秘密性及地方連結性較低的特徵，雖然整體人數不若以往，但是作為輔助之調查單位仍有其職能。當憲兵單位在輔佐偵查的實務上仍具功能，若要裁撤恐要進一步全盤審酌，而不宜貿然實施。

 

• 警察與檢察官的緊張關係

 

司法改革國是會議對於檢察官的身分炒得沸沸揚揚，按照目前的狀態，若檢察官是司法官，檢警便分別隸屬行政與司法二權，而若檢察官是行政官，按照目前之行政組織，二者亦分屬法務部與內政部之不同機關；然而，不管是何種關係，除於偵辦司法案件外，二者應屬於「夥伴關係」而非「隸屬關係」，故依法除刑事案件之偵查外檢察官理應不得任意調度司法警察。

 

然因現行實務運作上，部分檢察官濫用調度司法警察條例，或充當司機或交辦無涉刑事偵查之事項，而警察們礙於調度司法警察條例中檢察官所享有的獎懲大權而敢怒不敢言，而形成實質的上下隸屬關係，在警察累得不要不要的情況下，自然使警察一把辛酸淚。

 

依照目前刑事訴訟法的規定以及偵查實務，檢察官仍有調度司法警察的需求，若直接廢除調度司法警察條例，恐產生叫不動警察的疑慮，或許在廢除前可以先審視目前檢察官有哪些濫用情況，濫用的情形是通案屢見不鮮，還是只是個案？

 

另外，雙方是否有認知上的差距，比如有無檢察官認為該命令是司法案件所必需的調度，但從警察的角度卻是濫用。在審視現狀權衡利弊後，或許可以從限縮檢察體系的獎懲權力（如：將直接懲處的權力改為建議性質），及完善對濫權檢察官的申訴管道去著手。而就無涉刑事偵查卻需要警察幫忙的部分，或可如民事程序或是勞動檢查程序定性為協助，並就協助事項如何履行予以明文。

 

可以怎麼處理現在這部調度司法警察條例？

 

面對這部從戒嚴時期就存在的調度司法警察條例，我們可以選擇僅最小幅度的修正不合時宜的用語，亦可選擇直接廢除，亦可強化現有規範，若欲將整部條例廢除可能必須要有相應配套予以輔助，並檢討回歸刑事訴訟法之規定是否足夠。

 

好的偵查制度是往後案件審判的基石，除了檢討或廢除調度司法警察條例的規範，亦可將檢討過程做為型塑雙偵查主體制度的試金石，乘這個機會審酌並統計警察機關年度的退件審查是否逐年進步？濫權情況是否改善？若有，或可朝雙偵查主體的立法體例去努力，使偵查實況名實相符；若無，在司法警察的教育上，在權責制衡上還需要怎樣的機制。

 

在整個司法過勞的情況下，司法警察不僅要負擔平時治安，也要協助各個機關執行業務，甚或一些無關警察業務的開道、鐵馬驛站、夫妻吵架或多或少都在無形中增加警察的業務，過勞情況自然很嚴重，然而我們必須釐清的是，直接廢除調度司法警察條例並無法全面解決目前警察過勞的問題，畢竟在沒有統計的狀況下，我們並無法得知檢察官濫行調度到底是個案情況，還是整體有濫用的情形。

 

況欲解決警察過勞跟維持治案的困境，除了補足人力以外，就現行的執勤方式、執法手段及績效計算都有待主管機關更全面及更科學的方式去審酌，在未能修法及未及檢視改善現狀的當下，為了避免緩不濟急，就警察人員的勞務付出亦應支應相應的金額，對於坊間公務機關常耳聞的限縮加班時數陳報的情況亦應審視。

 

參考資料

• 章惠傑，從法治國觀點論我國警察法―以警察任務及職權為主。
• 傅美惠，論「調度司法警察條例」之存、廢——「調度司法警察條例」之於「警察」；猶如「緊箍咒」之於「孫悟空」。
• 鄭善印，調度司法警察條例　該廢止了。
• 謝榮堂，調度司法警察條例 非廢不可。
• 吳宗謀，地方政府首長作為司法警察：法律史、比較法與本土脈絡。
• 林瓊柔，法國警察史沿革與研究初探。

 

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封面圖片來源：tenz1225 CC BY-SA 2.0

編輯：Wendy Chang

責任編輯：閃編