夜嵐下凋落的菅太閤——讀懂日本政局的大鬥法【第三章:任期將屆卻不知選期?法規造成的變數】

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2021-09-09
|閱讀時間 ‧ 約 16 分鐘

第三章:任期將屆卻不知選期?法規造成的變數


第48回眾議院議員的任期將於今年10月21日屆滿,但何時進行投開票至今未明。要解釋為何至今仍無法確定何時才會進入選舉期日的原因,牽涉到三個法律,分別是「日本國憲法」、「公職選舉法」及「國會法」(為了閱讀順暢,相關的條文放在本章末的註記)。因此在回答問題之前,必須要將這三項法律中,跟改選相關的事項先作說明,讀者方容易理解由此產生出的「各種變數」。這個解題過程,很像是在讀「日本推理小說」,只能說,真的「很日本式」!
圖五:日本憲法的構成(圖片來源:朝日新聞社2018年2月9日)

【憲法規定任期4年,但有可能合法超過!?】

根據日本憲法第45條規定「衆議院議員の任期は、四年とする。但し、衆議院解散の場合には、その期間満了前に終了する。」亦即,日本眾議員每屆的任期為4年,但因為有解散的機制,在解散時,該屆的任期則隨之結束。也就是: 1)每屆任期長度「原則上」最長則為4年,「實際上並沒有一定」,有可能超過,這部份後文說明; 2)解散時,議員的該屆任期即視為結束,也就是在選舉期間,該屆議員已不具議員身份。
在日本現行憲法下,一共舉行了25回的眾議院選舉,但是任期屆滿4年才進行選舉的只有1976年三木武夫政權那1回而已,其他24回都是在解散國會的情形下、提前在任期屆滿前進行選舉。
依據日本「公職選舉法」第256條規定,任期的起始日是以投開票日當天起算直到解散(或任期滿)為止,所以眾議員實際上的任期長度,平均起來,每屆約莫是1000天左右,換算起來約為2年9個月。
前文提到,憲法規定眾議員的任期為4年,但卻有可能超過,這是什麼情形?
因為憲法第45條只規定了任期長度,但「並沒有規定何時要進行改選」;因此『理論上』須依照公職選舉法第31條第1項之規定:「眾議院議員任期屆滿的總選舉,在議員任期結束前30 天內舉行。」因此,「照理講」本屆眾議院總選舉,至遲應於9月21日~10月20日之間舉行。
然而,因為日本國憲法第54條也規定了「眾議院被解散時,應自解散之日起四十日內,舉行眾議院議員之總選舉⋯⋯」。這就造成了立憲民主黨代表(主席)枝野幸男所稱的『憲法Bug』!亦即,若是首相在10月21日宣佈解散國會的話,則依照憲法第54條規定,自10月21日起的40日內進行總選舉,加上投票日慣例為星期天來看,也就是最晚的投開票日可以是「11月28日」
這就是依憲法規定進行的解散國會、但卻會又超出憲法規定的「4年」任期!
但是,依照前述公職選舉法第31條第1項之規定,任滿改選已經進行公告後,才宣佈解散國會,這樣可以嗎?
事實上,依同法第31第5項之規定:「因著眾議院議員任期屆滿的總選舉日期在公告後,但在總選舉日前眾議院被解散時,原任期屆滿的總選舉公告,失去效力。」
也就是說因為「位階最高的憲法」,只規定了「任期4年」及「被解散時,應於40日內進行選舉」;所以選舉相關時程,只能用「公職選舉法」去訂定。因此在邏輯上,用凡人的話語來形容的話,就是憲法規定的「解散」比公職選舉法的「時程」還要「大尾」;所以「公職選舉法」只能想辦法去滿足「憲法」的需要。
由於在實際的運作上,如同前文所述,本憲法下的25回總選舉中,96%都是遠在任期屆滿前,國會就被解散而進行總選舉;唯一一次任期屆滿的改選,更是遠在『45年前』!
所以「應常態」變成「非常態」,「非常態的解散形成的任期縮短」倒成「常態」,才會朝野都未曾注意到這個『憲法Bug』。
這種「前例未有」的情形會出現在向來以一板一眼、嚴謹著稱的日本,實在是太不可思議了!對於熟悉台灣選舉的台灣選民來說,也實在是難以想像!

#小整理2#

當然這也不是菅義偉或自民黨要刻意這樣搞,實在是因為武漢肺炎把正常社會搞到不正常,若出現這種情形,也是無可奈何!
日本在改選事務的實際期程,雖說解散情形下要在40天內完成選舉,但實際日數最短可以24天左右完成。
加上,日本這一波的「緊急事態宣言」的期限目前是設定在9月12日;因此就算解除後立刻進行「解散國會」的話,最快的投開票日會落在10月10日左右。
所以關於本屆日本眾議院的任期雖然是到10月21日;但進行總選舉投票的日期,只能推估出會落於「10月10日~11月28日」之間 !
至於為什麼會有想拖到11月28日的作戰選擇呢?倒也不是菅義偉不想解散國會、進行對決。原因主要還是「在武漢肺炎疫情擴散下進行全國總選舉,只有死路一條」!但這是自民黨的立場,後文解釋。
而在野的立憲民主黨,則想速戰速決、希望能在「菅義偉首相為對手」的前提下進行朝野對決。至於細部分析,我們一樣放到下一章節「仙拼仙」中說明。

#眾議院的會議種類與召集#

此外,還有一些名詞可能會在這些時日的劇情中出現,因為也牽涉到解散的發動;為了方便讀者對下一章節「仙拼仙」的理解,我們先行介紹一下相關的概念。
圖六:國會議事堂(20160601,野田聖子臉書)
日本眾議院議員所召集的會議有三種,包括「常會」、「特別會」及「臨時會」。
【常會】 依據憲法第52條「國會之常會,每年召集一次。」 國會法第2條「常會慣例於每年一月中召集。」 國會法第10條「常會的會期為150天。但是,會期中議員的任期屆滿的話,以該屆滿日,為會期結束之日。」
上述的「常會」,一般皆以「通常國會」稱之,而且必須在每年1月時召開,會期長度為150天,通常是開到6月中旬。
由於日本的會計年度計算是以4月1日為起始,到隔年的3月31日。所以眾議院「通常國會」的前半段會期,即3月31日之前主要是處理預算;之後才是處理法律案等。會期150天屆滿前,如有需要可以進行「延(長)會(期)」,但以一次為限。
【特別會】 憲法第54條第一項規定「眾議院被解散時,應自解散之日起四十日內,舉行眾議院議員之總選舉,並應自選舉之日起三十日內,召集國會。」 國會法第1條第3項「臨時會及特別會(依據日本國憲法第54條召集之國會稱之)的召集詔書之公布,不必依於前項之規定。」
根據憲法,總選舉之日起30天內要召集國會;國會法第1條將此召集之國會稱為「特別會」。之所以稱為特別會是因為召集的目的就在「首班指名」、選出新首相;即便總選舉大勝的首相,也要再度在「特別會」中再接受「首班指名」後才是法定的「連任首相」。而且只有總選舉後召開來選首相的才是「特別會」,非總選舉下召開的「首班指名」選舉會議,其名目只能稱為「臨時會」。
【臨時會】 憲法第53條「內閣得決定召集國會之臨時會。無論任何議院,如有議員總數四分之一以上要求時,內閣應為召集之決定。」 國會法第1條第3項「臨時會及特別會(依據日本國憲法第54條召集之國會稱之)的召集詔書之公布,不必依於前項之規定。」
「通常國會」之外要召集的稱為「臨時會」。憲法及國會法皆有規定可以召開「臨時會」。臨時會的內容,大致有三種。
1)大多會固定在每年的9月~12月之間召開「臨時會」,主要是進行「預算的修正」(台灣稱為「追加減預算」)及需要緊急審議的法案。這個性質的「臨時會」日期天數不一、起始日也沒固定、都是每年每年朝野各黨進行協商,以決定何時召開及召開的天數;召開後必要時可以延長。但有時候會開著開著就「解散國會」、進行總選舉了。
2)第二種臨時會召開的同時也進行「首班指名」選出新首相,這通常是發生在同黨內總裁(黨主席)更迭。例如2020年9月16日的臨時會選出菅義偉首相及1998年7月30日的臨時會選出小渕惠三首相。
3)第三種臨時會的召開,只召開1天,因為是被用來「解散國會」。史上共有3次這樣的臨時會。2017年9月28日的眾議院總選舉,就是安倍晉三在臨時會召開後宣布「解散國會」後進行的。

#小整理3#

所以重點在這裡:如果菅義偉要解散國會、進行總選舉的話,那他一定要先召開「臨時會」,不管是先通過「預算補正」再解散還是單純要宣佈解散;總之一定要先召開「臨時會」。
這個臨時會要不要召開?何時召開?就是時序進入九月後,朝野攻防的重點所在!

【自民黨總裁選舉時程】

自民黨總裁的改選則是另一部懸疑劇。
去年8月26日安倍晉三由於生病請辭,菅義偉經由「補選」程序勝出而繼任為自民黨總裁、並在之後的國會「首班指名選舉」中成為第99任日本總理大臣。
依照自民黨黨則第80條第1項規定:「役員的任期,總裁為為3年,其他黨職人員的任期只有1年,但可以再次任命。」 同條第3項:「總裁在任期中出缺⋯⋯選出新任的總裁,其任期為前任的剩餘任期。」
因此,菅義偉總裁在這一屆的任期是到今年9月30日。依照自民黨「總裁公選規程」第8條規定,「總裁選舉的施行日期,為總裁任期屆滿前一個月內舉行。」
8月26日,自民黨的黨本部管理委員會已提案經由總務會議通過,預定在9月17日進行總裁改選公告,並於9月29日進行投票。

變數

然而,這也只能說是「理論上的選舉時程」。這裡其實還有個變數存在,那就是如果首相在9月17日前提出「解散國會」的話,那自民黨的黨主席改選,勢必要被「凍結」到總選舉之後,「再進行改選」或「因沒有競爭對手,而自然連任」。事實上,立憲民主黨目前的策略正是企圖在自民黨總裁改選前,「引誘」菅義偉首相「解散國會」,其理由在第三章中再說明。

#投票方式及選舉人數#

此外,由於本次的選舉,係總裁任期屆滿的改選,因此依黨則規定,各候選人得票數為國會議員票加上各都道府縣的『黨員算定票』,其計算公式在『總裁公選規程』第二十條第二項中有詳細記載。(關於自民黨總裁的選舉方程,詳細部份請參閱拙作以下連結)
簡言之,截至2021年8月底止,自民黨的眾參兩院國會議員人數,扣除退出政黨活動的兩院議長後,目前共有383位(眾議員275名及參議員108名),因此這次總裁改選就是:國會議員票(383)+都道府縣『黨員算定票』(383)=總票數(766票)
當然,如果有人拿到過半數以上選票(383票以上),則當選為總裁。若是候選人在3位以上的話,萬一沒有人取得過半選票的話,將如何處理?
依照『總裁公選規程』第23條第1項規定(決選投票): 「⋯⋯未過半時,投票日當天,依據第21條規定的總裁候選人得票數多的前二名,由黨籍國會議員及都道府縣各一票,進行決選投票,其結果,得票數多者為當選者。」
也就是第一輪投票中得票高的前二名候選人進行所謂的第二輪投票,這時的投票人數為:國會議員(383票)+都道府縣各一票(47票)=總票數(430票)
圖七:自民黨總裁選舉方式說明圖(日本經濟新聞社製表)
這個計算方式的原理大致如下:
1)日本是內閣制國家,所以眾參兩院議員的選票價值比較重。 2)為避免選務期程,造成政治上空窗期太久,因此第二輪投票要在當天進行。 3)所以投票日當天,國會議員必須在黨中央投票,而不是在選區投票,就是為了萬 一有需要進行第二輪投票時,可以立即進行。 4)第二輪的都道府縣,代表各地黨意的票,要如何決定其投票對象?依『總裁公選規程』第23條第4項中規定,進入第二輪的兩位候選人,其在各都道府縣的第一輪黨員投票中,得票多者即獲得該都道府縣的第二輪黨員票。

#小整理4#

依照目前局勢來看:
1)理論上,自民黨總裁改選將於9月17日進行總裁改選公告、9月29日進行投票。若在9月17日之前,首相「解散國會」的話,則總裁改選將凍結,挪移到眾議院總選舉後再處理。
2)有效投票數為:國會議員票(383)+都道府縣『黨員算定票』(383)=總票數(766票)。
3)萬一候選人達3人以上,且第一輪沒有人取得過半數以上選票時,第二輪投票的有效票數為:國會議員(383票)+都道府縣各一票(47票)=總票數(430票)
雖然自民黨總裁改選已因菅義偉不參選而沒有「凍結」可能,但我還是保留原來的分析,讓讀者了解。
【附註】
【日本國憲法】 (條文的中文版係採用台灣的社團法人法愛公德會所收集翻譯的「世界憲法大全(https://www.lawlove.org/Top8/discovery.php?act=one&b=JPN.001)」網站中,亞洲卷的日本憲法中譯文。)
憲法第45條: 「眾議院議員之任期為四年。但眾議院解散時,其任期則至屆滿前終了。」 憲法第52條: 「國會之常會,每年召集一次。」 憲法第53條: 「內閣得決定召集國會之臨時會。無論任何議院,如有議員總數四分之一以上要 求時,內閣應為召集之決定。」 憲法第54條: 「眾議院被解散時,應自解散之日起四十日內,舉行眾議院議員之總選舉,並應自選舉之日起三十日內,召集國會。 2.眾議院被解散時,參議院同時閉會。但內閣於國家有緊急之必要時,得要求 參議院召集緊急會。 3.前項但書之緊急集會所採取之措施,係臨時性,如於下屆國會開會後十日內,未得眾議院之承認,即失其效力。」
【國會法】 國會法第1條第3項: 「臨時會及特別會(依據日本國憲法第54條召集之國會稱之)的召集詔書之公布,不必依於前項之規定。」 國會法第2條: 「常會慣例於每年一月中召集。」 國會法第3條: 「關於要求對臨時會的召集進行決定,任一議院的議員總數的4分之1以上議員連署,經由議長向內閣提出要求書。」 國會法第10條: 「常會的會期為150天。但是,會期中議員的任期屆滿的話,以該屆滿日,為會期結束之日。」
【公職選舉法】 公職選舉法第31條: 「眾議院議員任期屆滿的總選舉,在議員任期結束前30 天內舉行。 2.依前項規定而應進行的總選舉期問,若逢國會開會中或是國會閉會之日起30天以內的情形,該總選舉,應在國會閉會之日起31日後至35日內舉行。 3.因眾議院的解散而進行的眾議院議員總選舉,在解散之日起40日內舉行之 4.總選舉的日期,至少必須在30日前公告。 5.因著眾議院議員任期屆滿的總選舉日期在公告後,但在總選舉日前眾議院被解散時,原任期屆滿的總選舉公告,失去效力。」
公職選舉法第256條: 「眾議員的任期自總選舉日期起算。但是,依任期屆滿而進行的總選舉,眾議院議員的任期屆滿之日前進行,因此以前任者的任期屆滿日的翌日起算。」
(本文未完,請按下列第四章的連結)
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作者介紹
謝文生
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從秋風蕭瑟的戒嚴時代,穿越百花爭鳴的解嚴風華,來到如今的眾聲喧嘩。/ 不與時花競先後;自吐霜中一段香。
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