自辦市地重劃：現行法規在程序面上如何保障土地所有權人的權益？

2025/07/25 更新2025/06/10 發佈閱讀 11 分鐘

自辦市地重劃本應立意良善，但在執行層面上可說是爭議不斷。105年07月29日做成的大法官釋字第739號解釋，以及近期做成的最高法院民事大法庭111年度台上大字第1958號裁定，皆跟自辦市地重劃相關。

自辦市地重劃為什麼有這麼多爭議呢？

┃什麼是「自辦市地重劃」？

認識「市地重劃」

早期土地開發往往缺乏完善規劃，隨著都市逐漸擴展，這種無計畫的土地使用方式，常使珍貴的土地資源無法被有效利用。為了解決這類問題，「市地重劃」成為一項重要手段。

所謂市地重劃，是指政府為配合都市計畫的推動，對特定區域內零散、不規則的土地進行整理，透過調整、整合與分配，使土地重新劃分為大小適中、形狀方正、面臨道路且可立即建築使用的地塊，再重新分配予原土地所有權人，並由土地所有權人按其土地受益比例共同負擔公共設施用地及其所需興建費用之措施。

自辦市地重劃的基本概念

「自辦市地重劃」是指由部分土地所有權人自行發起並執行的市地重劃作業，其依據主要為《獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法》(下稱獎勵重劃辦法)。

自辦市地重劃的主要程序如下(參照獎勵重劃辦法第6條)：

重劃之發起及成立籌備會。
勘選擬辦重劃範圍。
研擬重劃會章程草案。
召開重劃會成立大會。
申請核准成立重劃會。
申請核定重劃範圍。
徵求土地所有權人同意。
重劃計畫書草案之研擬、申請核定及公告，並通知土地所有權人及已知之利害關係人。
測量、調查及地價查估。
土地改良物或墳墓拆遷補償及工程施工。
計算負擔及分配設計。
公告、公開閱覽重劃分配結果及其異議之處理。
申請地籍整理。
辦理交接及清償。
財務結算。
撰寫重劃報告。

自辦市地重劃雖然有助於促進都市更新、提高土地使用效率，但也構成對土地所有權人財產權與居住自由之限制。蓋於自辦市地重劃範圍經核定後，主管機關得公告禁止或限制重劃範圍內土地之移轉及建築改良物之新建等；而土地所有權人於執行重劃計畫時，亦應依主管機關核定之重劃計畫內容，負擔公共設施用地、工程費用、重劃費用、貸款利息，並僅於扣除重劃負擔後之其餘土地達最小分配面積標準時才可受土地分配（參照平均地權條例第59條、第60條、第60條之1、獎勵重劃辦法第2條、市地重劃實施辦法第11條至第13條規定）。

自辦市地重劃的爭議性

自辦市地重劃是由部分土地所有權人申請主管機關核定成立之籌備會發動，而此發動將使重劃範圍內之土地所有權人，皆被迫參與自辦市地重劃程序。

此外，由於自辦市地重劃係採取「雙二分之一原則」之多數決（即須獲得重劃範圍內超過二分之一土地面積及超過二分之一土地所有權人人數同意），此亦時常被質疑代表性不足，甚至衍生虛增人頭地主與不實購地等爭議。

問題不僅是在「多數決」機制本身，更是該原則在實際執行上是否真正落實。另外，整個程序是否讓所有地主及利害關係人獲得充分資訊與實質參與機會，也是核心所在。

┃大法官釋字第739號──關於自辦市地重劃的正當行政程序問題

105年07月29日，大法官做成釋字第739號解釋，指出當時施行之獎勵重劃辦法有違憲之處，由此促成了獎勵重劃辦法於106年7月27日之修正。

釋字第739號重點摘要

相關違憲爭議有三：

一、關於籌備會成立要件之問題：

根據當時之獎勵重劃辦法，如土地所有權人未達十二人時，僅須過半數土地所有權人，即可申請核定成立籌備會；土地所有權人十二人以上時，僅須七人即可申請核定成立籌備會。此導致少數人不論土地面積及人數比例，即可能迫使多數土地所有權人或擁有更多面積之其他土地所有權人參與自辦市地重劃程序。

就此，大法官指出，相關規範：

未就發起人於擬辦重劃範圍內所有土地面積之總和應占擬辦重劃範圍內土地總面積比率為規定；
於以土地所有權人七人以上為發起人時，復未就該人數與所有擬辦重劃範圍內土地所有權人總數之比率為規定；
與憲法要求之正當行政程序不符。

二、關於籌備會職權過大之問題：

根據當時之獎勵重劃辦法，核定重劃範圍、公告重劃計畫及通知土地所有權人等重要程序，皆被列為籌備會的任務，故籌備會即可完成關鍵程序，惟此有損土地所有權人之權益保障。

就此，大法官指出，相關規範：

規定由籌備會申請核定擬辦重劃範圍，及規定由籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告，並通知土地所有權人等，上述事項均屬重劃會之職權，卻交由籌備會為之，與平均地權條例第五十八條第一項規定意旨不符，且超出同條第二項規定之授權目的與範圍，違反法律保留原則。

三、關於主管機關正當行政程序之問題：

此外，本解釋延續釋字第709號解釋（有關都市更新事業概要及計畫審核程序）之意旨，強調主管機關在審議程序中應設立適當之審議機制，並應確保利害關係人有合理機會得以知悉相關資訊並表達意見，且於核准實施重劃計畫之程序中應舉辦公開聽證。

因此，大法官指出，相關規範：

關於主管機關核定擬辦重劃範圍之程序：未要求主管機關應設置適當組織為審議、於核定前予利害關係人陳述意見之機會，以及分別送達核定處分於重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人；
關於主管機關核准實施重劃計畫之程序：未要求主管機關應設置適當組織為審議、將重劃計畫相關資訊分別送達重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人，及以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，連同已核准之市地重劃計畫，分別送達重劃範圍內各土地所有權人及他項權利人等。
不符憲法要求之正當行政程序。

四、結論：

本解釋要求相關機關應於本解釋公布之日起一年內檢討修正，逾期未完成者，相關違憲部分規定失其效力。

釋字第739號解釋後之調整

因應釋字第739號解釋，獎勵重劃辦法於106年7月27日修正，摘要點包括：

一、關於籌備會之發起成立部分：

修正籌備會之發起成立，應以發起人人數逾擬辦重劃範圍土地所有權人總數十分之三，及其於該範圍所有土地面積合計逾該範圍土地總面積十分之三之同意行之，並明定不予核准成立籌備會之情形（第8條）。

二、關於重劃會職權行使部分：

修正自辦市地重劃主要程序，應於核准成立重劃會後，始得申請核定重劃範圍及核准實施市地重劃（第6條）。
增訂籌備會應於召開重劃會成立大會前，舉辦座談會說明重劃意旨，並規定座談會通知應載明之事項（第9條之1）。
增訂召開重劃會成立大會亦屬應通知全體土地所有權人之事項，並規定各項重劃作業未能通知時，均應辦理公示送達或刊登報紙及公告（第7條）。
規定擬辦重劃範圍及重劃計畫書草案，應經會員大會審議通過，重劃會始得申請直轄市或縣（市）主管機關核定。並規定擬辦重劃範圍、重劃計畫書草案之審議及重劃分配結果之認可，會員大會不得授權理事會辦理（第13條、第20條、第25條）。
調整會員大會計入同意人數及其土地面積比例之規定（第13條）。

三、關於主管機關正當行政程序之部分：

增訂主管機關於核定重劃範圍前，應給予土地所有權人與已知之利害關係人陳述意見之機會及以合議制方式審議，並於核定後通知土地所有權人與已知之利害關係人（第20條）。
增訂主管機關受理申請核准實施市地重劃後應為通知，及以公開方式舉辦聽證，並以合議制方式審議，且核定處分書應送達重劃範圍土地所有權人與已知之利害關係人（第27條）。

┃最高法院民事大法庭111年度台上大字第1958號民事裁定──關於理監事選任與重劃會合法性之問題

上開辦法修正之後，強化了重劃會的職權與功能。然而，相關問題還沒有結束。

重劃會是以重劃區內全體土地所有權人為會員，而會員大會則是採取「雙二分之一之」多數決，惟該多數決實際上有沒有真正落實，成為另一個爭議所在。

114年5月23日，最高法院民事大法庭為了就重劃會理、監事選舉之相關法律爭議，統一法律見解，做成了111年度台上大字第1958號民事裁定。

該號大法庭裁定在討論什麼問題？

根據95年及101年獎勵重劃辦法第11條第4項規定，自辦市地重劃會於第一次會員大會選定理事、監事後成立。同辦法第13條第2項第2款、第3項規定，選任理事、監事之決議，應有全體會員2分之1以上，及其所有土地面積超過重劃區總面積2分之1以上之同意。

上開規定在實際執行層面上出現不少亂象，並衍生了三個爭議問題：

上開選任理事、監事之決議，是否須各別理事、監事均取得系爭同意比例之同意，或僅須有該比例之會員參與議決，即可認為合法選任？會員大會可否決議另訂章程或理監事選舉辦法，以無記名投票及得票數多寡選任理事、監事？
倘會員大會選任理事、監事之決議不符系爭同意比例，重劃會是否合法成立？得否因主管機關對於重劃會檢送之章程、會員與理事、監事名冊、第一次會員大會及理事會紀錄已為核定且未撤銷，而認重劃會已合法成立？
重劃區內受通謀虛偽登記為土地所有權人者，得否參與會員大會選任理事、監事之議決？