國際組織運用《經濟武器》的高低起伏－超政經好書選#16

一、經濟武器的調整時期

  1920年三月，《凡爾賽條約》與國聯成立的法律基礎，遭到美國參議院否決，這表示國聯的執行機構－理事會只剩下英、法、義大利與日本四國，還有從立法機關國聯的大會選出四個非常任理事國。理事會對抗侵略者的國聯盟約第十六條程序，並非三大歐洲國家，英國、法國與義大利唯一可以使用的多國威攝手段。

 根據《凡爾賽條約》規定，英、法、義大利加上比利時是接收德國賠款的指定國。如果德國違約，可以對德國採取嚴厲的經濟性或是軍事性強制措施。1921年8月國聯成立了一個特別專家機構「國際封鎖委員會」負責裁定第十六條的意義 。這委員會做出決議後沒多久，一場危機爆發讓第十六條面臨考驗。

   而前一年國聯秘書長，英國外交官德拉蒙德將經濟武器列入國聯首要議程的決定，獲得許多國家的支持。可是英國自己在1919年解算了封鎖部。但反映出英國國內有兩種思潮的對立：自由派國際主義者，對地面部隊等軍事色彩濃厚的事物反感，喜歡海軍。對佛斯特(封鎖大臣塞西爾的部屬）這種自由派國際主義的人而言，由於國聯缺乏專屬武力，經濟武器成為國聯的主要工具。佛斯特就是以科學統計來執行封鎖制度(根據過去的進出口數據為各國定下配額)的創始人，他承認這是一項能夠殺害數十萬人的恐怖措施 ，但如果可以 在國聯控制下，將它國際化，其潛力可以大到保障和平。

  法國外交部則指派瑟度的商業關係司，負責討論國際封鎖。1921年2月 法國一個跨部會小組委員會成立，由法國助國聯大使顧尚領導 (他在戰時有豐富的封鎖時實務經驗)。這小組有來自外交、商務、財政、農業 和作戰各部會 以及海陸軍代表。這個小組工作委員會的預設是法國當時相信：戰爭很快會結束，但在1914年戰爭爆發時，措手不急 ，無法及時對德國和奧國施加經濟壓力。這委員會草擬了需要囤積的工業原料與糧食清單，並討論如何運用和平時期的封鎖。而在實際運用上，戰間期的文軍職位的人了解到經濟武器的威力在於他能藉由消耗戰，讓敵人精疲力盡，而不是透過迅速行動癱瘓敵人。1914-18的經濟戰 沒有達到以斷絕物資造成社會迅速崩潰的目標。

  國際封鎖委員會於21年8月在日內瓦集會，有八個成員國：日、法、義大利、英國，其餘為戰時中立國：古巴、挪威、西班牙和瑞士。委會員在6天中召開了9場會議，討論了三個關鍵問題：在什麼時候應該動用經濟制裁、由誰來決定應該實施制裁以及國聯會員國如何實踐它們。最後的協議只有因應盟約第10條所定義的侵略－當一個會員國的領土完整或政治獨立性，採取武裝行動時，才能使用制裁(這表示內亂、政變、內戰等不適用)。

國際封鎖委員會開會

但委員會對制裁措施本身沒有硬性規定，國聯會員國可以自己決定是否參與報復性戰爭行動，並自行決定是否讓它們進入與侵略國的戰爭狀態。這樣英法都很滿意，這讓巴黎可以將經濟制裁體制化成和平時期的管制措施。倫敦也不必重建暫時封鎖機構，可以用強大的海軍進行封鎖。至於誰有權決定制裁則交給國聯理事會委員會。此外還討論一個了更深層的問題，國聯的制裁應該多強多快，才能有最大嚇阻效應。因為最有效的未必是程度最大的嚇阻，如果制裁行動能立即造成嚴重後果，可能因為威力太大而不能使用。

  在日內瓦進行討論時，另一種根據《凡爾賽和約》進行的制裁正在實施。21年3月3號，英國首相勞合喬治發表演說，表示除非德國接受協約國的付款提議，或是給一個相當的方案，協國國將對德國發動經濟制裁。法國考慮了幾項方案：第一、對萊茵地區的佔領中止期延長到1934年之後。第二、協約國占領更多德國土地。第三、對萊茵河的貨運、交通、鐵路、礦產和森林等徵稅，也就是實施關稅制裁(德國的杜伊斯堡、魯爾區 和杜賽道夫，每年有兩千萬噸 媒 從這裡出口）。

  8月8號 法軍佔領這三地，德國要求日內瓦擋下法軍對萊茵河港口的占領。 柏林主張協約國的制裁違反了盟約保障的國際和平。當時德國並不是國聯會員國，不過根據盟約第十七條，即使是非會員國，只要願意負起會員國責任，便可以享有國際仲裁之權利。

  但不只是法國想讓德國鄂圖曼化，丹麥保守派要求佔領北德的什列斯威省，包括連結北海和波羅迪海的基爾運河。比利時外長提議封鎖海港漢堡，沒收其海關收入。為了讓德國政府合作，同月協約國決定停止對魯爾港的佔領與海關設施。但有個條件，柏林必須接受原先制裁的合法性：無論在國聯內外、現在或未來，德國不得以過去任何有關佔領領土的情勢為由來反對協約國。

  國聯第2屆大會21年9月召開時，一場阿爾巴尼亞危機正在醞釀。起因是1913年阿爾巴尼亞北疆與南斯拉夫的邊界談判沒有完成，塞爾維亞部隊利用這種不確定性在北阿爾巴尼亞派系製造分裂。1921年7月，天主教派系領袖喬尼 在北阿爾巴尼亞成立自治的米塔迪共和國，這加劇了當地衝突。他派遣一千名戰士還有南斯拉夫資助的俄羅斯、塞爾維亞傭兵進入阿爾巴尼亞，理由是保護基督徒自由。

  英國支持阿爾巴尼亞總理伊凡極力，強調對阿國獨立的承諾。11月8日，勞合喬治發了一則電報給國聯秘書長德拉蒙德，言明南斯拉夫的侵略威脅和平。  如果首相帕西的政府拒絕日內瓦的調停，他將建議實施經濟制裁。倫敦白廳(英國政府中樞所在地)於是提出使用《國聯盟約》第十六條來對付南斯拉夫的可能性。勞合喬治還將下一次理事會議提前兩天以對南斯拉夫加壓。結果11月還沒有結束，南斯拉夫政府便打退堂鼓，將軍隊撤到新國界後方，這使阿爾巴尼亞搖搖欲墜的國家地位變得鞏固。

阿爾巴尼亞北部

但如果面對一個中型國家、二級強國，經濟武器還會有效嗎? 法國在1921年春天，白里安內閣下令準備進軍魯爾以奪取獲利甚豐的礦產。法國在展開佔領行動作為制裁以前，因為德國沒有依約交運交煤礦與木材，已經在協約國賠款委員會，取得三票對一票的優勢 。1923年1月11日，一支6萬人的比利時與法國聯軍，開始越界進入魯爾。

  法國的軍事當局，很快已經就德國實業家交付媒產問題與柏林政府展開拉鋸戰。結果德國工人階級沒有支持法國對付魯爾的資本家們。相反地，這次佔領激發了德國民族主義情緒，讓更多百姓團結一致。前一年法國總理龐加萊告訴法國國會議員，由於軍事制裁不能帶來任何錢財，法國面臨的挑戰就是找出最好的制裁，也就是得到最多金錢報酬的制裁。

  主要的目的是錢，而不是懲罰。第二個目的是提高德國不順從的成本，柏林應該停止使用通膨與規避手段破壞賠款。而佔領魯爾在歐洲引發的緊張情勢，因為出現在地中海的另一項具帝國主義色彩的占領行為，而進一步升溫。1923年，阿爾巴尼亞南疆劃界代表團團長，義大利將軍堤里尼，遭希臘西北部的伊匹魯斯地區的匪徒殺害。

  義大利將軍墨索里對希臘提出各種要求，希臘只答應部分。於是墨索里尼決定親自解決問題 ，派遣一隻義大利艦隊公然入侵希臘水域。8月31日，艦艇砲轟科孚，打死二十名平民 ，派出一支五千人的軍隊，登上愛奧尼亞島。剛好國聯的在開第四屆大會，但義大利大使拒絕討論此問題。

於是改由大使會議討論，