台灣比日本民主嗎？從町內自治聊聊日本社會的公共參與

兩個月前我剛結束半年的課程，那門課叫做「地域專案經理人養成」，是由「社會情報大學院大學」開辦，對於完全不知道這個學校或學制的人，大概會覺得這應該就是日本野雞大學吧？但開課以後我才發現「大學院大學」這個學制是專門針對想進修的社會人士開辦的研究所。

應該會有人好奇這門課跟民主還有公民自治有什麼關係？

首先跟各位介紹一下這門課大概的內容、講師、同學還有背景。到2020年底，我都還透過某個社會創新組織，受聘於日本公部門，擔任的是總務省（類似內政部）地方創生政策下的台日交流計畫。

而地域專案經理人則是總務省為了延續前一支計畫而開出的下一個專案。

聽到地方創生，稍微知道一點的人可能會說出返鄉創業、一次產業六次化、移居推進等等，知道深一點的，會講出的關鍵字會是地域推進、官民共創、智慧型都市或是社會創新。

地方創生是日本政府治國的長期計畫，想透過都市減壓，來平衡目前為止人口跟資源過度集中於都市所產生的各種社會問題，因此衍生出的議題非常廣，絕對不像現在台灣推的地方創生那麼受限。

至於講師陣容，這門課二分之一是第一線現任公務員，接下來由官僚還有還有政府顧問構成。內容從地方創生政策概論、日本政治怎麼從中央集權到地方分權的進程，議會在幹嘛？預算怎麼編？怎麼跟政府提案？到最後政府有什麼案子有缺人，都會先到我們班上來。

同學呢？我第一次去上課有點嚇到，一堆西裝筆挺的大叔跟阿北，我都分不清哪些是老師哪些是同學了，自我介紹時發現有來自歐姆龍的老人、SONY的老人、迪士尼的阿北還有現役的議員，如果這班要辦同學會，大家可能會以為是50年前的國小同學聚會，然後有人帶兒子參加吧？而他們的頭銜除了議員之外，我聽到最高的有執行董事。年輕人的話，有跟我一樣之前待過公家機關的，或是相關從業人員，也有來自NHK的節目製作等等。

日本有一種組織叫做町內會，類似台灣的社區管理委員會，差別在於台灣社區管理委員會是管大樓或是大型集合式住宅，而日本的町內會是管一整個由透天厝構成的住宅區、或是很多集合式公寓所在的一區。（補充：町內會組織源於日本戰時編制，所以町內會長以制度面來說對應到的職位是台灣的里長）

町內會不靠稅金活動，而是靠同一區居民所繳的會費來運作。町內會的工作，可以從日本物業管理公司跟台灣的社區管理委員會來延伸，公共區域的維護、防災訓練、必要時跟公部門溝通申請預算以及公共設施的經營。

前文有提到，町內會經營的是一整個街區，因此公共區域必然包含了馬路、公園以及整棟的地區會館或是兒童會館等等，由居民出錢，居民經營，再向公家申請輔助，這就是日本地區自治與政治參與的最基本單位。

簡單跟各位介紹一下我們町內會本年度議案集的內容。

裡面詳細記載了去年度辦了什麼活動，會計支出跟收入明細，公共設施經營狀況，幹部改選狀況，今年要進行的活動以及新的提案內容，其中最讓我開心的提案就是要增設大型垃圾箱了！

町內會讓人最有感的兩大工作，第一是道路維護，也就是大家一起去除無主地的草，擋到路的樹、或是堆到讓人痛苦的雪，第二就是垃圾回收，垃圾回收的方式、時間等等都是靠町內自治來決議，然後再委託資源回收公司。

一直以來我們町都是禮拜三跟六可以丟可燃垃圾，要早上8點以前拿出去垃圾堆丟，前一天晚上還不能先丟，所以想丟垃圾不是起個大早就是要熬夜。不可燃垃圾更麻煩，要在指定的日子起個大早拿去町民會館那邊分類，每次開車看隔幾條馬路的社區可以晚上就拿去鐵籠垃圾箱丟實在羨慕，現在我們町總算投票通過要增設垃圾箱了！！

所以練習討論、議論、表決這些民主入門要從哪裡開始？就是從大家討論決定生活中的小事開始。

附上日本川崎市民對政策執行有感的項目統計表，其實從1975年跟2020年大家最有感的都是垃圾問題，接下來還有健檢、交通安全、大眾運輸、自來水、公營住宅等等，這些事務除了靠平常市長還有議員選舉來決定大方向以外，町內會這些民間主導，但最基本每個居民都可以參加提案跟議決的團體，就是日本人參與民主的入口。

這時候有人會問：那日本人一定都會去參加嗎？

這題就由住過大樓也住過鄉下透天住宅區的我來為各位解惑。以前我住東京的時候連一次都沒參加過，住在大樓裡面只要繳管理費，管理員跟管理公司自然會把一切都打理好，包括我們參與公共的義務都可以課金搞定。

在大都市居民那麼多的情況下，町內自治這件事，自然也變成一個外包事業，當然後來我踏入政策圈以後發現東京都內其實很多自治團體跟青年團體，只是以前自己不知道罷了。

那一人一戶的鄉下勒？只要參加町內會的人，每個人家裡都有一個喇叭，要是町內廣播直接在你家客廳就會有聲音，想不知道都很難。至於什麼時候會有廣播呢？比如防災訓練、打掃活動、或是有人亂丟垃圾的時候，偶爾也有小朋友的活動讓小孩去擔任主播。至於會不會很擾民這件事，我個人覺得還好，因為廣播頻率很低，聲音又很小（小到常常要關電視才聽得到），總之町內會這組織其實很有趣。

那鄉下町內會參加率高不高？以我們町這次的出席表來看，大概有三分之一吧？不過不參加，這些議案很快就會讓大家很有感...比如年輕人不參加，老人投票說要多掃幾次地，或是在什麼時間掃地，大家就會被強迫加入。（通常不會增加大家一起打掃的次數，但是時間會改，次數大概一年一兩次吧？然後真的沒辦法參加的話就是繳錢了事）

日本地方自治體經過一輪大合併之後，現存1700多個，每個都有自己訂定條款跟規則的權力，而在這之下又有無數民間組成、以町內會為首的各種組織，日本政治參與方式可說是五花八門，台灣人還在為統獨之類民意最大公約數吵得不可開交時，日本則在為了幾點可以到垃圾、路燈哪裡該修該增設、大家經營的會館要怎麼使用而絞盡腦汁，但是哪一個會對我們的生活有實質影響呢？

這題答案就留給各位了。

台灣人大多數人對日本政治參與這件事的認知應該是「投票率很低」「政治冷感」。而在日本，日本人大多數給人印象似乎也是這樣，只是真正踏入某些圈子以後，會發現完全不同的風景。

首先日本政府自從戰後開始政府一直在做組織改革，慢慢推進的是地方自治跟分權，跟台灣相比第一個最大不同就是地方自治體（地方政府）權力很大，而在行政法規上廣域自治體（都道府縣）跟基礎自治體（市村町）是對等的，只是管轄範圍不一樣，而中央發布政策，有時候地方也不一定會買帳。

中央把權力下放出去以外，將執行工作大量分配到民間的外包潮流，也打造了跟台灣完全不同的風景。

在台灣常聽到的就是政府發包總是特定單位拿到，一般沒經驗的單位想擠進去就會遇到老手卡位，評審委員刁難，拿到以後經費核銷困難等等問題。我直接對應台灣政府單位的案件只有一次，也不是什麼大案子，因此上面對台灣政府的案子大多是耳聞（我處理的大部分是拿政府外包案子的某部分執行，也就是外包的外包），但這應該也符合民間對政府標案的刻板印象：想參與就會遇到層層關卡、能拿到的不是有錢有勢就是有關係。最後剩下被有錢有勢有關係的撿剩的名額，拿到了也算是什麼好差事。

那為什麼日本政府需要一直把業務外包給民間？我們現在先來看看橫濱市的財務預測圖。

可以看到雖然現在橫濱市雖然搞得不錯，但是按照現在這樣下去，45年後就會有2160億日圓的財政缺口，至於為什麼會這樣呢？大家知道的少子高齡化所產生社會福利開銷變大、納稅人變少是一大原因，另一方面公共建設修繕與維護所需要的費用，還有人事費都是一大開銷。

談到公共這個概念，大家會想到什麼？社會？國家？還是那些代議士？其實公共說穿了就是無數個人意識的最大公約數，議題越大越難懂，討論的方向就越容易偏離民意。

以團體的部分來看，下圖粉紅色的4567就算是公共，也就是有公家跟民間團體同時參與才算得上是公共。

但是民間組織跟公部門很多想法是相互矛盾的，以下就舉幾條讓大家參考。

1.行動原則：[民間-用自己的錢為自己工作][公家-用別人的錢為別人工作]

2.組織目的：[民間-利益最大化][公家-公共福利最大化]

3.成果檢視：[民間-以利益作為標準][公家-沒有固定統一的標準]

4.競爭條件：[民間-做不好會倒店][公家-國家不倒基本上不會倒店]

這個通通列出來有十幾條，就結論來說，如果公共事業經營上，由公部門掌握主導權，忽略民間利益，那就會導致民間組織過度付出，這種狀況持續下去，事業一定不會長久，另一方面，若太偏向民間主導，又會有圖利廠商的嫌疑而遭到社會攻擊。因此需要不斷討論事業的評價方式。官方要在不斷了解民間需求的前提下，靈活調整公共事業評價基準，相對民間也要在了解官方立場前提下尋找營利空間，如此才能慢慢摸索出公共的樣貌。

講到這個，我真的是只能對台灣搖搖頭。

在一連串政策相關的研修裡面，我覺得最有感的就是日本設計了公民參政的階梯，只要你想參加，就有機會。

這最基本就在於教育所有民眾政策名詞跟數據怎麼看、每個政府部會在做什麼事，日本政府對這部分真的很用心，就算沒人看，他們還是非常努力在做政策跟數據轉譯，這件事只要大家去網路上搜尋就知道了，資料開示是讓公民參政最基本的步驟，只是公布數據大家看不懂也沒用，所以第一步就要用漫畫、影片、互動式網頁教會大家怎麼看數據。

在看不懂的狀況下，隨便用獨斷的意見解讀數據是非常可怕的事。以下就舉兩個例子來跟各位說明。

從標題「日本房子每八間就有一間是空屋」是不是覺得日本空屋真的超多？我們再看看空屋率最高的山梨縣，大家覺得山梨縣為什麼空屋率那麼高呢？也許有些對日本地理稍微了解的朋友會說：「因為山梨很鄉下啊！」那我們再看看右邊，空屋率第三低的山形，山形就不鄉下嗎？超級鄉下欸？再往右看到第一名的宮城，在東北也很鄉下啊！為什麼空屋率那麼低？答案是因為最高的兩名山梨跟長野有很多都市人會買別墅放在那裡，居住時間很低的狀況下，就被統計為空屋，而空屋率最低的宮城縣呢？因為之前大地震引發海嘯，一堆房子都被沖走了，所以空屋率才那麼低。

以間數來說，空屋最多的其實是東京。

要把統計數字的基數、比例與社會背景等等都列入考慮，才能開始解讀數據，用數據為根據引發各種有意義的討論，而不是憑感覺討論而已。

再聊聊失業率，大家覺得東京、大阪、北海道失業率哪個高？

大概從20年開始這數字就沒什麼變化，所以大部分地方的失業率一直是比都會低的，但是大家都想離開鄉下到都市，究竟為什麼？住在鄉下將來發展有限、鄉下薪水低、鄉下生活很不方便...我想有千百萬個理由，但這如果結合數據來分析的話，又會有不同的結論出現。所以我們要振興鄉下需要的是什麼？有人會說讓交通更方便、也有人覺得該增加產業與就業機會、還有人會把重點放在育兒跟教育問題上，但這些視角都很單一，大多都是以身邊發生的事當依據來做結論。

這時候日本政府開始推行的EBPM（Evidence-based policy making）就派上用場了。EBPM中文應該是翻成「以證據為基礎的政策提案」，就是要大家不要再憑感覺說話，而是憑數據來決策。

EBPM有三大原則①以政策提案為前提的現實認知 ②能連結提案政策與成效間的邏輯③考慮政策的CP值

要真的做到EBPM很難，因為大部分的人都是憑感覺說話，憑感覺投票，而很多時候數據是無情的，但民眾是有血有肉的，因此最有效的還是用煽動的詞語，誇張的新聞來驅使民眾去投票，但久而久之，這樣政府洗腦民眾的事做久了，國家究竟會走向什麼方向？

教育民眾成本高，也不討喜；洗腦跟煽動民眾的成本低，而且大家都很開心，但就長線來說哪條路才能走得久？而台灣的下一步又在哪裡？我們該選擇放棄公共參與義務，到選舉再把提案決議權力都交給政治人物嗎？還是花時間真正實現全民參政呢？

這題我沒有答案，就留給大家慢慢思考了。

還記得最後一次為了公共事務開會是什麼時候嗎？我們的人生裡面除了靠投票決定檯面上的政治人物外，真的有靠自己的意見來決議或是實踐過什麼事嗎？我想這題答案因人而異，但在台灣，一般人的公共參與機會，我想可能是比較少的。

前文提到了日本的町內會，大家可能會好奇日本真的大家都有去參加嗎？以統計資料來看，越年輕的世代，參加意願越低，雖然很多地方入會幾乎是強制，但年輕會員對參與議決或是町內會活動的意願逐年降低。

這件事在日本是政策組織改革的一大議題，一直以來，日本中央政府努力的方向，就是在把權力釋放給地方跟人民，因此也從各個角度設計了公民參政的管道。

最後就用一張日本某公家機關的部長跟我們講課時用到的講義收尾，日本雖然以數據上來說，很多地方很爛很落後，但是日本至少願意公佈，願意去解釋數據讓民眾知道他們有多爛，再拜託大家一起來討論解決。

雖然國政跟中央政策不是一個市民就能撼動，但至少政府有努力設計市民參與政治的路。

下面這張市民參政的階梯，大家憑感覺覺得台灣在哪一個階段呢？