【導讀】《偉大城市的二次誕生》街道究竟該為誰服務？

文 / 黃偉茹 (國立成功大學 都市計劃學系 助理教授)

由於我在荷蘭居住多年，加上本身都市計劃的專業，荷蘭的生活經驗與空間規劃時常是和朋友之間的話題。常聽到台灣的朋友感嘆，為什麼荷蘭全國的各個大小城市，都能有這樣完整的自行車道系統呢?其實荷蘭舒適的道路空間並非憑空而來，而是1970年代的荷蘭人奮力和政府爭取得來的，其中不乏流血的抗爭。沒錯，這就是街頭戰爭(street fight)，為了爭取道路的使用權，為了確保市民安全使用街道的權利，市民們奮力抵抗政府走向美國以汽車為導向的都市發展路線。這場在荷蘭的街頭戰爭，最終因為石油危機而完滿落幕[1]。荷蘭的經驗，和讓紐約市的交通脫胎換骨的PlaNYC計畫，有著十分不同的時空背景，前者讓我們知道公民社會的美好；而後者，讓我們見識到公民社會的複雜現實。對於面對極端氣候、高齡社會挑戰，同時擁有成熟公民社會的當代台灣而言，或許紐約市的經驗更值得現在的我們借鏡。

「街道究竟該為誰服務?」這是本書作者紐約市前交通運輸局長珍妮特•薩迪可罕提出的一個根本問題，這問題不僅涉及了對於能源效率與環境永續的考量，更引導大家對分配正義、社會永續等複雜議題進行深刻思考。而問題的答案，所影響的不僅是道路斷面設計、車道分配、汽車容量等技術性問題，更與「都市容量」息息相關。亦即，這個都市可以容納多少、不同階級所得的居民在此安居樂業，可以胃納多少、什麼樣的活動在此發生，且一切均可運作順暢、永續發展? 珍妮特•薩迪可罕的答案很明確，街道是為「最大多數的人」服務，而那些最大多數的人，顯然不是習慣於使用私有汽車的人，而是搭乘大眾運輸工具的人、行人和自行車騎士。透過數據分析，薩迪可罕與她的團隊發現，在紐約市最繁忙的街道上，行人數量是車輛裡的乘客數量的兩倍以上，但行人卻只被分配到三分之一的街道空間。更不用提，道路的建造與維護成本可是全民買單，這樣的空間分配對於靠搭乘大眾運輸、靠步行與自行車的人來說，是十分不公平的。

然而，新的論述雖然可以對社會發展的轉向有深遠的影響，但通常不太容易被接受，尤其在充斥著追尋腥羶話題的新聞媒體與政論節目的民主社會中，「改變現況」通常被視為洪水猛獸，即使現況是如此令人不滿。薩迪可罕深知這一切的不易，小心翼翼的依靠數據分析與縝密的研究，釐清問題出在哪裡，同時試著打破理所當然，一方面借鏡國外經驗，一方面也和專業團隊與社區居民一起挖掘潛藏的可能性，並在這一切準備就緒後，先透過小規模、短期就能見效的實驗計畫，讓大眾體驗與見證改變的可能，並測評這些計畫的成效，以實際數據成果，獲得難搞的紐約市民眾的信任，再進一步拓展到其他更為複雜與棘手的地方。過程中雖然不乏反彈聲浪，但因為薩迪可罕穩紮穩打的準備工作，讓嗜血的媒體和反對勢力逐漸銷聲匿跡，也讓這新的論述與成果反而成為讓紐約人不想抹滅與改變的「現況」。

反觀台灣的現況環境，政府多以媒體風向為優先考量，而面對問題時，往往以直觀且粗糙的方式判斷，要不就是直接複製國外或國內其他城市所謂的成功案例，再不就是訴諸沒有事實根據的論述，提出頭痛醫頭、腳痛醫腳的短期處方，只希望迅速平息民怨、回應輿論壓力，而非真正釐清問題的根源，以及如何才能有效的解決問題。如此缺乏先期的細緻研究，以發掘造成問題的真實原因，同時缺乏民眾參與，就貿然行動的作法，時常造成政府資源的浪費，也讓新的執政者得以不計已付出的成本與代價，隨意推翻前朝的施政成果， 因為這些所謂的「政績」，可能僅是一些肉眼可見，卻讓民眾無感、大而無當的「蚊子館」。

或許我們無法完全複製紐約市的經驗，但至少它讓我們學習到三個要點：首先，細緻的田野調查與數據分析研究為政府決策的必要前提。例如，為了準確瞭解行人的使用行為與需求動線(desire line)，薩迪可罕特別邀請知名的丹麥建築師兼都市設計師詹恩•蓋爾進行一個細膩的研究，依靠一群訓練有素的觀察員去街道上觀察與定性測量，來釐清公共空間與街道上，人們彼此互動的品質與使用需求，讓市府團隊了解街道上各種失衡現象與可介入的機會點。誠如薩迪可罕在書中所強調的，「擁有明確的數據資料，不僅對於一開始的干預行動來說至關重要，也能提供基準線作為改造成效的衡量標準。」這些堅實的研究與數據分析，讓市府團隊得以對症下藥，同時在面對外界的質疑、媒體與政客不負責任的評論及沒有事實根據、情緒性的假設說法時，也可一一擊破。而事實也證明，媒體與政客的言論與民眾的真實感受，或許相距甚遠。

其次，不一定要追求大規模、大尺度、一次到位的建設計畫，並期待從此脫胎換骨。反之，以低成本、小規模、可迅速執行的試驗性計畫先行，並進行評測，以確切掌握政策執行是否能真正解決問題的根源與滿足民眾的真實需求，反而是較為務實且可行的作法。若成果符合期待，再擴大規模執行。如此可大幅度消減因為失敗所衍生的可觀成本，也可避免在初期便需面對廣大的權益關係人。不諱言，在民主社會中尋求各方的同意與共識是項耗時費力，且極可能徒勞無功的工作。但從紐約的經驗我們可以看到，透過小型的試驗計劃，可以讓權益關係人直接體驗到，這樣的改變或許是良方，而提高接受度。

當然，不是每個計畫都適合採取小規模試改作業，如書中提到的自行車共享系統，它必須是一開始就有足夠的數量與站點密度，才能符合人們的使用需求。這時第三個要點就顯得格外重要了，也就是充分且有效的民眾參與。薩迪可罕與她的團隊，在籌備自行車共享系統設點運行的十八個月中，舉辦了一百五十九場公開說明會，連同其他跟民代、市民團體、店家、地主等權益關係人一對一商討共享站位置的討論會，總共招開了近四百多場的會議，而每次的會議成果也累加成為薩迪可罕的堅實後盾，助其度過部分居民與名嘴的非理性訴訟與批評，讓整套系統得以順利推行，成功轉變媒體輿論，讓自行車共享系統徹底融入紐約人的日常。這個經驗顯現了政策執行前，如果可以落實民眾參與，在先期便納入多數民眾的意見，將可減少錯誤，並為政策帶來龐大的支持，確保政策執行效力(effectiveness)。

記得在紐約布魯克林讀書的日子，我也是每天靠著自行車上下學，雖然當時的我根本無法想像在擁擠的曼哈頓車陣中騎自行車的可能性，但在曼哈頓漫步的時光，確實讓我愛上用步行的方式探索一個城市，因此日後不論是在台北工作、荷蘭修讀博士，甚至是現在在台南的生活，我都盡可能選擇居住在鄰近辦公室的區位，以方便地透過步行或騎乘自行車上班。但坦白說，缺乏安全的步行與自行車騎乘環境，以及低落的空氣品質，真的是讓人難以堅持這樣的生活方式。因此，這些本應是我的生活日常，只能逐漸限縮在舊城巷弄裡的散步、河濱自行車道的騎乘中，變成我忙裡偷閒的消遣。

意外的是，這本書讓我重新燃起了一些希望—透過薩迪可罕鉅細彌遺的精彩描述，讓我體認到，或許這座古老、卻充滿生命力的城市，也有可能和它曾經的姐妹，新阿姆斯特丹[2]（即紐約市曼哈頓）一樣脫胎換骨，成為深受行人與自行車騎士喜愛的美好城市。

[1] 參How the Dutch got their cycle paths (https://www.youtube.com/watch?v=XuBdf9jYj7o)

[2] 荷蘭西印度公司十七世紀曾統治紐約市曼哈頓南端，時稱新阿姆斯特丹。而同一時期，荷蘭東印度公司亦在台南設有安平古堡與赤崁樓兩座城，亦即熱蘭遮城與普羅文遮城。從古地圖可知，當時的熱蘭遮市鎮亦有一條南北向稍寬之路，名叫寬街（Breedstraat），即百老匯（Broadway），與紐約市曼哈頓同，形成一種奇妙的連結。（資料來源：綜覽台江--大員四百年地輿圖）

▍一座進步的城市不是讓窮人也能開車，而是讓有錢人也在搭乘大眾運輸

半世紀前《偉大城市的誕生與衰亡》作者珍‧雅各眼見汽車都市破壞了街道空間的生機，她曾寫道：｢人行道上的各種人際接觸看似無足輕重、漫無目的、隨性自在，卻是一種從小處改變，促使城市裡的公共生活開始豐富的可能起點。｣

本書的真實事例發生在紐約，作者之一是紐約前市長彭博轄下的交通運輸局長珍妮特．薩迪可罕，她受到珍．雅各啟發，將過時的街道空間重新設計並校準，搭配新一代多元大眾運輸選項及新的交通政策，成功解開多年死結──令「大蘋果」成為更宜居、有活力且跟上時代潮流的一級都市。

《偉大城市的二次誕生：從紐約公共空間的凋零與重生，探尋以人為本的街道設計和智慧運輸》
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