地方自治法筆記02 中央與地方權限劃分

壹、概述

中央與地方間的權限劃分，如此兩者間並無對立衝突之可能時，實即無探討此問題之實益。例如：司法權，因其最重要之性質為不受任何干涉之獨立審判，因而其行使並不涉及一國之內整體與部分之利益對立、衝突的問題，故不生在中央與地方間劃分司法權限的必要。但如果在涉及中央與地方間爭訟的問題時，雙方既然互為當事人之一方，則如僅由作為當事人一方的中央司法機關進行審判，其判斷將不免因立場不同而產生「重中央，輕地方」的偏頗疑慮，此時即有必要就與地方間的權限爭議問題另行設計更為具有公信力的爭訟機關與救濟途徑。

貳、劃分之法律意義

一、中央專屬管轄事項

如將某一事項劃歸給中央政府專屬管轄，則除非中央政府將該事項委辦給地方自治團 體，否則地方自治團體對該事項並無法行使任何權限。例如憲法第107條所列事項為 「中央立法並執行」之事項，此等權限即專屬於中央政府，中央政府基此獲得包括立 法、行政、組織、人事以及財政領域的全部權限。此外，憲法中，亦有將特定事項交 由中央政府掌理之規定。(可參考憲法增修條文第6條第1項)

二、地方自治事項

如憲法或法律將某一事項列為自治事項，並不代表該事項完全的、排他的賦予該地方自治團體，乃僅是賦予地方自治團體對於該事項之立法權(但法律制定權限仍專屬立法院)及行政權，並不及於財政權、組織權與人事權之賦予。

其次，通常情況下中央對於地方自治事項仍得行使立法權，制定原則性、框架性之法律。而依據個別行政法規，中央對於地方自治事項，亦往往擁有某種程度之行政權。(如：公職人員選舉罷免法第7條第1項、中央選舉委員會組織法第9條)

參、劃分之法律根據

一、憲法規定

(一)憲法第111條明文

我國憲法就權限劃分之問題，乃以分別列舉之方式規定中央與地方之權限，並未明文規定剩餘權之分配。憲法第111條即明文：「除第一百零七條、第一百零八條、第一百零九條及第一百十條列舉事項外，如有未列舉事項發生時，其事務有全國一致之性質者屬於中央，有全省一致之性質者屬於省，有一縣之性質 者屬於縣。遇有爭議時，由立法院解決之。」

不過即便是中央專屬管轄事項，中央政府仍可將前述事項「委辦」給地方自治團體，此時受委辦之地方自治團體則享有傳來之立法權，得以制定「委辦規則」(地方制度法第29條第1項規定)。

(二)憲法第110條明文

至於憲法第110條所規定者，則為縣之自治事項。

有見解認為，此等事項屬於憲法層次之「任務保障」而非「制度保障」，非經修憲不得變更，且國家對此類事項僅得為司法之合憲性監督，不受立法或行政之監督。

另一見解則指出，現實上國家或上級地方自治團體所進行之自治監督範圍十分廣泛，決非僅限於司法的合憲性監督，尚包含合法性甚至適當性監督。而在修憲過後，由憲法直接賦予自治事項者，僅存於縣(市)層級，其餘地 方自治團體均無相同規定。

(三)小結

1.綜上，憲法並未採取規定中央權限而將剩餘權分配給地方，或者是規定地方權限而將剩餘權分配給中央之方式，而係採取列舉中央與地方權限， 再將未列舉之剩餘權以憲法第111條所揭示之「均權理論」作為劃分基準。

2.均權理論之批評：難以具體操作，且憲法第107條至第110條之規定充其量僅具例示意義，無法進一步明確化均權理論。

3.憲法對於地方權限之分配仍設有「概括條款」，而可透過法律賦予地方自治團體對於特定事項之自治權限，惟其既非由憲法明定，則自難謂是自治權之核心事項，致中央政府不僅得透過法律界定其範圍，亦可對其為行政或立法之監督。

二、地方制度法規定

(一)明文內容

除憲法外，地方制度法乃為中央與地方權限劃分之主要法依據，而地方自治團體之權能主要即是在「辦理自治事項」與「執行委辦事項」。依其性質，前者係屬權限上劃歸地方自治團體之事項；後者則屬權限上劃歸中央政府或上級地方自治團體而交由地方自治團體辦理之事項(地方制度法第14條)。

而地方制度法第18條至第20條則分別列舉直轄市、縣(市)與鄉(鎮、市)的自治事項，就規範之內容以觀，較憲法來得更為具體，並在事務管轄上有一定程度之區隔。但在規範上仍有不少將「同一事項」分列為各級地方自治團體之自治事項的情形(地方制度法第20條第1項第5款)。

(二)相關批評

依據地方制度法第2條第1項第2款之規定，除憲法或地方制度法明文規定者外，若係 由個別法所規定之事項，地方政府必須對於該事項同時具備「政策規劃」與「行政執 行」之責任時，該事項始為「自治事項」。

1.此種規範方式將使原本乃「基於特定事項為地方自治事項，因而地方自治團體享有對於該事項之立法權及行政權」之論理結構，轉變成為「對於特定事項具有立法權與行政權，故該事項為地方自治事項」之論理結構，有倒果為因之嫌。

2.在實務上仍存在所謂「共同辦理事項」，地方自治團體所辦理之事項，未必能截 然劃分成「自治事項」與「委辦事項」。目前地方制度法之規範方式，仍有改進之空間。

3.現今立法實務實難看見法明文分配「政策規劃」權限。

肆、權限劃分之學說

一、均權理論

主張以事務之性質作為權限劃分之標準，而非採絕對之地域主義，我國憲法第111條之規定即採此論點，但此種描述性之基準過於抽象、難以在實務上有效操作。

二、均權理論修正說

此說以均權理論為基礎作部分內容之修正，而學說上又發展出不同之修正學說，大致可分為以下兩說：

(一)甲說：應在均權理論的精神下，配合台灣政經、社會、人文、環境等面向的策略，重新進行中央與地方的權限劃分，具體落實於台灣社會現狀。

🔺批評-然此說並未提出更進一步之判斷標準。

(二)乙說：全國一致性事務歸中央，自治法人一致性歸地方，橫跨二自治法人以上之廣域事務，推定屬於中央。地方自治團體之事務不能僅以具備「地域性」為其權限劃分基準，亦應考量其「執行能力」，為中央與地方事項之劃分基準。

🔺批評-惟何謂「地域性」，其判斷基準似仍應更加具體。又「執行能力」原則上乃基於後天賦予，具可變性與流動性，是否得以作為權限劃分之基準，仍有商榷之餘地。

三、事務本質理論

此說與「均權理論」屬同一譜系，更提出了如下之判斷劃分標準：

(一)依利益所及之範圍

如興辦事務所產生之利益範圍涉及全國者，則屬中央事務；若僅涉特定地區人民權益者，則為地方自治事項。

(二)依所需地域範圍

若事務實施範圍擴及全國者，即屬中央事項；如僅於特定地區為範圍者，則為地方自治事項。

(三)依事務性質之劃一性

如事務在性質上必須具有全國一致性者，則歸中央事務；如性質上可個別發展者，則為地方自治事項。

(四)依所需能力而劃分

如事務之興辦需要大量人力、財力或高度技術、特殊人才者，則歸中央事務;反之，則為地方自治事項。

🔺批評-個別標準間發生衝突時應以何者作為優先準據，仍有進一步釐清之空間。

四、核心領域說(here)

此說認為地方自治的價值部分與超越地方自治整體價值之部分，應建立各自職權之「核心領域」，使之互不侵害，而中間模糊地帶則交由獨立客觀有效之調處或裁判機構，或建立各層級政府之間之諮詢協議制度，以個案方式累積判斷標準。

🔺批評-核心領域之內涵則並未有清楚的說明。

五、功能最適理論

此理論乃從中央與地方自治團體之功能出發，認中央與地方依各該具備之條件，應發揮不同功能。根據地方人口、經濟特性、實力、歷史背景等因素，再配合不同性質事務的不同需求，綜合考量，得到事務應屬地方或中央掌理之結論方能達到「盡可能正確」的境地。

🔺批評-對於「功能最適」並無明確之基準定義，且此說提出之衡量因素、條件具有可變性，此可能導致中央與地方之權限劃分呈現可變之狀態。

六、剩餘權歸屬說

此說將權限劃分分成兩階段，第一階段之權限劃分，須有一真正基準存在，而第二階段則為剩餘權劃分。決定主要權限後，剩餘之權限即自動地歸另一方之統治團體。

具體而言，此說主張憲法第107條、 第108條既已明確保障及劃定中央權限之範圍，則剩餘權限即宜歸縣(市)，因基於憲法的規定，人民對於自己最為接近之地方事務有自我決定與形成之權。

🔺批評-憲法第107條與第108條並無法完全地釐清中央與地方之權限劃分，有效性仍待商榷。

七、程序保障理論

此說著眼者，乃設計決定權限歸屬的程序合理性，透過程序上地方參與機制之保障，以取代權限劃分實體基準的不成熟與不明確性。

其理念乃是依循現代地方自治之觀念—「中央與地方係合作關係」，因此國家在擬定地方自治立法時，應盡量給予地方自治團體參與的機會，如：事前徵詢地方自治團體之意見、相關方案須經由地方自治團體內之公民投票通過、又或者透過制度性協商。

🔺批評-於成本效益考量下，此方法是否會導致立法或行政成本過高、效能不彰。且此說僅提供程序保障，對於實體劃分基準仍未提出具體解決方式，以致可能淪為多數決、多數暴力。

八、地方優先上升分配

中央與地方之權限劃分應採同心圓的分配方式，只要地方能處理之事務，即劃歸予地方，中央僅處理地方所不能或不宜處理之事務；只要下級地方自治團體能處理之事務，即不應劃歸上級地方自治團體。

此說具體劃分基準之思考順序如下:

(一)應扣除完全不具地域性質之事務，並將之劃歸中央辦理，如司法權即是。

(二)再視其性質上是否有地方不能或不宜辦理之特色而定，如若答案為肯定者，即應劃歸中央，如若答案為否定或難以一概而論者，即應劃歸地方或採對地方有利的推定。

(三)扣除應由中央辦理之事項以外，其餘事項原則上推定為地方自治事項，因而就委辦事項亦必須同時予以限縮，並盡可能明確化，具體作法可檢討於地方制度法增訂委辦事項附表或另行授權訂定委辦事項一覽表。

(四)實體權限劃分基準之探索，固為目前我國地方自治法學緊要之課題，但並不妨礙程 序保障機制之建立，甚而應該建立此等機制，以補實體基準之不足。