如何看待城市交通，讀《偉大城市的二次誕生》

這本書在2020年4月看完，因受邀當12月的讀書會分享人，趁著這個機會整理一些內容分享。這是一本每次別人問我推薦什麼書，我都會推薦的其中一本。雖然內容有點硬、涉及特定專業背景，相對閱讀門檻較高，但我覺得這些關於城市交通的觀念藉由作者的政策推動經驗撰寫出來，顯得格外親民，且與生活需要仰賴交通運具（而不是雙腳）移動的我們息息相關。

書中有很多疑問是我們在城市生活中會有意無意的被提出，卻時常忽略或無法細想的。我認為多少是因為公共空間的治理往往缺乏民眾參與，而被掌握在少數技術官僚或是專業者手中，這也使得市民對於這種涉及政治決策的公共事務關心較少，也少有人會思考其中的規劃矛盾。這本書比較像是一位交通局長的職業心得，跟《如何在果凍上蓋城市？》一樣可以感受到作者對工作滿滿的熱情，但從她在紐約市推動的交通規劃改革可以看見許多與臺灣相似的問題，我想這些經驗可以提供我們看待城市交通的不同觀點。

空間規劃、交通規劃的專業者，交通局長的辛酸血淚閱讀起來會讓人覺得心有戚戚焉，除了作者分享的經驗可以參考，在心累的工作之餘應該也可以找到一點慰藉？

空間設計、公共政策相關領域的學生，書中美美的圖說可以輕易理解道路等公共空間規劃的差異。

依靠道路移動的人們，不論是汽車、機車、自行車、公車還是行人的雙腳都要放在道路上移動，而道路空間有限，要如何有效、安全的容納多元運具？這不僅僅是技術問題，也是種生活哲學與居民關懷的展現。當越多人懂得如何看待街道設計，就越有機會阻止低效能又高成本的交通規劃。

這本書的作者是珍妮特．薩迪可罕（Janette Sadik-Khan）以及賽斯．所羅門諾（Seth Solomonow）二人，但我對珍妮特的印象較深，她在2007年至2013年間任職紐約市交通運輸局長，當時的妞約市長為麥可．彭博（Michael Bloomberg），會特別提到市長是因為從書中描述可以理解，一位好的技術官僚要得以發揮的空間，與市政的領導人有很大的關聯。

珍妮特任職前在顧問公司擔任交通評估人員，從民間來到政府部門的她這6年間在紐約交通運輸局推動了許多城市交通的改革，如：封閉百老匯與時代廣場間的車道，打造完整的人行廣場空間；增設約400英里的自行車專用道，並推動紐約共享自行車Cite Blike設置與規劃；打造六十幾座行人廣場，將人本空間帶入紐約市民生活。她也擔任過城市交通運輸官員全美協會（National Association of City Transportation Officials）的主席，大力推廣與落實「以人為本」的新街道設計標準，這些設計標準、手冊及各個城市的推動經驗都是公開資訊，可以輕易在網站中查詢。

先談談什麼是「偉大城市」，我認為這來自兩個概念，一個是20世紀初柯比意（Le Corbusier 1887~1965 ）提出的《光輝城市》以及後來由國際現代建築協會（CIAM）訂出的《雅典憲章》影響到世界大戰後的都市計畫；另一個是1960年代珍·雅各（Jane Jacobs 1916~2006）撰寫《偉大城市的誕生與衰亡》書中描述的紐約市，以及對當時都市計畫的批判。

我們不難想像生在工業革命尾巴的柯比意，崇尚現代工業的機能與效率，並批判古典主義裝飾的現象。加上20世紀上半葉，經歷世界大戰後都市急需重建，各國對於新興有效的空間規劃專業需求大為提升。工業化的污染與都市化的人口膨脹也使得專業者在都市規劃上強調（土地）使用分區的相融性，單純的分區也就便理所當然的必須仰賴道路系統及汽車的串連。

而這種將都市生活視為一部巨大的機器的理念，在珍·雅各看來卻是「忽視並過分簡化了生活在不同社區的人的複雜性」。她認為都市中的居民有其個體特性，規劃者不應將使用者被視為相同群體，在都市中有效街區規劃應該強化人行空間的使用：以人行道串連起的居住及工作空間，讓日常與公共互動成為可能，同時使街道因使用者成為得以展現地方特色的場所。而多人使用的都市空間會比高速穿越卻毫無人氣的車道來的更安全。本書作者珍妮特與賽斯延續了珍·雅各的理念，在紐約進行人本空間的改革，《偉大城市的二次誕生》亦是延用了《偉大城市的誕生與衰亡》的概念。

許多人在看國外案例時，會以「純欣賞」的眼光看待，當我們想以這些案例嘗試在臺灣推動時，總不免遭受質疑：ＯＯ市不是歐洲，我們氣候太熱、太多雨，那些方式不適合我們；市民不習慣ＯＯ、那是社會主義的玩意，跟我們的生活差異很大。歐洲經驗的迷思、諸如此類的反彈也同樣發生在紐約，要居民改變已經繼承的生活方式確實不易，但這並不是拒絕改變的理由。

臺灣都市計畫分為主要計畫、細部計畫，是偏向歐洲德國的法系，採用雙層計畫控制分區使用。但這是在民國53年之後修改的版本，最初在民國28年都市計畫頒布時採用的是單層計畫，比較偏向美國方式，實際規劃與執行方式也比較類似紐約的計畫邏輯。這本書記載了許多作者的政策在推行時與社區的衝突、媒體捕風捉影的炒作，以及民眾的不諒解，對於如何消除居民的疑慮、與大眾溝通作者也有一套心得。當以社會無法接受而拒絕理解不同規劃的言論充斥身旁，在質疑外國經驗不適用於臺灣之前，我們是否應該思考是真的「文化差異」還是「行政怠惰」？

在習慣以汽車代步的國家推行街道路權重新分配的改革運動時，常會受到既有使用者的抗爭，作者也遇到了相同的問課題，似乎不是為了車輛行駛或車輛停放的目的而重新分配街道，就是在意識形態上「對汽車宣戰」。但路權重置是否是在挑起族群對立嗎？又為什麼要在已經為汽車服務多年的道路上推動大眾運輸？

書中提到美國有2/3人口居住在12%的國土上，並貢獻3/4的經濟，然而人口密度高的紐約期居民所產生的碳足跡只有美國人總體平均的71%（P.43）。都市化或許會造成區域發展的問題，但在人口集中的都市裡，垂直化的居住模式除了能集中土地開發避免都市快速擴張外，空間較小、機能較高的住宅亦使市民平均消耗的能源較少；商品及服務集中可以減少生產、加工間的運輸成本，自來水、下水道等公共設施系統集中也得以有較高的使用效率。

當然人口稠密會導致每人平均配得的公共設施面積較小，生活水準下降的問題，但比起增加服務面積，我們是否也該問如何提升效率？在紐約市人口最稠密的行政區曼哈頓有95％的居民搭乘公共運輸上下班，其中10%以步行通勤，是全美國比例的12倍（P.43）。道路擁擠使得居民較容易以大眾運輸取代自駕車，大眾運輸使用效率提高，便可使價格更低廉。而臺灣根據交通部統計處109年民眾日常使用運具狀況調查報告，主交通運具使用率中公共運輸只佔了13.7%，其中臺北公共運輸比率38.2%，其中還包含了高比例的捷運，但捷運並未走在道路上。

我們應如何看待交通運輸應付出的成本？撇除擁有專用道且基本不在地面上的軌道運輸（包含捷運、鐵路、航運等），道路的鋪設成本由政府稅收支出，便是由全民支付，然而相同的單位面積，一輛市區公車長約10至12公尺可裝載50至70人。而一輛自用小客車約3.5至4.5公尺（參考NISSAN的MARCH約3.75公尺；TOYOTA的VIOS約4.4公尺、YARIS約4公尺），相同的道路使用面積即使計算三部汽車的長度也不過15人的載客量（寬度不計，我們無法因公車寬度較大就假設一個車道可以並行二部汽車）。而機車長度約1.7至2公尺，寬度約70公分，若以併行計算每3公尺的道路斷面可以容下約四部機車，與公車長度相似的長度可容下約六部機車，滿載約可乘40人（參考KYMCO 光陽機車）。但不論是汽車或是機車，都未計算行車的安全距離。總體而言，自用小客車駕駛平均使用的道路資源（面積）較多，卻未付出額外的空間成本，這些資源的佔用則影響到其他道路使用者的權益。

關於停車空間，書中提到汽車有95%的時間都被擺在一旁，而且不用的時候也不會消失，需要有地方停放（P.306）。這些停放車輛的空間在城市裡，最容易讓人視而不見、缺乏創意、用途上又最消極的基礎設施之一（P.305）。在廖桂賢老師的《好城市》書中也提及，一輛汽車通常需要四個停車格的額外空間：居家、辦公、休憩、商場（恰是符合都市計畫最初的使用分區概念），而這些因汽車停放需求衍伸的空間卻有3/4的時間遭到閒置。當我們認為停車位不足而增加停車位時，也變相加大增加閒置、降低空間的使用效率。

此外社會資源大量補貼汽車購買（包含融資低利率、汽車換車補助等等）、停放（都市計畫的大面積的停車場用地、建築相關法令的汽車停車位檢討與強制設置等）、使用（不成比例的道路鋪設成本），以及汽車造成的安全風險（交通事故比）、噪音、空汙、能源損耗、公共健康等皆未內化成為汽車駕駛本身行車成本，以致應付代價與實付成本不成比例，反而變相增加社會成本。

為什麼只針對汽車？難道開車錯了嗎？這種駕駛人的受害者情節源自於既有權益的被剝奪感，但重新平衡街道的使用，目的從來就不是為了懲罰汽車駕駛、剝奪汽車的路權，而是要讓道路能容納較有效率的交通工具，減少社會負擔，以彰顯公共（道路）運輸公平性。交通運輸的設置因為涉及大量資金的投入、公共空間規劃的策略，並且影響許多人的使用而極具政治性，這種大型的公共投資應儘量讓所有人都平等享有。

書中提到一些國外案例，其中在哥倫比亞的麥德林因地形的關係，居民必須消耗許多時間與體力垂直移動，當地政府為改善運輸方式，設置了多電扶梯串聯不同高程，此舉使當地人自由移動的範圍擴大，時間縮短，更有機會走向外界。

今年10月底，連通大小金門的金門大橋啟用，公視「我們的島」節目在小金門島上採訪，其中一位居民（好像是學弟？）向記者說到金門大橋的開通是顧及烈嶼鄉居民的基本人權。公路交通確實相較航運的可及性、機動性高，居民自由移動的權利、就學就業及滿足生活基本機能權益，確實能因這條海上道路的基礎設施提高許多。至於是否有替代方案，成本如何計算、是否符合比例原則又是另一個議題。

作者認為在道路設置公車專用道是將公共運輸的乘客至於第一位。我想若不計算鋪橋造路的成本，就個人花費來說，汽車購置門檻相對其他陸運成本高，除非依賴機動車維生，多數擁有汽車的族群多為具有一定資本額的資產階級。所以避免獨厚自有車路權，推行較可負擔的自行車、公車、共享汽機車，甚至計程車等，也是社會展現公平性的作為。

這本書中我最喜歡的部分是「設計誘發需求」的觀念，今年地方選舉，我在選前一天才臨時抱佛腳的將選舉公報的政見看過一輪，看到許多督促道路拓寬、完成道路重劃的政見，我們習慣解決道路壅塞的方法是增加道路量（不論是個數還是寬度）；解決都市停車位不足的問題就增加停車位數量，但這些增加的道路或停車容量都是假設在新蓋好的車道、車位，是供給現在路上的這些車，卻未少思考更方便的設計會同時也會吸引更多使用者。這是種建立於錯誤的假設上所提供解決問題的方式——在交通流量上，這是屬於誘發性需求，意思是你以為多增建一條車道就可以吸納現有車流量，卻不願承認這條多出來的車道也會引來更多車流(P.85)。

另一個層次是要怎麼判斷需求？曾經參與過一些建設單位辦理的工作坊，目的是理解在地需求。在工作坊中（尤其臺北市區）聽到最多的聲音是，這裡缺乏私人車位，我們不能犧牲里民的福利。但這福利怎麼定義好壞？城市的空間有限，試想同樣的空間如果能停兩部車（包含共用的車道），受到福利的只有兩部汽車駕駛，但若變換成具生態性的人本空間則可以提供更多居民的休憩需求並兼顧生態環境。

另一方面真的每戶人家都有車嗎？為什麼沒有車的居民必須為有車的居民犧牲公共空間？而以時間運用的效率來談，在現代生活中這種住宅區會停車的時間也就下班後至隔日早晨，一整天中僅有兩部車（兩戶人家）使用，剩下的時間則閒置其利用效能之低。我認為這些需求是被現代都市計畫設計出來的：新建住宅必須設置至少一戶一個車位的數量，但這是建立在居民都以汽車為主要交通的假設上。如果只是滿足居民的移動（通勤）需求，可以取代的方式有很多，我們其實沒有這麼需要「足夠的」汽車車道與停車空間。

路權的分配方式在於如何增加或減少某項交通工具的吸引力。上一段說的增加汽車的道路面積便是增加自駕車的吸引力，如果城市中的停車位免費或太便宜，也會變相邀請大家開車進入稠密的都會區，而不必搭乘大眾交通運輸工具。在英國倫敦汽車進成需繳交交通擁擠稅，對使用者收取一定費用。目的是利用供需機制限制城市車流，以緩解交通擁擠的問題。

除了數量，車速也是問題，許多人選擇開車的原因是因為機動性高且速度較快，但是高速穿越的汽車不論與行人、自行車或機車騎士還是公車都有或大或小的衝突。要讓多元運具能同時存在於都市中，除了拉高汽車使用的門檻，也可以增加行車困難，書中提到最有效的方式之一便是縮減車道。下表是內政部營建署公布的「市區道路及附屬工程設計規範」，從表中可以發現針對不同車速設定，車道會有不同的寬度。駕駛人在較寬的馬路上開車，確實會比在壅擠（這裡指的不只是汽車多，也包含需要注意行人、機車）的市區巷道中駛出更高車速。我們也能發現高速公路或快速道路的寬度，會比一般省道、市區道路寬敞。

雖然我們也偶爾會看到，筆直寬闊的道路上，寫著限速50公里/小時……

書中繪製了許多街道改造的圖示，這些圖在城市交通運輸官員全美協會（National Association of City Transportation Officials）的網站中都是公開資訊。下圖中可以觀察到，藉由不同寬度的車道尺度配置，除了可以縮減汽車道以降低車速外，增加不同的專用空間（如公車道、自行車道、停車格）更可以明確標示空間功能，避免無差別的街道空間導致的低效利用。圖片來源

而在較小的巷弄中要讓車子減速，除了縮間車道，也可以將停車空間錯落在不同的方向，使巷道的行車空間蜿蜒，增加行駛障礙。另外也能將原本屬於汽車專用的社區街道變成共享空間：增加路樹及街道家具，營造舒適安全且生活化的街道步行空間，讓行人、孩子、長者可以漫步在家門前的巷道。這也與珍‧雅各對都市街道的想像應該是生活的延伸而充滿著朝氣，每個市民都能展現個人特色，同時又能藉由人際網路營造更安全與具高度關懷的街道環境的理念相似。圖片來源

營造多元友善的公共環境往往需要市民（民主）意識的提升，而市民意識提升則有賴我們對他者的認識，認識他者最簡單的方式是公共參與。我覺得比起行有自有車的車道將人與人在公共空間中分隔出各自的私人空間，充滿活力、強調人本的街道更能讓市民融入公共領域。如何提升人本空間的品質？在以汽車為主的道路規劃中，人行道的設置是為了區隔行人與駕駛的動線，讓汽車移動更順暢（所以有需多縣市的人行道需求被忽略，其假設都是人們僅用汽、機車代步）。當我們試圖將街道視為生活的延伸，讓人行道不再只是行走的空間時，我們不難發現並沒有多餘的地方做穿越以外的事，即使連讓大家什麼都不做，單純只是停下腳步也顯得侷促尷尬。

要改變這些現況無法一蹴而就，作者在職時推動最大型的人本空間是將紐約位於百老匯大道與第七大道會合處的時代廣場封閉車輛進入，成為徒步廣場。但這樣的改革也是先藉由許多較小型的方案累積經驗，這些方案包含：短期封街活動，讓團體或個人可以在車道上自由活動；公共藝術，浪居民可以參與街道美化；臨時廣場，藉由簡單的街道家具與油漆塗料圍塑出可以讓人逗留的空間。這些活動、空間可以讓市民自己動手干預街道的樣貌，提高公共空間所有權的意識。此外更多人使用、逗留的公共空間可以增加群眾監視的效益，減少犯罪率。起居機能向街道延伸的規劃可以打破既有公私領域的疆界，穩固在地人際網絡。街道容納更多樣的使用方式亦能使得弱勢族群走上街頭——行動不便者可以有較寬的移動範圍；長者可以休憩、聊天；幼童可以玩耍、通學、認識環境；甚至可以群聚、抗議。充滿族群融合的空間可以提高行人和其他弱勢族群在街上的地位，也能彰顯地區對同村（市）共養的期待。

此外有些店家會擔憂車子無法進入，就無法帶來人潮，但其實重要的不是車怎麼來，而是人怎麼來。店家習慣預設人以汽車代步，認為唯有汽車方便到達，才會帶來商機，卻未想當汽車放置在店家門前時，反而會排擠其他汽車、運具或行人進入，況且以同樣的街道面積計算，人行空間容納的顧客數遠較行車空間多。而當人們願意走上街道，才有可能在漫無目的間，走進店家進而消費。

最後想提一下作者在市府的工作經驗，我曾在一些講座中聽起講者談到臺灣的交通部門聚了一群可以名列前茅的保守派，但交通與民生息息相關，要改變以汽車交通為主的道路現狀也確實是必須從某些族群手上奪取使用空間，我能理解改變並不容易。所以更加佩服作者的經驗，她在這些政策的推動過程中也曾經歷令人精疲力竭的反彈，這些反彈早已跳脫理性分析，而是意識形態的爭執與媒體嗜血的結果，即使有支持性決議，有來自社區委員會、民意代表、市民團體和商業協會的來函的支持，仍不足以遏止漫天批評的聲音。但這也練就了作者在面對大眾時展現的政治策略：評估政治風險，強調公民訴求，並且避免族群對立。最簡單的方式就是強調道路的改變給所有使用人帶來的好處。

在與地區溝通方面，為了不讓居民產生懷疑，作者團隊在每個改革推出時都會在網路張貼說明會資訊引導公眾和記者參加，盡力做到最大幅度的曝光，呼籲大眾關注公開說明會；為了消除地區的質疑，會在涉及工程的範圍派出整個團隊挨家逐戶的登門拜訪。同時為了避免記者捕風捉影，市府總得趕在紐約人被報章雜誌先發制人的頭條新聞嚇到之前，搶先報告所有細節。在走過這些風風雨雨的戰役後，收割道路改革帶來的好處的，仍是紐約市民。

我好像寫得太歡樂，字數有點不正常暴漲。我在今年12月21日生日前一天參加讀書會，大概用3天的時間整理簡報，後來發現原來其實沒這麼嚴肅，這篇會後整理從架構到完稿花了許多時間，為了壓在2022年完成除了假日還用了許多上班前的時間提早到公司整理（小社畜無法準時下班），最後還是覺得有很多遺漏的內容，尤其很想提公共自行車填補城市的效益。另外在讀書會上有些參與者的提問也很值得整理分享，但要再開一篇有點累，讓我思考一下（現在都不敢亂承諾惹）。這篇文的參考資料在提及的部分有設連結，不過參考最多的是紐約市交通局的街道設計指南（Urban Street Design Guide）與2013年的報告（Sustainable Streets:2013 and Beyond New York City Department of Transportation.）

真心推薦大家看看這本書，翻翻裡面美美的圖也能覺得對街道有不一樣的想像。