從《昭和解體》回顧日本國鐵的私有化過程

明治五年（1872）新曆10月14日，日本第一段鐵路、位於東京新橋與橫濱間的官營鐵道舉行開通營運典禮，明治天皇親臨現場。明治三十九年（1906）3月，官營鐵道收購全國17家民營鐵路公司後，「日本國有鐵道」（簡稱「國鐵」）正式成立。

日本國鐵成立81年之後（如果加上官營鐵道時期就是115年），昭和六十二年（1987）4月1日凌晨零時，國鐵宣布結束所有業務。國鐵被分割私有化為七家營運企業，包括：東日本、西日本、東海、九州、四國與北海道六家旅客鐵道（客運），以及一家貨物鐵道（貨運），所有公司統一使用 JR（Japan Railways）這個名稱，來代替已消失的國鐵。

從表面上看，國鐵私有化的目的，是為了處理超過25萬億日圓的累積債務，但實際上卻是為了瓦解工會。國勞是戰後日本最大的單一工會，以昭和四十三年（1968）這個時間點來說，國鐵共有員工約47萬人，加入工會的總數為40.8萬人，其中國勞27.6萬人、溫和派的「鐵路勞動工會」（簡稱「鐵勞」）7.1萬人、由司機員組成的「國鐵動力車勞動工會」（簡稱「動勞」）6.1萬人。

日本戰後的政黨政治，左右兩邊的主要政黨都經過一段時間的重組，進而在1955年形成社會黨與自民黨的兩黨長期競爭局面，被稱為是「五五年體制」。國勞是左傾的總工會組織「日本勞動工會總評議會」（簡稱「總評」）的核心主體，而總評又是與長期執政之自民黨對抗、左翼政黨「社會黨」的重要群眾基礎：國勞的崩潰，引發了後來總評1989年的解散消亡、被「連合」取代，進一步導致社會黨於1996年的解體、形成自民黨獨大的局面。

長期擔任日本經濟新聞社記者的牧久，曾經是社內的國鐵線新聞擔當，他後來寫成《昭和解體：日本國鐵分拆和民營化的真相》一書，回顧戰後國鐵內部的勞資鬥爭歷程，以及私有化的經過，他形容國鐵的私有化是昭和時代的解體；1989總評解散那年年初，昭和天皇死去，正是昭和年代的結束。而從國鐵私有化的連鎖反應後來導致社會黨的解體看來，也可以說是「五五年體制」崩解的重要因素。本文的主旨，主要是整理牧久的分析，來回顧日本國鐵戰後的勞資角力過程，以及如何導向私有化的結局。

《昭和解體》封面

「守法鬥爭」與「現場協商制」

戰後的日本國鐵，雖然仍由國家編列預算支應其業務，但其被列為「公共企業體」、又稱為「公社」：與一般國營事業不同，是一種公法人企業，而且其工會被剝奪了罷工的爭議權。然而，日本戰後的勞工運動充滿戰鬥性，即使被剝奪罷工權，國鐵的主力工會，仍然不斷採取「守法鬥爭」的方式，在勞動現場製造近似罷工的效果：所謂「守法鬥爭」，就是「慢慢吞吞、按部就班、不折不扣地執行規定的運行步驟」，時常造成電車延誤、甚至停駛的狀況。

昭和四十二年（1967）7月，國勞製作了一本名為《一線鬥爭指南》的指導讀本，對一線的戰鬥方法做了詳細介紹，這本指南的封皮是純黑色，因而被稱為是「黑寶書」。編寫「黑寶書」的作者是細井宗一，他是國勞的中央執行委員，在國勞中屬於少數派，是共產黨系統而非社會黨。國勞強調「一線鬥爭是工人運動的原點」，唯有不斷動員基層會員參與現場的協商與鬥爭，才能夠保持運動的集體性與活力，於是大力主張「現場協商制」，推動將協商單位回歸到基層現場。

此時適逢國鐵推出「五萬人合理化計畫」，其中一項重要措施，是計畫將電氣機車與柴油機車的乘務員（火車司機員），從雙人改為單人，引起國勞以及動勞之強烈反對。此爭議後來達成妥協性的方案，國鐵資方降低了裁減司機員的人數，在某些狀況下保持雙人乘務。

在這次的爭議過程中，國鐵為了說服國勞接受人數妥協方案，接受了國勞提出的「現場協商制」作為交換。國鐵與國勞簽訂《關於現場協商的協約》（稍後其他工會也跟進），其中主要內容與效果如下：

1. 現場協商的單位，車務段、機務段、車輛段、巴士營業所等以總段為單位，根據地理條件也可以將支段、支所作為單位，甚至單個車站也可以作為一個單位，由一線工會分會與站長或支所所長等進行協商。

2. 協商原則上必須公開，若經雙方同意可以不公開，但如果公開，則該單位所有員工都可以旁聽，實際上往往成為「大眾集體談判」。協商可以在上班時間進行，協商頻率由對口機構或現場協商來決定。

3. 經現場協商達成一致意見之後，可通過會議紀錄、交換備忘錄及簽訂協議等方式，來加以確認。換句話說，雖然名義上是現場協商，但實際內容有集體談判的效果。

「現場協商制」於昭和四十三年（1968）7月開始實施，從此，工會會員圍攻站長、段長及助理等的「大眾集體談判」，逐漸趨於日常化，動輒可見工會憑藉群眾優勢，以各種文攻武嚇的方式來對待管理職人員，不少基層管理人員懼怕面對工會而不斷退守。在若干地方，甚至可說是由工會在主導日常的管理，包括人事考核。

前面提到，以「守法鬥爭」來達成「現場協商」，時常會造成電車延誤、甚至停駛的狀況。如果是全面罷工、國鐵宣布停駛，搭車的乘客事先知情，就會轉換其他交通方式，或許會引起不方便，但至少可以提前安排。但「守法鬥爭」造成的電車延誤或是停駛，通常是無法預期或間歇、局部性的，難以事先預告，導致搭車民眾已經進站候車，但卻看見人群大排長龍、無車可搭的困境。

於是，發生過好幾次搭車民眾因為心急生氣，憤而集體攻擊車站人員、破壞車站設施的騷亂事件。昭和四十八年（1973）年3月「春鬥」期間，動勞的「守法鬥爭」造成首都圈的國電停駛504趟、延遲2,860趟，120萬乘客受到影響：12日在上野站，約有80名乘客衝進站台詢問處，向站務人員丟擲物品；13日上班尖峰時段，乘客的憤怒陸續在幾個站點爆發，最嚴重的是在東京往群馬縣的高崎線上、位於琦玉縣的上尾站，彼時月台上約有五千名乘客，當大幅晚點的電車終於到來，卻因為滿載而無法上車，心急的乘客開始攻擊駕駛室，並追打站務人員至站長室，後來有兩輛列車與信號機等設施被破壞，直到晚上七點為止，高崎線一直處於全面停運狀態，被稱為「上尾事件」。這樣的晚點、停駛以及乘客騷亂事件頻傳，自然也為工會的抗爭行動，帶來負面的社會觀感。

現在的 JR 上尾站

反對「丸生運動」與爭取罷工權

國勞成功達成「現場協商制」之後，國鐵新接任的總裁磯崎叡，為了反制工會在勞動現場的權力，於昭和四十五年（1970）8月開始密集舉辦關於「提高生產率運動」的培訓課程，讓基層管理人員與職員輪流參加。「提高生產率運動」的標誌，是在漢字「生」字上面畫個圓圈起來，日本人稱圓為丸，所以又稱為「丸生運動」。

「丸生運動」旨在提高職員對公司的向心力與管理信心，從牧久書中的敘述看來，培訓課程大約很像宗教或傳銷聚會，以一些造勢與心理手法激發職員的激情、重建職員面對工會抗爭時的信心，在管理方法上教職員將工人區分為好員工與壞員工，獎勵好員工而懲罰壞員工，實務上往往將加入強硬派工會者打成壞員工。「丸生運動」一度對國勞與動勞產生極大威脅，不少會員退會轉而加入較溫和、主張勞資合作的另一個工會鐵勞。

但將工會會員劃為壞員工加以處罰的方式，其實涉及不當勞動行為。後來國勞掌握到明確證據，顯示培訓課程教唆職員採行不當勞動行為。這些證據在新聞媒體間引發政治效應，導致「丸生運動」的失敗，國鐵總裁磯崎叡出面公開道歉，培訓課程無疾而終。

接著在昭和四十九年（1974）的春鬥，總評等工會提出「保障所有中央及地方政府部門勞動者的罷工權」之要求，於4月11日開始發動為期二天的總罷工。為因應罷工的調停，日本政府設立了「公共企業體等相關閣僚協議會」，稍後又由專家學者組成「專門委員懇談會」。昭和五十年（1975），相關公共企業體的工會再度發動罷工，計畫展開十天以上的長期抗爭，但因為政府內部強硬派的堅持，且「專門委員懇談會」提出的意見書也不支持罷工權，國鐵營運全面陷入癱瘓八天之後，國勞與動勞的罷工終歸失敗收場。

在這一份名為《三公社五現業的應有性質特徵及勞工基本權問題》的意見書裡，不但對罷工權持保留態度，甚至就國鐵的性質而言，提出並非要由國家來持有與經營不可、而現有的規模已超出經營管理能力極限的結論，可說是將國鐵分割與私有化的先聲，為後來國鐵的命運埋下伏筆。另一方面，因為工會是非法罷工而又無法達成協議，國鐵事後向兩工會提出總額高達202億日圓的營業損失賠償要求，對兩工會造成很大的壓力。

重建方案與國鐵解體的加速

昭和五十四年（1979）7月，國鐵當局向內閣運輸省提交了《重建國鐵的基本構想方案》，計畫在昭和六十年度（1985財政年度）之前，從43萬餘人的員工總數中削減7.4萬人，打造一個「35萬人體制」。當時的內閣接受了這個構想，但自民黨內部同時施加政治壓力，言明如果國鐵無法達成計畫目標，就要實行分割的民營化。然而，這個裁減方案的人數比例不小，國勞及動勞並無法接受。

日本政府在1960年代前期，曾經組成過「臨時行政調查會」，作為總理府的附屬機關，提出涉及行政各領域的改革意見。昭和五十六年（1981）3月，第二次臨時行政調查會（簡稱「第二臨調」）成立，以因應當時日本政府的赤字國債問題，在第二臨調的議程中，國鐵等三公社的改革是重要議題，並作成國鐵應該分割民營化的結論，不少專家學者也提出類似言論。

同時，國鐵管理層內部主張分割民營化的「改革派」逐漸集結，最著名的就是「三人幫」：井手正敬、葛西敬之與松田昌士。他們仿效國勞在反對「丸生運動」時訴諸媒體的宣傳手法，蒐集了國鐵許多基層營運上的亂象，然後刻意爆料給新聞媒體。他們認為，揭露國鐵的基層亂象，其實是要指向工會的強勢擅權與跋扈無紀律，是造成營運管理疏失與混亂的主因，進而打擊強硬派工會的勢力與公信力，以重建現場紀律。「改革派」同時在社會上大肆輿論造勢，將國鐵改革指向分拆民營化的方向。

昭和五十七年（1982）1月與3月間，國鐵爆發「藍色列車」乘務虛報出差以領取津貼的弊案，以及機車相撞的意外，使得工會的社會壓力上升，動勞開始調整他們在勞資關係上的態度。國鐵資方在勞資談判上也逐漸強硬起來，前面提到的「現場協商制」，形式上是一年期的協議，本來都是到期之後自動續約，這一年，國鐵管理當局提出修改方案，限縮現場協商的內容與次數，並限定工會必須要在11月底前重簽，否則原協議直接失效。動勞與鐵勞接受了新約，後來國勞也被迫接受。

再者，國鐵原先於昭和三十七年（1962）4月間，跟各工會簽訂了《就業穩定協議》，規定「如果因實施機械化等合理化措施產生冗員，在確保就業穩定的同時，要努力維持和改善勞動條件，不得違反員工本人意願對其進行解雇和降職。」對管理方來說，這就造成在裁減人數上的極大障礙。

昭和五十九年（1984）6月6日，國鐵當局向各工會提出「剩餘人員安置三大措施」，包括：1. 下崗制度的引入，提高自願離職的誘因；2. 借調或派遣至關聯企業，鼓勵轉職到關聯企業；3. 修改鼓勵退休制度，鼓勵提早退休。國鐵聲明如果工會不接受三大措施，則《就業穩定協議》屆期就直接廢棄，是與修改「現場協商制」同樣的手法。

國鐵勞資雙方經過協商之後，動勞與鐵勞接受了三大措施，國勞雖然反對，但國鐵資方繞過這個最大工會，先與小工會達成協議，從而對國勞會員造成壓力，而國勞經過調解之後，終於還是接受了新協議。《昭和解體》的作者牧久認為，國勞內部不同派系的態度不一，面對國鐵改革問題缺乏明確的統合應對立場，而即使在簽訂新協議之後，工會內強硬路線的反主流派，仍持續在各地發動「不辭職、不下崗、不外調」的「三不運動」，內部衝突激化，引發日後國勞的分崩離析。

現在的 JR 上野站

國勞的分崩離析

昭和六十年（1985）7月26日，「國鐵重建監理委員會」正式向當時的首相中曾根康弘提交了最終答詢，標題是《關於國鐵改革的意見：為了開拓鐵路的未來》的，結論為：「從昭和六十二年（1987）4月1日起，將國鐵分拆為六家客運公司和一家貨運公司，並實施民營化」。換而言之，國鐵分拆民營化已經從解決國鐵營運與財務問題的手段，正式轉而為本身就是目的。

差不多同時，6月25日，動勞的全國大會揭幕，松崎明當選中央總部執行委員長，由幕後老大正式坐上動勞的第一把交椅。松崎明年輕時曾加入由日共分裂所衍生而出的「革命馬克思主義派」（簡稱「革馬派」），他接掌動勞之後，動勞在勞資關係上展開180度的大轉變、採行與國鐵資方合作的路線。雖然他早已表明退出革馬派，不少人仍認為他「偽裝轉向」、其實是革馬派在勞工運動中的潛伏份子，他之所以調整工會路線，大約是判斷國鐵分割私有化的大勢難以抵擋，為了保全工會的組織與會員的工作，所以策略性採取合作的路線，並藉此排擠瓦解國勞、讓動勞登上國鐵主導工會的位置。

在此同時，國鐵資方不斷向國勞施加壓力。因為國勞內部的反對派持續進行「三不運動」，國鐵廢棄與國勞之間的《就業穩定協議》，這樣就使得國勞會員暴露在被解雇、無工作保障的風險之下。昭和六十一年（1986）1月，國鐵資方再度出招，要求各工會簽署《勞資共同宣言》，主要內容就是要配合分拆民營化的政策，動勞與鐵勞接受了；國勞拒絕，但此時勞資之間的攻防形勢已經大幅逆轉，國勞陷入孤立，也無力再展開大型的抗爭行動。

稍後的4月13日，反對國勞總部方針的東京上野支部業務部門會員，約1,200人宣布集體退出國勞並組成新工會，接著大退會潮持續爆發，到6月末就有約一萬人退會，7月之後，大約每個月都有超過一萬人退出，出走成立新工會或是加入勞資合作立場的工會。

此時國鐵已經在準備分拆民營化之後的人事安排，開始在各管理局成立「人才活用中心」，員工中除了自願離職退休的之外，經過考核將不留用者集中到中心。中心的員工主要從事「招攬和募集團體遊客及特殊檢票等創收工作、店鋪商品銷售、接受轉崗培訓、車站及車輛的清掃、以削減經費為目的的其他雜活等，數十項五花八門的業務。」這些人員的工資下降、勞動條件惡化、前途未卜。到了11月，國鐵共設立1,438個人才活用中心，共接納員工18,510人，其中國勞會員佔81%，事實上是對於國勞會員的歧視性差別待遇。基於過去被國勞強勢逼迫時的不滿，基層管理人員此時反過來針對性對付國勞會員。

但國鐵資方仍然持續出招要將國勞逼到牆角，要求各工會簽署第二次《勞資共同宣言》，要求工會撤回對於經營當局過去懲罰工會措施的訴訟，而國鐵也會相對放棄對於工會非法罷工造成的營業損失求償。10月8-9日，國勞在靜岡縣的溫泉勝地修善寺召開臨時大會，主流派提出「大膽妥協路線」，準備接受國鐵當局的要求，但非主流與反主流派反對，「大膽妥協路線」被否決，然而國勞已經無力發動抗爭，內部的分裂持續。

國鐵的勞動工會組織變遷圖

最後的結局

昭和六十一年（1986）7月6日，日本舉行國會參眾兩院同日改選，自民黨獲得「五五年體制」建立以來最大的勝利、社會黨慘敗。11月28日，新組成的眾議院通過《國鐵改革八項法案》，國鐵分拆民營化已成定局。

昭和六十一年度（1986財政年度）初，國鐵的員工總數約為27.7萬人，重建監理委員會提出的新公司員工合理規模，大約為18.3萬人，但因為自願離職退休的人數超出預期，後來，本州的三家新公司（JR 東日本、JR 東海與 JR 西日本），甚至出現編制未招滿的情況，空缺合計約九千人。另一方面，未被錄用者加起來還有6,600人，大多是不願被跨區調職，或是先前有工會抗爭紀錄而被懲罰者，由「國鐵清算事業團」承接，進行再就業培訓與安排就業。但最後仍有1,047人堅持留下來，其中大多是國勞會員，這些人在清算事業團結束後被解雇，直到20年後的2010年，才在民主黨內閣時期，獲得每個家庭2,200萬日圓的和解金。

國鐵的工會組織在新公司成立之後，經過一段時間的重組。動勞結合鐵勞，並與由國勞退會分出的小工會結合，在七個新公司內部個別組成企業工會，然後再組建聯合會 JR總連，成為新公司 JR 中的主力工會；原國勞的殘留人馬在新公司已成少數。原動勞的委員長松崎明，擔任 JR東日本工會的委員長，他後來成功逼退原鐵勞領導班子，透過 JR東工會，在 JR總連中發揮較大影響力。

稍後，原鐵勞系統於1992年退出 JR總連，另外成立 JR連合，形成 JR 內部兩大工會系統並立的現象。JR總連的主導力量 JR東工會，在2018年的春鬥與資方發生爭議，事後三萬多會員退會另組新工會、倒向原鐵勞系統的 JR連合，形成目前為 JR連合獨大的狀況。

總結

《昭和解體：日本國鐵分拆和民營化的真相》的作者牧久，長年專注於國鐵新聞，後來又訪談國鐵民營化過程中若干重要人士，寫成這本書。我覺得這本書主要側重在政治面，如同副標題所述，主要在解析國鐵分拆民營化過程中的政治因素。我們在許多篇幅看到自民黨政治人物的起落，如何影響國鐵內部的人事與決策，而國鐵內部的人事更迭，又造成些行事作風與取向的不同。以上這些因素與工會發生碰撞，終究形成要以分割私有化來進行總對決的結果。

我們主要看到的是主流政治的操作，以及國鐵公司內部管理的手法。比較可惜的是，作者較缺乏描述與討論左翼政治的部分：我們只看到工會的外顯行動，但沒看到工會內部對於行動策略的討論；我們看到主流政治如何營造出分拆民營化的結論，但沒看到左翼的社會黨與總工會總評，對此議題有何對策與行動。我們也沒有看到社會面的討論，當時的政治氛圍對於一般民眾有何影響，民眾對於國鐵的觀感，又是如何影響國鐵私有化的進程。

但總的來說，書中描述不少國鐵應對工會運動的手法，是一部資料豐富的個案研究，值得我們詳細了解其中的政治運作過程，以作為我們在台灣進行工會組織的借鏡，尤其是公營事業私有化的議題，如何考量行動方式對於會員與民眾的衝擊與感受，以達成運動所要設想的目標。

參考資料：

《昭和解體：日本國鐵分拆和民營化的真相》，牧久著，高華彬譯，2022年11月，上海：上海譯文出版社。