作者：張坤源 技師 (前苗栗縣政府水利處水利科、水土保持科長)
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山坡地水土保持管理涉及環境保育與公共安全，我國以水土保持法等相關法規建立水土保持計畫審查與違規案件處理制度，以確保山坡地之永續利用，然而，違規案件處理之中，對於涉有工作物及杜絕投機人士達成違規目的之實務執行議題，尚有再深究之處，故近期水土保持中央主管機關發布第114-01號解釋函，針對前述違規案件涉有工作物時之執行處理原則作出明確指示，並廢止編號96-32及97-04解釋函，本文評析114-01號解釋函，試以瞭解核心精神與邏輯，並提供相關說明及重點思考，爰提出本文供各界先進參考。
一、前言
《水土保持法》立法目的在於「實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉」，換言之，法律核心精神在於保育水土、減災防災、合理利用土地，確保山坡地開發不致破壞環境保育與危害公共安全。為達此目的，水土保持相關法令，於申請案件建立了事前計畫審查、事中施工監督相，事後維護追蹤的邏輯架構，對於違規案件則是事前宣導預防、事中監測控制、事後懲處管制，以完備的制度設計，確保我國山坡地水土資源與公共安全。
法規之執行，需解釋函令作為補充個案或通案實務與制度空隙，逐步建構具可行性的輔助執法原則。然而，隨案例類型日益多變，部分解釋函往往在特定時空背景下生成，可能不適用於眼下各種狀況，故實務操作上容易產生認定或處分落差之情形，尤其對於違規案「工作物」之認定，故水土保持中央主管機關近期發布解釋函114-01號提供各地方政府執行方式，重申違規構造物原則上不得保留之態度，限期拆除及清除工作物或屬程序違規者，應於改正期限內按規定補辦水土保持事項，若未能審核通過，仍應依法拆除及清除，且不得經水土保持相關專業技師簽證安全無虞而予保留，本文以該解釋函為出發點，試以不同角色與角度思考，並對有關解釋函及工作物之意涵提供梳理，重點式說明既有或現有法規與解釋函，供各界先進參考。
二、水土保持法「工作物」處理方式沿革
對於違反水土保持法且施設之違規工作物處理方式，水土保持法中央主管機關(農業部農村發展及水土保持署)過去以來曾發布相關解釋函，說明執行與裁量原則，以下就水土保持法之工作物相關解釋函略以說明：
◈ 早期處理方式 - 解釋函96-32號
本解釋函源自某違規未經核准且擅自興建擋土牆案件，該函釋說明山坡地範圍內未經申請擅自開發者，除依水土保持法第33條科以罰鍰外，應責令水土保持義務人依水土保持技術規範實施必要之水土保持處理與維護；其次，函釋闡明若違規行為已達成其「違規使用」目的，且屬「程序違規」者，主管機關仍應限期要求義務人依正常程序補提水土保持計畫書件申請，以維護程序與實體之完整，落實立法精神。最後，也是關鍵議題，對於「違規工作物之處理」，雖函釋明文應依水土保持法第23條第2項原則上應予強制拆除或清除；但考量如拆除或清除現地恐有安全之虞時，得作「例外保留」，換言之，此時函釋方針允許在涉及坡地安全之情形下，暫時保留違規工作物，但此屬例外保留之措施，非常態性保留。
◈ 進行調整修正 - 解釋函97-04號
因應上項96-32函釋可能產生「部分地方政府執行時，違規擋土牆僅提供技師簽證即可獲保留；以及限期提送水土保持申請書件似逾水土保持法第23條第2項之慮等情」之爭議，續發布97-04號解釋函調整處理原則，該函除重申罰鍰與實施水土保持處理維護之原則外，對於已開發完成、達到使用目的者，宜「輔導」水土保持義務人儘速補辦水土保持計畫或簡易申報書，以兼顧程序合法與實體安全；如違規者最終仍未提出申請，則建請依第23條第2項採積極的強制作為（強制拆除或清除其工作物），以避免違規者藉投機手段達成非法使用之目的。
另，主管機關不宜一概強制違規案限期提出水土保持書件申請，而應視情況補辦，若未能提出申請者，建請依水土保持法23條第2項規定，採積極強制作為(意指強制拆除或清除其工作物)。
綜上，此時函釋較之前更強調嚴正執法以遏止違規投機行為，以「先輔導合法化、否則即拆除」作為基本原則，同時修正了限期擬具水土保持書件送目的事業主管機關受理之硬性規定，避免逾越法規授權效力。
◈ 「工作物」之界定 – 解釋函99-13號
本函釋指引兩個關鍵概念，首先，釐清「工作物」定義，指出水土保持法所稱「工作物」，係指「建築物以外，有礙依水土保持技術規範實施水土保持處理與維護之設施」，常見如擋土牆等屬「工作物」範疇，以此定義違規工作物的認定標準。其次，說明「限期改正」執行，鑒於水土保持法及水土保持技術規範並無「恢復原狀」之規定，且地形遭破壞後將存在不同程度之不可逆性，因此要求違規者改正時，若違規案同時涉及區域計畫法第21條之「恢復原狀」時，應俟該法令處理完竣後，再要求實施水土保持處理與維護；反映法規間之分際考量，水土保持法側重災害防治與水土資源維護，區域計畫法著重於土地使用管理與天然資源保育利用。
次言，參考民法第191條第1項規定所稱工作物，指土地上之工作物，指人工作成之設施，如建築物內部之設備、天花板、門板、門斗、樓梯、水電配置管線設備等，但機器或設備未安裝於土地而易於移動者，即非土地上之工作物；另參建築法雜項工作物(營業爐竈、水塔、污物處理設施等多項建築所需或附屬設施)屬於廣義建築物，以上所述工作物之主要特徵為人工製造(建造)且常時固著於土地，傾向於物理、實體、狀態認定，較非以概念做為定義，併予述明。
◈ 小結：
觀察函釋之演變，可見朝向趨嚴管理，從「可例外保留」，收斂到「未申請者建議強制拆除」，皆是為防範違法者心存僥倖、藉違規行為達到使用目的。
而工作物的是否執行拆除及清除議題，關鍵在於工作物之認定，觀察99-13號函釋違規工作物定義為「係指建築物以外，有礙依水土保持技術規範實施水土保持處理與維護之設施」，由文字邏輯推理，從「有礙」文意解釋，自水土保持技術規範出發，如一道擋土牆經水土保持技術規範檢討分析後，確認該擋土牆符合水土保持技術規範時，是否即不屬「有礙水土保持處理與維護」之定義，進而不在「工作物」之範疇，而得以保留且不予拆除及清除，宜有再探明之空間。
以上先介紹水土保持工作物處理沿革與定義，後續將再繼續分享，若您需要早點瀏覽全文，請聯繫我，我會分享給您，請於Google 搜尋 張坤源水土保持技師事務所即可，謝謝。
