隨著城市化快速發展，住宅問題已成為全球各國政府面臨的重大挑戰。你知道嗎？在台灣發展社會住宅的同時，印尼其實也有自己的「只租不賣」公共住宅 Rusunawa 。更令人驚訝的是，這些公寓沒有電梯，租金按樓層遞減，越高越便宜。每月租金從新台幣 1,000 到 3,500 元不等，租金設計的目標是不超過家戶每月所得的30%。作為東南亞最大的經濟體，印尼如何設計這套獨特的公共住宅制度？它與台灣的社會住宅有何異同？
什麼是 Rusunawa？
Rusunawa 是印尼「公共租賃住宅」的簡稱，特指政府為中低收入家戶所建造、「只租不賣」的集合住宅。這個詞彙是由印尼語「Rumah Susun Sederhana Sewa」組合縮寫而成，字面意思為「簡易集合式出租住宅」，有時候印尼人更在口語、書寫時使用「Rusun」這個縮寫的縮寫。在正式的法規條文中，通常會以更嚴謹的用詞「Rumah Susun Umum」（公共集合住宅）出現。
Rusunawa 的租金結構專為低收入家庭設計，政府提供大幅度補貼，使租金遠低於市場行情。租金標準通常設定為家戶月收入的 30%，在政府補貼支持下，每月租金約落在 50 萬至 180 萬印尼盾之間（相當於新台幣 1,000-3,500 元）。由於建築物缺乏電梯設備，租金隨著樓層越高、租金越低。為照顧特殊族群，一樓單位通常優先保留給年長者及身心障礙者使用，確保他們能享有便利的居住環境。
快速都市化之下，印尼面臨的住宅挑戰
想像一下，數千萬農村人口湧入大城市尋找工作機會，會是什麼情況？這就是印尼正在面臨的現況，根據其城市人口成長預估到 2045 年，印尼的城市人口比例將從目前約 55 %大幅躍升到 70 %以上。但是，這些新移民能住在哪裡呢？根據 2018 年印尼的調查數據，印尼家戶收入分配呈現差距極大的結構：
- 收入前 40% 的家庭（月收入超過 800 萬印尼盾 ≈ 新台幣 15,900 元）：
- 有能力在住宅市場租屋、購屋，不需要政府介入。
- 收入 30-60 ％的家庭（月收入 260-800 萬印尼盾 ≈ 新台幣 5,100-15,900 元）：
- 必須依賴政府的購屋補貼才買得起房子，因此政府提供這個經濟區間的家戶包括低利貸款、頭期款補助等。
- 收入後 40% 的家庭（月收入低於 260 萬印尼盾 ≈ 新台幣 5,100 元）：
- 即使是住宅市場上最便宜的住宅也完全負擔不起。他們可能甚至住在非正式住宅區，也就是違建貧民窟。這些自建的簡陋住宅環境惡劣，往往在雨季洪災中首當其衝，缺乏抗災韌性。因此，印尼政府以「自建住宅改善計劃」 (BSPS）和「公共租賃住宅」（Rusunawa）來協助這個區間的家戶。
此外，印尼的房貸制度發展仍相對落後。全國房貸普及率僅占 GDP 的 3 %，遠低於其餘東南亞國家的比例，例如馬來西亞、新加坡的 30 %以上。為什麼這麼低？因為約六成的印尼勞工沒有正式勞動合約、不受勞動法規保護，像是臨時工、攤販，在沒有穩定的薪資證明和信用紀錄的狀況下，銀行自然也不願意放貸給他們。在這種情況下，Rusunawa 公共租賃住宅就是印尼政府為這個弱勢群體設計的安全網。
Rusunawa 的政策定位與實施困境
資源有限及財務無法永續的困境
印尼政府於 2011 年頒布《印尼共和國第 20 號法令：關於集合住宅》，正式確立了 Rusunawa 政策的法律基礎。該法令將 Rusunawa 定位為住宅政策工具之一，主要目標是為低收入家庭提供可負擔、符合城市用地條件的公共住宅。
雖然 Rusunawa 在政策藍圖中扮演一定角色，但在整體住宅部門資源分配中比例有限。根據世界銀行依印尼政府部門與財政資料彙整的官方數據，2011–2014 年間，住宅部門預算中僅有約 15.3%（約 49 兆印尼盾）用於 Rusunawa 計畫；同期資金更多流向 FLPP（住房貸款利率補貼計畫，43%）及 BSPS（自建房補助計畫，19%）。這一分配結構顯示，Rusunawa 並非資源配置的核心，而是其他住宅政策的輔助工具。
2025年，印尼政府推出了「300 萬住宅」計畫（Program 3 Juta Rumah，2025-2029），目標每年建造 200 萬戶農村住宅和 100 萬戶城市公寓。在城市部分，政府計劃同時發展 Rusunawa（公共租賃公寓）和 Rusunami（公共自有公寓）。然而，Rusunawa 獲得的資源仍然有限，在住宅部門 2025 年預算 5.078 兆印尼盾中，僅有3.5 兆印尼盾（69%）分配給所有公共公寓建設，且這些建設也涵蓋了公務人員、軍警人員和低收入社區等各種公寓類型，Rusunawa 只是其中一小部分。
Rusunawa 獲得的政府資金有限，更反映了一個現實：住宅計畫現在大方向是採用公私協力（PPP）模式，由政府提供政策框架和部分資金，但主要資金來源依賴市場機制。總資金結構清楚顯示：國家預算（APBN）的 53.6 兆印尼盾僅占總資金的 14 %；而銀行和私人部門的 335 兆印尼盾占 86 %。這解釋了為什麼 Rusunawa 在整個計畫中占相對較小的比例，像 Rusunawa 這種更需要大幅倚靠政府補助的計畫（只租不賣，無法透過市場機制回收資金），在這種以市場為主導的資金結構下，無法吸引私人資金的投入。
而且，世界銀行也曾指出 Rusunawa 模式面臨兩大財務永續性問題：
- 建設階段的財政負擔：
- 中央政府平均每戶投入約 32,000 美元（≈ 4.8 億印尼盾 ≈ 新台幣 96 萬元）的建設成本，但這種高額的一次性投資對政府財政造成沉重負擔。新建租賃住宅的規模和速度受限，最終導致公共租賃住宅無法滿足目標人口的需求。
- 營運維護的惡性循環：
- 租金收入僅能負擔營運維護成本的 12 %，地方政府每年需要投入約 2,200 美元（≈ 3,300 萬印尼盾 ≈ 新台幣 6.6 萬元）/戶的營運維護費用。由於各區域不同的財政能力，部分地方政府無法籌足維護經費，形成「維護不足→建築品質惡化→居住環境變差」的惡性循環。
印尼南蘇省某處公共租賃住宅（KOMPAS.COM/HIMAWAN, 2020）
高欠租、低流動以及缺乏彈性的管理
另一個挑戰是 Rusunawa 的住戶組成複雜。以雅加達的調查資料為例（2017 年，涵蓋 23 個 Rusunawa 社區、1,600 戶家庭），其中「遷居戶」占多數，61% 的住戶是因都市更新或公共建設而被迫遷居的家庭，家戶經濟條件也許更加不穩定。從統計資料上可以看出印尼公宅的租金收入與營運成本之間的結構性落差，加上住戶特性導致的管理困難，讓這個政策工具的效果大打折扣：
- 年均欠租戶比例高達11.7%。
- 每年遷出的流動率不到1%，住戶很少主動搬離，服務量能受限。
除了財務問題，Rusunawa 也面臨制度設計上的困境。由於法規限制，地方政府無法透過商業化經營來增加收入來源：
- 由於法規限制，地方政府無法透過商業化經營來增加收入來源：
- 不能出租社區內的商業空間。
- 不能提供付費服務。
- 租金政策過度僵化，大部分地區缺乏彈性的租金訂價策略，無法根據以下因素調整：
- 地理位置的差異。
- 房屋大小和格局。
- 裝修品質和新舊程度。
- 住戶的實際負擔能力。
這種制度設計造成了「無誘因改善→服務品質下降→住戶滿意度低→欠租率上升→財務更加惡化」的惡性循環。管理單位既沒有動機提升服務品質，也沒有工具增加收入，只能被動地等待中央撥款維持基本運作。
與台灣經驗的對照：從國宅到社宅的演進
對台灣來說，印尼的公宅挑戰確實更加嚴峻。印尼面對的是收入差距更大的住戶群體，還有大量被迫遷居者的安置需求。這種狀況其實跟過去台灣的「國民住宅」和「整建住宅」更為類似。
回顧台灣的經驗， 1970-1990 年代的國宅和整宅政策也曾面臨類似困境：大量興建但管理不善、住戶組成複雜等問題。當時台灣因辦理公共建設、開闢公共設施、改善環境衛生與市容瞻觀等措施，專門安置用地上舊有違章建築及部分合法建物的拆遷戶所興建。將迫遷戶集中安置到特定社區，如南機場國宅、中正國宅等。這些住宅往往成為「貧民集中區」，住戶缺乏向上流動的動力，甚至出現跨世代的貧窮循環。
社宅內的心理衛生中心
現在台灣推動的「社會住宅」政策，汲取了過去國宅的教訓，強調混合居住、社會融合，以及專業化的物業管理。雖然仍有許多挑戰，但至少在制度設計上已經有了明顯的進步：
- 避免貧民集中居住：透過混合社區的設計，減少標籤化效應。台灣目前 40 %的比例給弱勢戶（由法律規定的身份別），其餘 60 %則放寬給一定經濟條件內的家戶申租。
- 提供生活重建協助：不只是提供硬體的「住宅」，台灣社宅內搭配周邊社區鄰里所需的公共服務，例如活動中心、長照機構、托育中心，並提供社會福利資源媒合等。
- 建立向上流動機制：讓社宅成為跳板而非終點，鼓勵住戶改善經濟狀況後搬出。台灣目前也是有最長租期限制，一般家戶可以最長 6 年，弱勢戶最長 12 年。
- 改善管理制度：避免過度僵化的管理模式，提供適當的營運彈性。這包括專業物業管理、即時維護服務，以及能夠適應社區人口結構和需求變化的彈性政策。
台北市明倫社宅的社區公共空間
在租金設計上，台灣社宅採用市場化但有折扣的定價機制：租金依據周邊市場租金價格訂定為市價的八折，並依身份別提供更多折扣，例如低收入戶、身心障礙者、原住民等。這種差異化的定價策略讓台灣社宅維持一定的財務自償性，減輕政府財政壓力。此外，社宅也透過可出租的商業空間（包括零售店面和辦公室）創造收入，進一步支援財務永續性。
社宅店面、一樓空間出租給協力組織，創造收入的同時也能引入多元服務
青創戶徵件簡章中的活動示意圖
印尼 Rusunawa 五年的租期限制也帶來了一些副作用：租戶普遍認為自己不會長期居住在社區，因此對於社區環境維護和社區意識的培養都相對消極。同樣地，台灣社宅也有租期限制，也仍須透過社區營造活動等，找到社區歸屬感。
印尼 Rusunawa 與台灣社會住宅的展現了可負擔住宅供給的不同路徑。印尼的現狀問題凸顯了純政府資助模式的局限性，而台灣經驗則顯示混合型社區和彈性管理如何創造更財務永續的成果。在兩國都面臨都市住宅負擔沉重的情況下，希望這些政策比較分析具有參考價值。
最後，我也在查看這些文件時，發現印尼的另一項政策工具「要求土地開發保留 20% 作為公共住宅使用」，也值得深入研究，我想這可以另外再寫一篇討論。
此次印尼交流感謝臺灣教育部「百億海外圓夢基金計畫」補助支持。
