善意？惡意？可能淪為「合法作惡」的行政裁量權！

風傳媒2020-12-10

先說一個故事：多年前，我的一位友人在軍中與人發生財務糾紛，退役後對方心有不甘，於是勞動一位校級政戰官出面，直接找上憲兵單位，派憲兵直接在街頭逮人...最後勞動趙少康上台質詢，開場第一句話就是「我實在搞不懂怎麼會發生這種事情」。

這是台灣解除戒嚴後軍方違法越權的實例，最後軍方內部如何處理不得而知，但友人一家大小確實飽受困擾。如今，解除戒嚴已逾30年，軍公教公然違法的事情已經很少見，但借用行政裁量權來打擊異己卻似乎已經蔚然成風。

雖然許多人可能沒有聽過行政裁量權(managerial discretion)一詞，但只要和公僕(公職人員)打交道，就必定會受到這種權力所影響。簡單的說，民主國家的法令不可能鉅細靡遺，立法之際無法顧及所有可能的事項或狀況，因此授權給執行公務者，在不違法的前提下可以自行決定要如何處理。這點也適用於企業和其他組織。

我相信許多年歲較長的民眾都曾經有過經驗：到各級政府機關辦事時，櫃檯人員經常是臭著一張臉。我甚至曾經因為反戴鴨舌帽，被櫃檯警衛直接叱責說「把帽子戴好」！這就是行政裁量權的一部分。在任職機構沒有訂出「為民服務態度規範」這類SOPs之前，他們有權力用自己喜歡的方式對待民眾…臭臉和叱責可能是反映出「我是官，你是民」的心態。

反過來，我也曾經是行政裁量權的受益者。當時我還在念碩士班，騎機車不慎而紅燈違規右轉，被交通警察攔下來，交談幾句話後那位警員體恤我的經濟狀況，把違規事實寫成「機車髒汙」。該警員是出自於善意，讓一個騎著快要散架的機車，全身上下都是地攤貨的窮學生，不致於因為一時疏忽而餓肚子大半個月！

因此，行政裁量權確實有其必要，避免在「無法可管」的情況下損及人民權益，而且也可望收到「情理法兼顧」之效。然而，行政裁量權當然也會被誤用、濫用而損及人民權益。前述臭臉和叱責都是小事情，不肖稅務人員濫用「選件抽查」的權力就嚴重了，許多業者曾經面對「不給錢就查稅」的恐嚇，致使主管機關被迫公布「三節期間不查稅」的政策。

「恐龍法官」則是眾所周知的範例，雖屬司法單位，可以稱之為法令解釋權，但行政官員同樣擁有這種權力，因此理應視為行政裁量權的一部分。我印象最深刻的恐龍法官判例是，雖然有「強行擁抱」和「舌頭伸入口腔」等事實，法官還是根據「不足以引發性慾」而裁定無罪。我個人研判，若其中不涉及賄賂或性別歧視，就是因為承審法官是個斤斤計較於法條，置立法宗旨於不顧的法匠與酷吏。

提升到中央層次。由於各種施政方案都分別有其優劣得失，而且通常都不在法令規範之列，因此包括總統在內，中央級公僕在蒐集、解讀各種方案的相關資料上擁有行政裁量權。例如，馬英九和蔡英文政府先後推動「改裝LED燈」和「發展離岸風電」的環保政策，但之前並沒有法令規定政府必須做這些事情，若沒有行政裁量權則國家必定只能原地踏步。

但中央層次的行政裁量權同樣可能被誤用或濫用，而且對民眾權益的侵犯也可能更嚴重。包括在政治決策上選擇符合特定政黨利益的方向，在經濟決策上選擇符合特定團體利益的方案等等，都可能足以大幅動搖、改變政黨勢力和國家財富的分配狀況。這也是以保障人民權益為首要考量的民主制度當中，必須有新聞與言論自由做為配套的原因。

濫用中央級行政裁量權的恐怖性

最近連續發生的幾個重大事件都涉及濫用行政裁量權。在NCC審查中天換照時，包括中天被投訴與裁處案件眾多、內控與自律機制失靈、大股東干預等罪名，以及審查前自行修改計分表，都是運用NCC的的行政裁量權逕行判定，其中包括證據的採納、解釋權，以及用行政命令修改計分表的權力。例如，大股東干預的證據只是一張網路截圖，由NCC委員自由心證的判定是蔡衍眀在「指揮」，計分表則大幅提高內控與自律機制的配分，在坐實大股東干預的前提下，中天的起點只有65分，不死才怪！檯面上，NCC只是依法行政，而且是「善意」的消除媒體當中的害蟲，但民調顯示多數民眾對這個善意都不領情。

表面上這只是政黨之間的鬥爭，但除了可能衍生的寒蟬效應，讓新聞與言論自由的制衡失靈之外，中天的四百多位員工已經直接成為受害者。其後，部分參與抗議的民眾透露成行前被「查水表」，警政署長陳家欽坦承不諱，但辯稱警方是基於維護秩序、保護民眾安全的「善意」立場。這種善意民眾當然更不敢領教。顯然，示威抗議在民主國家是常態，警方只需臨場維持秩序即可，動員警力事先調查參與者，濫用警方的行政裁量權，唯一可能的理由是讓受到關切的民眾擔心甚至恐慌，實質上壓制了民眾表達意見的自由。

Yahoo TV的鄉民來衝康影片直接質疑「綠色恐怖將成為常態？」蔡政府當然會宣稱絕對沒有介入中天案，但官場上根本不需要直接介入，包括部屬的自行「揣摩上意」，或透過第三人間接暗示(例如：上頭交代好好處理) ，都可以獲得相同的結果。蔡政府沒有立即出面公開譴責NCC和警政署等機構的作為，其實已經證明其態度或立場為何了！

萊豬決策是另一個濫用行政裁量權的案例。不討論純屬忽悠無知民眾的官方說法，只考慮背後最可能的動機：討好美國。蔡政府也可以說這是善意...既然沒有直接證據顯示萊劑會引發人體病變，那麼為了確保台灣獲得美國的支持，從而有效對抗中共，讓台灣民眾繼續享受自由民主的生活，這個運用政府權限制訂的決策有什麼不對？

如果如那位勇敢站出來的醫師所言，萊劑的毒性相當於搖頭丸的四分之一(風傳媒：醫生都知道萊劑不能放食物裡？蘇偉碩說破醫界消音的苦衷)，那麼就確定萊豬決策是用民眾的健康，來換取「美國可能因而全力支持台灣」的夢想，什麼科學證據、明確標示、吃33片豬排才過量等官方說法都是屁話...而最重要的是，讓民眾吃接近於搖頭丸的毒品，民眾答應了嗎？連民進黨元老許榮淑都跳出來反對了！

行政院網軍詪圖事件也是濫用行政裁量權。屬於花邊的辯稱「立委程度差」就當笑話看了，實際上，在網路無遠弗屆的現代，建立網軍以便對可能的網路攻擊進行被動防範和必要時的主動攻擊，都是政府理所當然的職責，否則遭受攻擊時可能像電影《終極警探4.0》那樣陷於全面癱瘓。

然而，姑且不談行政院網軍的組成是否合法，成員是否通過專業人員高普考等事宜，網軍詪圖本身就坐實了行政院網軍「不務正業」的事實。按理，政府網軍應該協助各個機關建立更好的防火牆，並且不斷的精進自己的駭客技術，讓網軍能夠勝任各種可能的攻防，如今卻濫用行政裁量權而介入政治鬥爭。那麼，網路上無數幫著蔡政府帶風向，騷擾異議媒體與異議人士的行動，天知道其中有多少是行政院網軍的傑作！

這些濫用行政裁量權的案例告訴我們，千萬別被掌權者所稱的「依法行政」所唬弄，法律背後的行政裁量權可能大有文章。當然，我也不敢期望太高，畢竟大部分民眾所要的只是「安居樂業」，哪有時間去推敲是否合法和是否濫用行政裁量權！