联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处（UNRWA）：在越发紧控的预算下承受更大的负担
作者：艾哈迈德·H·坦尼拉（Ahmed H. Tannira）
翻译：James X
出处：Tannira, A. H. (2021). UNRWA: GREATER BURDENS, TIGHTER FUNDING. In Foreign Aid to the Gaza Strip between Trusteeship and De-Development (pp. 145–178). Anthem Press.
6.1 引言
在考察了与巴勒斯坦民族权力机构及公民社会组织相关的援助后，现在需要关注向加沙地带巴勒斯坦人提供援助的关键机构——联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处（UNRWA）的类似层面。有两个核心问题需要关注：首先，后奥斯陆协议时代的援助动态如何影响加沙的人道主义行动；其次，这些动态如何导致对该地区人道主义空间实施更严格的管控。在导论章节中我们已经看到，援助后的动态与两项要素相关联：“援助换和平”模式及其背后的政治和“安全”条件。
理解UNRWA的工作模式及其数十年来（尤其在1994年巴勒斯坦民族权力机构成立后）运作的变化至关重要。该机构不断变化的运作动态使其遭受来自难民、巴勒斯坦民族权力机构及其他人道组织等多方批评，在加沙提供的服务尤其受到质疑。有必要深入探究该组织在加沙持续开展行动所面临的挑战，尤其在特朗普政府大幅削减对该组织资助之后。因此，本篇分析必须考察文中讨论的控制要素，特别是西方捐助方如何向该组织施加特定行动议程，以及这些议程如何受到“安全”与政治的框架的影响。
我们将简要回顾UNRWA作为组织的历史使命——其成立初衷纯粹是协助流离失所的巴勒斯坦难民在社会经济层面融入新社区，并提供必要的人道主义援助以促进此项融合。这将有助于阐明人道主义行动如何随着时间演变，以及该机构如何根据当地政治人口变迁及主要捐助方资金的趋势调整其职能定位。下文将阐明，这些因素显著影响了该组织可提供的服务水平与类型，以及其在业务和财务议程上的自主权。本章还将揭示其最初的人道主义救济与发展使命（载于其最初的宣言）与当前实际运作之间的巨大鸿沟。在此背景下，本文将探讨该组织在加沙地区开展复杂行动及提供服务时所展现的僵化机构特性。
有必要审视该机构过去二十年面临的历史性财政困境，并探究其成因（例如加沙难民人口增长与捐助者持续供资意愿减弱——即“捐助者疲劳”）。同时需审视该组织赖以运作的资金类型，以及这些资金的可持续性如何受新兴政治和安全环境制约。例如：UNRWA向难民提供的服务增减，为何取决于是否获得额外资金而非固定需求标准？此类机制如何助长受助群体产生不切实际的期望？
近东巴勒斯坦难民救济工程处运营中的“救济”与“工程”两方面正日益脱节。“救济”代表其人道主义职能，“工程”则体现其以发展为目标的服务。在资金困境与西方捐助者干预的双重影响下，该机构历来兼顾的人道主义与发展双重角色已失衡。因此，我们将重点关注项目层面，以及对服务项目重视不足的问题——这些项目本应显著提升难民自主能力建设及参与社会经济发展的能力。通过探讨当前就业与职业教育项目的现状，我们将剖析这种失衡如何影响难民的发展前景。
6.2 历史背景
1948年巴勒斯坦大灾难发生后，联合国根据1948年12月联合国大会第194(III)号决议第2款，最初设立了联合国巴勒斯坦和解委员会（UNCCP）（BADIL，2011：9）。根据该决议，和解委员会最初负责确保流离失所的巴勒斯坦难民返回其原籍城市（即现今以色列国境内）。此外，该组织还需协助巴勒斯坦人在离散之处重新定居。次年，联合国大会第302号决议设立了联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处（UNRWA，1949）。该机构与UNCCP的区别在于其授权范围明确要求援助约72万巴勒斯坦难民，保障其社会经济重建，包括提供充足的食物、住所、教育及医疗服务。联合国明确授权了该组织保障难民人权的责任（BADIL，2005：42）。然而，此项援助最初仅限于九个月内，旨在使巴勒斯坦难民重新融入巴勒斯坦及邻国的收容城市（UNRWA，1949）。
随着巴以冲突持续发展且长期化，特别是巴勒斯坦难民坚持1948年联合国大会第194号决议第11条赋予的“回归权”，迫使UNRWA延长其任务期限，在巴勒斯坦难民问题获得永久解决前持续履行职责（Alhusseini, 2015: 1）。此外，巴勒斯坦难民并不受1951年《难民公约》约束，因为UNRWA是联合国唯一负责为其提供援助和保护的机构。以色列方面则坚决拒绝难民的回归权，并持续在双方任何未来解决方案中强调这一点，尽管该权利已在联合国第194号和第237号决议中得到确认。与此同时，巴勒斯坦人至今仍缺乏一个能捍卫难民权益并提供必要保护的完全受国际承认的政治机构。
目前巴勒斯坦难民人数已超过500万，其中三分之一居住在巴勒斯坦被占领土、约旦、叙利亚和黎巴嫩境内的58个UNRWA难民营，并持续接受该机构的服务（UNRWA, 2016d）。如今，近东救济工程处在上述工作地点拥有超过30,000名雇员，除少数国际工作人员外，其中大多数是巴勒斯坦难民（UNRWA，2016d）。作为“准政府”组织（Alhusseini, 2015: 1），UNRWA在多个关键领域提供基础公共服务：教育、卫生、救济与社会服务、基础设施与难民营建设、小额信贷及微型企业（UNRWA, 2016d）。该组织在武装冲突中保护巴勒斯坦难民方面也发挥了重要作用。2014年以色列对加沙地带发动最新一轮军事行动期间，约27万难民被迫流离失所，纷纷涌入近东救济工程处的学校寻求庇护，尤为凸显了这一作用（UNRWA, 2014a）。
6.2.1 僵化的组织架构
尽管UNRWA的行动规模可观，在服务民众方面发挥着重要作用，该组织却始终停滞不前，未能伴随其日益增长的职能实现相应的制度发展。其运作仍受限于三至五年的短期授权框架。其根本原因在于该机构服务对象为巴勒斯坦难民，而该群体的问题直接与巴以冲突关联。因此，UNRWA延长授权期限（或使其半永久化）的尝试因安理会关键成员国的反对而失败（Bartholomeusz, 2009: 468–69）。尽管安理会承认该机构对维护地区稳定的重要作用，但据巴塞洛缪兹（Bartholomeusz 2009: 469）指出，安理会更倾向于限制该机构的成长与扩张能力。
这导致该机构在制定超越其成立初衷（即促进难民社会经济融合与发展）的长期规划时受到制约。相比之下，联合国大会仍对将UNRWA作为半永久性组织扩大其结构和资金机制持犹豫态度（Alhusseini, 2015: 2）。目前，该机构仅5%的预算为联合国常规预算拨款，其余均依赖成员国自愿捐款。更严重的是，该组织既无预算保障机制，亦无相关条款对此予以保障。而根据法律规定，该机构有义务为500万登记难民提供可持续的服务（同上：2）。当近东救济工程处因严重财政困难决定缩减服务时，这一矛盾愈发凸显。该机构因此遭受严厉批评，联合国法律顾问对此回应如下：
大会从未就UNRWA应提供的服务性质与水平制定明确授权。[…] 因此从法律角度可得出结论：总干事有权在现有资源范围内确定UNRWA的服务水平（引自Alhusseini, 2015: 2）。
尽管该机构持续提供关键服务，但法律与财政保障的缺失原则上影响了其运营议程的设计。然而有观点认为，若该组织能在开放式授权框架下更自由地行动，其潜力将得到更大释放（Bartholomeusz, 2009: 468）。
6.2.2 UNRWA在加沙复杂的运作
鉴于政治、经济和社会环境的复杂性，特别是自2005年夏季以色列撤离加沙以来，UNRWA在加沙地带的行动显得尤为艰难。加沙地带居住着近126万巴勒斯坦难民，占2014年该地区总人口的73%（UNRWA，2014b）。这些难民大多仍居住在八个高度拥挤的难民营中，这些难民营在地理上分布于加沙地带各地。这些难民营缺乏足够的基础设施和经济发展，且饱受严重拥挤之苦。
该机构通过247所学校为加沙近80%的小学生（24万名学生）提供教育。若不计入职业技术培训中心学员，每间教室容纳量超过55人。其中94%的学校实行两班制，上午和下午各接待一批学生，教师人数估计为8,500名（UNRWA，2016b）。在卫生领域，UNRWA运营着22家初级保健机构，拥有约4,250名医务人员，每年处理约450万次门诊普通咨询（UNRWA, 2016c）。卫生与教育领域凸显了该组织为满足加沙难民日常服务需求所承受的巨大压力。目前该组织缺乏独立的扩建学校计划，因该计划完全依赖专项资金支持。此外，除重建遭以色列摧毁的学校外，多数捐助方对UNRWA预算的关注重点始终倾向于人道主义项目（同上）。
UNRWA另一关键部门——救济与社会服务部门——在加沙地带亟需加强。该部门核心目标是通过提供食品供应、现金援助等多重服务，为贫困难民构建社会安全网。截至2013年，该计划的常规受益者登记人数已超过70万（UNRWA，2016e）。在以色列对加沙地带发动侵略期间及之后（2008年和2014年），这一数字急剧攀升——更多难民失去家园和工作，亟需食品援助与庇护所。该部门提供的服务还包括针对青年、妇女及其他弱势群体的社区重建和个体支持计划，具体依据各群体特殊需求实施。如下文所述，该板块资金曾因以色列军事行动引发的周期性需求（即满足紧急短期人道需求：食物与临时住所）而获得个别捐助方的短期增资。
尽管面临资金困境及部分西方捐助方对其项目与运营议程施加的限制[1]，这些数据表明UNRWA在加沙地带发挥着平行的服务提供者的职能。正如博科（Bocco 2009:234）所言，该机构被视为“缺乏强制力的非领土行政机构，主要通过调解实现目标”。与此同时，该机构庞大的运营规模与广泛的服务范围，促使难民及其他利益相关方将其称为“蓝色的国家机构”。在持续的政治经济不确定性环境中，这些条件削弱了该机构的自主性，使其难以满足难民的期望。
6.2.3 UNRWA在加沙援助的不同维度
过去十年间，依赖该机构援助（尤其是食物和现金援助）的家庭数量持续攀升。如第三章所述，2000年9月第二次巴勒斯坦大起义爆发后，由于加沙劳工逐步丧失进入以色列劳动力市场的机会，加沙地带巴勒斯坦人的生活条件急剧恶化。2005年以色列撤离加沙后，所有加沙劳工均被禁止在以色列境内工作。同期以色列还加强了对货物与商人流动的限制，导致经济状况持续恶化。因此，UNRWA不得不面对不断变化的社会经济现实，必须采取应对措施。该组织对难民群体的援助，旨在填补普通加沙难民在缺乏必要收入时，从相对贫困滑向赤贫的狭窄空间——这些难民正努力寻求可持续的有偿工作。通过强化救济工作，UNRWA再次削弱了其在更复杂情境下（即难民危机初期）曾采取的经济融合策略。
如今，该机构的粮食与现金援助项目已成为前述各项计划中规模最大的项目。这源于民众对紧急粮食援助的高度依赖，该机构认为这印证了“人类尊严危机”的严重程度（UNRWA，2013）。该机构声称，在财政资源减少且部分西方捐助方施加严格条件的情况下，加沙地带日益严峻的经济困境迫使其制定更严格的新资格标准，从而仅能服务于“最贫困群体”。根据这些标准，近东救济工程处将该群体细分为两类：赤贫者与绝对贫困者，两类人群享有不同权益及援助方案。当前标准以家庭人口数量为基准，依据各类别热量需求制定。例如，赤贫者可获得特定数量的面粉、大米、食糖、葵花籽油、牛奶及罐装肉类，覆盖其76%的热量需求；而绝对贫困者仅能获得每日需求量的40%（UNRWA，2013）。
此外，极少数处于该机构所称“难以忍受的赤贫境况”的家庭，可获得小额现金补助以补充食品援助（UNRWA, 2013）。每户最高可获780美元补助，用于购买季度食品配给中未涵盖的食品物资。该款项亦可用于购买非食品类基本生活必需品，并支付交通、紧急房屋维修及药品等费用——例如患者无法通过该组织提供的基础医疗服务获得的药品。
图6.1 UNRWA食物计划受益者分布（资料来源：UNRWA，2013）。
表6.1 UNRWA在食物和现金援助上的资金需求
这些数字的一个重要含义是，食品券和其他形式的紧急援助现在对加沙家庭的生活至关重要，特别是那些来自难民背景的家庭。在高失业率背景下，获取由UNRWA或其他人道组织提供的食品券及常规人道援助，已成为户主日常职责。失业群体将此视为一种“工作”——户主们不再寻求技能型工作，而是承担起每月获取这些券的责任。
下文将探讨该组织面临的资金困境如何影响整体服务供给，此举对难民生计的冲击，以及捐助方通过干预机构规划与项目执行方式加剧困境的机制。
6.3 资金困境
UNRWA的资金问题始终充满争议，数十年来一直困扰着该组织。原则上，该组织具有半永久性地位，需要稳定资金才能持续运作。其自愿捐款主要来自美国和欧盟，近年来略有增长。然而，这种增长不足以覆盖估计为5%的年度预算增幅。此外，这些捐款附带的诸多条件限制了该组织将资金用于必要领域（即活动、项目和受益人）的能力。对UNRWA的财务官员而言，捐助方捐款的增加总是伴随着难民人口的同步增长，而这一切都发生在经济持续恶化与不确定性加剧的背景下。与此同时，UNRWA面临主要捐助方持续施压，要求其采取降低服务预算成本增长率的策略。例如，该组织需收紧受益人筛选标准，并重组卫生与教育服务体系。如表6.2所示，加沙地带的巴勒斯坦难民数量占当地总人口比例最高。因此，财政赤字的影响主要体现在UNRWA加沙办事处，并已波及教育、卫生及难民营基础设施建设等服务领域的水平与质量。[2]这也间接削弱了难民在其居住社区内实现社会经济进步的能力。
表6.2 世界上巴勒斯坦难民的分布
很明显，尽管该组织设有总预算，但每个外地办事处都根据当地难民的具体需求制定独立子预算。正如加沙地区某近东救济工程处负责人所言，加沙外地办事处的预算主要依赖三大资金来源：通用基金、项目基金和应急基金。
通用基金被定义为“固定”且“永久性”资金，用于覆盖机构日常运营；而另两类基金则具有临时性，依赖捐助方根据自身议程为特定项目提供短期资助。例如某些捐助方在重大人道主义危机后提供有限资金，另一些则选择专项资助聚焦性别平等与妇女赋权议题。[3]
由此可知，UNRWA仅能在占其总预算5%的固定预算范围内完全自主运作[4]，其余项目运作均受主要捐助方（欧盟和美国）的决策影响。据此，由于普通基金项下的核心资金长期未变，UNRWA无法发展或升级其基本服务。这些核心服务涵盖卫生、教育及部分社会服务领域。数十年来，该机构几乎以相同模式提供这些服务。然而在加沙地带，任何服务扩展（如新建学校或诊所）通常仅能通过紧急项目实现。在此背景下，总干事指出：对于不熟悉该机构运作机制的人而言，表面现象往往是机构
系统性地逐步削减核心服务资金。但需注意的是，UNRWA的运作始终受制于捐助方决定的不可持续性的资金来源。过去十年间，我们或许目睹了现金援助和食品救济等领域支持力度的提升，但这主要源于该组织在紧急时期获得的额外非常规资金。此类资金通常旨在防止局势崩溃。因此实际情况是：无论是服务项目层面还是能力建设层面的发展计划，唯有当主要捐助方通过提供专项追加资金或放宽既有资金附加条件时，才能得以实施。我认同此类资金机制旨在维持贫困或赤贫状态的临界平衡，但长期观察可见，难民群体中未能改善境遇甚至经济状况恶化的比例持续攀升。[5]
近东救济工程处的领导层承认，该组织近20年来一直处于赤字状态，但它一直在努力应对这种赤字，并在此期间提供了相同类型的服务。[6]然而，该组织应对赤字的战略是减少所提供的服务量，而不是完全停止一种或多种服务。例如，该组织不得不缩减向学校和诊所采购新设备和家具的预算，并暂停所有部门的新常设人员招聘。该组织还遵循“提供低质量服务胜过完全停止服务”的指导原则，降低了部分食品和医疗用品的质量。[7]迄今为止，这种策略严重影响了该组织发展教育和卫生部门的能力，也危及该组织能否在长期内持续提供适当的服务（如果工作继续按照主要捐助方施加的相同供资机制进行的话）。[8]
6.3.1 高期望与丧失自主权
除加沙地带日益加剧的贫困与失业问题外，2008年、2012年及2014年以色列曾发动三次重大军事行动。因此，在哈马斯赢得2006年巴勒斯坦议会选举后，UNRWA在加沙的捐助支持显著增加。援助增长主要源于两方面：其一，多数西方捐助方（主要是美国和欧盟）认为加沙地区缺乏可协调和交付援助及人道主义支持的合法政府；其二，UNRWA作为当地规模最大的人道组织，拥有完善的机构和运作体系，成为捐助方输送紧急援助的可靠渠道。据此，UNRWA加沙外地办事处一名紧急项目官员指出，该组织受益于捐助方支持的突然激增，这种增长体现在向加沙地带贫困及受灾难民提供的人道主义援助规模上。[9]然而，这种增长也带来了新的复杂性——主要捐助方通过影响该组织确定受益群体和援助接收者的方式，强化了对该组织的控制力。如前所述，该组织在多方面受到压力，被迫收紧受益人的甄选标准，例如更严格考虑社会经济因素并增加了安全背景调查。
这种扩张也在不同层面产生了影响。首先，在该组织的结构层面，UNRWA不得不制定紧急就业方案。这意味着必须招聘数千名临时职员和援助工作者，以协助日常服务交付并满足主要由美国捐助方提出的背景审查程序要求。[10]尽管这些临时就业计划偶尔能缓解失业问题（为许多失业劳工及其家庭提供收入来源），但其影响虽有限，却严重削弱了难民的自主权。自主权的削弱源于这些临时计划的设计方式——旨在增强UNRWA及其捐助方对难民生计手段的控制力度。这同时导致近东救济工程处丧失了作为永久性就业提供者的传统地位，而正是这一因素曾使许多难民家庭得以专注于培养子女能力，而非仅满足基本生活需求。
其次，近东救济工程处未能建立系统性机制来确定紧急状态下的服务扩展方案。例如其紧急状态下的食品与现金援助内容及比例相当慷慨，但这种慷慨并非基于紧急需求的评估，而是取决于可用的追加资金。据一名在近东救济工程处分发中心工作的职员透露，该机构的食品仓库里会堆满异常丰富的食品和非食品物资，这些物资在季度配给期间通常不会分发。[11]当然，这对遭受贫困或因以色列进攻而受影响的家庭而言，通常是急需的救济。然而这种做法再次在难民中制造了虚假期望，并从长远来看对其在食物及其他生活资源方面的自主能力产生负面影响。[12]
在前面提到的三次以色列军事行动期间，UNRWA的援助趋势未能持续。难民及其他受援者通常遭遇援助量骤减，导致难民家庭陷入严重的援助缺口。UNRWA受助者认为问题在于：该机构仅在安全环境动荡引发的特殊经济状况下，才会增加对符合资格家庭的援助。然而正如某位援助对象所言：
促使UNRWA增加援助的经济困境与政治动荡依然存在。该机构的策略实质上是在经济重压下为民众制造了泡沫——无论是因以色列战争引发的困境，还是长期存在的经济压力。当社工告知我食品援助将被削减时，我们仿佛置身噩梦。对部分难民而言，与其告知援助机构将缩减援助，不如坦承孩子在战争中丧生更容易启齿。像UNRWA这样规模的机构，竟以捐助方追加资金为依据规划援助，数周后又随意削减，这完全不合逻辑。[13]
另一位受助者指出，UNRWA依据资金标准设计的紧急援助计划与其初创宗旨存在根本矛盾。
问题不在于食品券、食品包或几百美元的持续发放，而在于众多难民当前所处危机的严重程度。该机构最初成立时，旨在为处境不比当前加沙地带难民更糟的巴勒斯坦难民提供救济与支持。若近东救济工程处在任何军事行动初期数周内紧急援助难民，随后在人道状况未改善时就停止或削减援助，我们完全有理由质疑此类援助的动机与目的。[14]
6.3.2 捐助者的倦怠
UNRWA总干事回应了与会者提出的质疑，称其为“捐助者的倦怠”——源于捐助方不愿持续资助无休止的难民问题。他还指出，部分捐助方对该组织在加沙地带开展人道行动的方式不满，要求将可持续性纳入资金分配考量。[15]但这两种观点均存在问题。尽管有人认为UNRWA已成过时机构——因其成立背景已不复存在——但该机构仍被要求提供六十年前相同的援助服务。由此可见，该机构当前在加沙实施多项计划的战略，本质上是依赖紧急状态的。该机构将众多项目的可持续性与额外资金挂钩，而这些资金本身高度依赖于部分捐助方（即美国和欧盟）的决策；这些项目通常在危机时期实施。这意味着这些项目理论上持续存在，但实践中其内容大幅缩水，导致许多基本服务被削减。
这种捐助倦怠使该组织内部普遍认为，捐助方不愿——更准确地说是抵制——通过现有机制继续提供财政支持，是试图终结其使命的一种方式。在此背景下，许多捐助方认为UNRWA已完成其帮助巴勒斯坦难民在收容国定居的使命，也实现了对其的预期：协助难民在经济和社会层面融入新社区。捐助方对该机构及难民所持的这种态度催生了一种假设，正如UNRWA高级纾困问题顾问所言：
UNRWA不应永远维持现状。难民需为新现实做好准备——UNRWA终将撤离，而更广泛的现实是难民问题即将被遗忘，实现这一目标的首要步骤便是终止该机构的运作。此举或许在政治上不妥，但若将捐助方当前行为趋势与围绕难民问题及回归权的政治论述相比较，便会意识到这种假设不仅可能实现，且比以往任何时候都更接近现实。[16]
然而，这位纾困问题顾问指出以下关键点值得关注：
当前局势错综复杂，尤其叙利亚境内难民处境艰难，黎巴嫩局势未来可能更为敏感。但若放眼全局，我们会发现加沙难民的处境同样复杂。必须认识到加沙作为封闭的地理区域，已丧失所有经济发展前景。难民占人口绝大多数的地区人口结构现实、急剧加剧的贫困以及被摧毁的经济基础设施，都超出了本组织的运作能力和范围。值得注意的是，我们讨论的已不再是经济融合或安置问题，而是本组织被迫介入与新政治现实相关的情况。[17]
与此相关的是，该组织被迫进行的结构性改革也影响了其雇员。例如，许多工作人员的权利和福利遭到削减，包括年度加薪、行政晋升、离职后福利及其他福利。[18]这促使加沙地带的UNRWA员工工会于2013至2015年间组织多次罢工，以抵制捐助方主导的干预——这些干预涉及该组织如何执行其行政和运营议程，而这些议程对于确保难民的社会经济融合与进步至关重要。
该组织一直遵循一项系统性计划来削减员工人数。例如，退休或离职人员不会得到同等数量的补充，即使补充了人员，他们也不会获得与前员工同等的薪资待遇，也无权享受该组织历史上为其员工提供的同等福利。如今几乎所有部门都面临人员短缺。这导致我们作为雇员与难民产生矛盾，他们认为我们正与组织合谋反对他们。[19]
当然，可以理解该组织意识到其日益严峻的财政挑战，尤其当这些挑战与该地区更为复杂的人道主义困境交织的时候。在此背景下，阿尔胡赛尼（Alhusseini，2015：6）指出，UNRWA总部正积极探讨扩大捐助方基础的途径。其中一种方式是引入新的主要捐助方，以减轻现有捐助方（即美国和欧盟）的负担。目前，沙特阿拉伯会不定期填补该组织在巴勒斯坦被占领土（特别是加沙地区）运营预算的缺口，这源于该地区的特殊处境。在UNRWA工作人员和受益人多次罢工阻碍该组织运作时，就曾发生过这种情况。[20]潜在的重要新捐助国包括中国、俄罗斯、印度和巴西等国（Alhusseini，2015：6）。然而，对于这些国家而言，巴勒斯坦内部和解、解除经济制裁和加沙封锁等问题缺乏进展前景，更广泛地说，与巴勒斯坦人的和平进程缺乏进展仍然是一个问题。
6.4 工程与救济之间
本节将围绕UNRWA人道主义与发展工作的两大支柱——“救济”与“工程”展开讨论。首先审视该机构历史上为促进难民社会经济重返社会所采取的策略，继而探讨其当前就业项目的构成要素，包括短期就业计划、毕业生就业计划及职业培训项目。本节第二部分将审视该机构当前的人道主义实践、影响这些实践的因素，以及这些实践如何助长对加沙人道主义空间的进一步控制。本节也将揭示该机构被迫遵循的资金趋势如何导致难民“去发展化”——即仅专注于提供最基础的食物和现金援助，但教育与能力建设项目被忽视的状况对难民持续社会经济进步及融入进程的深远影响。
该机构创立之初，其工作定位本应兼顾两项职能：既为巴勒斯坦难民提供救济服务，又通过发展项目促使难民融入新社会。然而发展项目最初遭遇难民群体及收容国阿拉伯国家的双重抵制。其根源在于就业计划中体现的经济优先策略，暗示着难民回归故土（即现今以色列境内）的可能性微乎其微；这实质上是间接的默认现状。但这并未阻止UNRWA继续履行其使命——“在为难民提供就业机会的同时强化东道国经济，从而实现难民自给自足”（UNRWA，1982：59），直至难民真正实现经济自立。
六十余年来，UNRWA历经数次发展策略转型，每种策略均受联合国母机构内部不同发展论争的影响。1950年代推行的“自上而下”现代主义策略以农业发展计划为载体，着眼于多数难民的农业背景，致力于赋能这些农业社区。随着更多难民认识到教育是提升社会地位、满足寄居国需求的途径，该机构在1960至1970年代采纳基本需求方法，并在1980年代扩展为参与式方法（人权方法）——此转变源于1987年第一次巴勒斯坦大起义期间以色列严重侵犯人权的行径 （Bocco, 2009: 247）。近期该组织更将小额信贷与微型企业计划纳入体系作为赋予难民个体及小型团体自主能力的途径。
这简要概括了该组织的理念：经济发展有助于难民社区的社会政治稳定。该组织还通过运用多元发展策略满足巴勒斯坦难民的各类社会经济需求，在管理以巴冲突中发挥了积极作用。然而审视近二十年来UNRWA在加沙的工作，可见该组织始终缺乏独立于西方捐助者干预的能力——这些干预以“发展欠发达地区”为名，实则限制了组织实施特定发展战略或理念的自主权。这反映出整个巴勒斯坦民众的自主权——尤其是加沙地带居民的自主权——正受到全球经济议程的威胁。该议程要求“过剩”人口必须完全服从其开发者。
自巴勒斯坦民族权力机构接管加沙地带后，UNRWA的工作/就业部门逐渐被废除。原因在于UNRWA曾是加沙最大的雇主，民众普遍认为该机构提供的就业岗位相较其他雇主具有最高的工作保障。然而，1994年巴勒斯坦自治政府成立初期，它通过提供数千个就业岗位、更优厚的薪酬待遇及同等就业保障，彻底改变了这一局面。更重要的是，在政治关联度极高的社区中，自治政府职位为个人提供了政治晋升通道。由此，巴勒斯坦自治政府成为加沙地区最大的就业提供者，紧随其后的是在1994-2000年政治安全稳定时期短暂兴起的私营部门。这反过来减轻了UNRWA的部分负担，尤其当巴勒斯坦自治政府加大对基础服务领域（即教育、卫生和基础设施）的投入时。
6.4.1 短期就业计划
如第三章所述，巴勒斯坦权力机构成立初期（1994-2000年）的稳定局面未能延续——第二次起义（2000年）后政治安全局势急剧恶化，对加沙经济状况造成重大冲击。以色列开始逐步限制加沙劳工进入其就业市场，直至2005年撤离加沙前夕完全禁止。数千名加沙技术工人失业，其中多数人开始依赖UNRWA的食物援助。尽管部分工人成功利用积蓄创办小型企业，但多数人认为在动荡环境中投资风险过高，或者他们缺乏必要的商业技能。
失业率激增带来的经济负担远超UNRWA的承受能力。该机构既缺乏为如此庞大的技术劳动力群体提供就业机会的制度能力，也未能与巴勒斯坦民族权力机构建立共享机制以实现重返社会的经济计划。[21]相较之下，UNRWA认为通过现有救济计划持续援助失业难民更为可行，而非投入高成本开展重返社会的经济进程。UNRWA在此背景下的做法显然表明，该机构既缺乏像以往那样开展重返社会经济项目的体制能力，也没有国际捐助者的支持。用加沙一位专门研究这一问题的学者的话来说，在四十年的时间里（1950-1990），该组织
愿意投资建设教育、卫生、难民营发展和其他重要领域的新基础设施。如今该机构正竭力维持现有体系运转——捐助方用于核心及固定项目的资金持续减少，加之西方捐助方施压要求其调整受援助者名单并削减服务覆盖范围以缩减整体预算。[22]
这并不意味着UNRWA完全停止了加沙外地办事处的新员工招聘。但就业方案再也无法延续往昔的模式。作为临时就业计划的最大资助方，欧盟提议以这些计划替代食品和现金援助。据UNRWA纾困顾问称：
这些项目为加沙数千名失业技术工人提供了轮转的就业机会；尤其值得注意的是，项目实施过程中与农业、公共卫生及基础设施等关键领域建立了合作。就业计划期限为3至9个月，且不要求工人具备特殊技能。这本质上是“以工作换现金”模式，实现了双重目标。[23]
对UNRWA而言，这些项目的本质并非旨在重建受益者的专业能力，使其日后能融入加沙本已疲弱的劳动力市场。[24]相反，这再次削弱了他们的自立能力与自主性。该机构政策顾问将此描述为
仅应由政府承担的重大责任。加沙难民经济状况持续恶化，迫使民众将UNRWA视为合法政府[…]这种认知显然有误。该机构虽持续履行对难民的责任，但其运作规模与方式已无法延续五十或六十年前的模式[…]无法承担政府应尽的职责。[25]
6.4.2 毕业生就业计划
毕业生就业计划的实施状况，进一步印证了UNRWA就业方案的深刻转型。该计划通过为大学应届毕业生提供为期三至六个月的临时就业机会，其运作并非永久性机制，而是依赖特定捐助方为此专项拨付的资金。该组织前政策顾问指出，过去UNRWA曾协助拥有大学学历的巴勒斯坦人前往邻近阿拉伯国家就业。[26]当时通过与这些国家政府合作实施该计划，基于这样一种信念：这些海外务工人员的汇款对生活在被占领巴勒斯坦领土上的难民的经济福祉至关重要。然而自1991年海湾战争后，这种模式逐渐难以维系。如今这些就业计划更侧重人道主义而非发展目标——即根据需求而非资质技能评估受益人。据UNRWA纾困顾问解释，欧盟捐助方提出该就业方案旨在降低失业率，缓解加沙民众对此问题的愤怒情绪。因此，项目受益人的遴选依据需满足个人经济需求与家庭整体需求双重标准。
这种就业机制揭示了UNRWA在推动难民职业发展与调整项目以服务人道主义目标之间存在的结构性缺陷，同时也反映出部分捐助方对该组织决策、计划及服务实施的影响程度。
6.4.3 职业培训项目
加沙的职业培训项目进一步揭示了UNRWA因财政困境及西方捐助方干预其运作，忽视服务中发展维度的程度。UNRWA位于加沙主要的外地办事处旁的职业培训中心，多年来被视为权威机构。该中心毕业生长期位列职业学位持有者中的顶尖人才。直至1980年代初，加沙除以色列民政管理局教育司运营的另一职业培训中心外，尚无任何大学或高等教育机构。后者因缺乏质量和专业性，使UNRWA的培训中心成为该领域的领导者。[27]该中心仅限加沙地带难民入学，且因其毕业生在完成当时独一无二的职业培训后能获得就业保障，入学竞争异常激烈。据UNRWA的新闻官员称，加沙多数劳工年仅13岁便进入以色列劳动力市场，且毫无实践经验。结果，他们遭到以色列雇主的各种剥削，例如很低的工资和福利。
该中心为当地劳工提供多领域培训机会，涵盖铁匠、木工、电子、车辆维修、农业及其他当时本地市场所需的应用专业技能。[28]尽管如此，许多受过高等培训的劳工仍因相对较高的日薪而加入以色列劳动力市场。当前UNRWA的职业培训现状已截然不同。该机构前政策顾问指出，UNRWA在加沙发展职业培训中心方面收效甚微，原因在于其需投入大量捐助资金来扩建职业培训设施、招聘高资质培训教师并为毕业生提供更多就业机会。[29]由于该机构无法从固定预算（核心预算）中执行此类计划，除非特定捐助方提出建议，否则不会进行此类投资。
随着众多学院和大学提供大量高级职业培训项目（包括四年制研究生课程），该中心毕业生在严苛的劳动力市场中丧失了竞争优势——该市场本就只求顶尖人才。UNRWA发展职业培训中心的战略缺乏一致性，尤其是它未在约旦河西岸及约旦的中心推行类似策略。例如，UNRWA在西岸部分学院提供四年制大学学位教育，并在约旦安曼提供多学科大学教育。但正如该组织政策顾问所解释：
这并非暗示UNRWA有意限制加沙地带的此类服务，而是该组织在该地区的工作动态变化影响了其对特定服务或项目的优先排序。过去十五年加沙人道主义局势的发展，促使UNRWA的捐助方将资金转向紧急救济服务，而忽视了长期扶贫项目。[30]
6.4.4 管控人道主义空间
本节第一部分考察联合国近东救济工程处在加沙地区的发展层面表现。这包括对其工作进行分析，并指出该组织的工作缺乏其创立宪章所承诺的发展维度。在此，必须评估人道主义维度，并根据UNRWA在加沙地带开展行动的动态进行审视。此外，还必须审视UNRWA的工作如何直接减轻了以色列作为占领国根据《日内瓦难民公约》（1951年）的负担。总体而言，在过去65年间，该机构始终秉持政治中立立场开展活动并提供服务，同时应对巴勒斯坦难民的多重需求。促进自力更生、经济融合与重新安置始终是其救济与工作计划的核心原则。然而，这些原则在数十万难民流落全球多国之际，确系暂时缓解难民危机的必要举措。鉴于以色列与巴勒斯坦和平前景渺茫，我们意识到（除近期叙利亚境内巴勒斯坦难民危机外）重新安置与经济融合原则已基本实现。当前形势（撰稿时）更印证了这一点——这些难民的返乡权已变得遥不可及。
在此背景下，UNRWA主要受到的批评在于：其制定的战略和行动计划往往过于笼统，未能反映其运作区域的地理特殊性。例如，该机构制定了一套基于“难民身份”通用原则的政策体系，用于指导其与全球各地巴勒斯坦难民的工作关系。正如阿尔胡赛尼（Alhusseini 2010:9）所指出的，为实施救济服务，UNRWA设计了一套适用于所有难民的惩罚性“制度”。该制度包含一系列规范与条例，使该组织能够在“登记”、“资格认定”（Alhusseini, 2010:9）或需求标准与配给卡等领域构建与难民的关系。该体制的严苛程度取决于UNRWA的人道主义干预力度及特定难民群体的需求水平。正是干预模式决定了UNRWA对难民群体生活的管控深度及其所能掌控的人道主义空间的范围。加沙地区一位学术专家对此作出如下阐释：
管理难民群体及其人道主义空间的管控，意味着UNRWA的运作不仅限于服务供给与救济，更延伸至干预民众生活——包括饮食配给、住房所有权、家具配置、交通工具类型，甚至有时涉及生育子女数量的决定。[31]
与六十年前不同，如今对难民的人道主义援助并非普遍适用，也不针对所有难民或家庭。援助对象是符合UNRWA标准的群体——符合贫困标准者越多，受管控的人道主义空间就越广。换言之，当贫困成为特定难民群体的显著特征时，对难民人口的管控便随之形成。如下文所述，UNRWA负责人指出，这些标准指导着该组织如何开展工作，并从巴勒斯坦登记难民中确定目标群体。然而，这些标准的适用存在巨大差异——加沙地区因超过75%的登记难民生活在赤贫状态，在识别或划分贫困群体时往往面临最严苛的标准。[32]
该官员称贫困评估过程过于复杂，因为“使用了近60个变量，使UNRWA的员工和受益人同样感到困惑。最终，当我们将“系统”得出的结果与加沙的实际情况对比时，我们知道这些结果是不准确且不切实际的"。[33]该署长指出，贫困程度判定失准及加沙受影响最严重的原因之一在于：由约旦总部（及其所有外地办事处）设计的贫困问卷主要依赖以下变量：
问卷采用国际贫困定义的固定标准，却忽视了特定情境下的问题——这些问题远超单纯贫困测量范畴，例如巴勒斯坦难民问题的历史背景、持续的冲突以及不断变化的政治经济环境。此外，该问卷未根据原始情境判定贫困程度，未考虑家庭平均收入、平均物价以及除食品外的特定情境下主要的家庭必需品。[34]
此外，高级纾困顾问指出，用于衡量贫困并随后确定特定个人或家庭群体资格的变量包括住宿类型（即公寓或房屋）、住宿状况、房间数量、子女数量、户主教育水平、年龄和家具类型。[35]所有这些变量通过"国际标准"进行相关性分析，例如查看体重50公斤以上、身高150厘米以上的男性难民。据估计，此人每天消耗2200卡路里，如果在其经济条件下能够获得这些热量，他将有资格获得近东救济工程处的援助；如果不能，则近东救济工程处将提供其所需热量的70%。[36]根据这些标准，各个家庭每季度（每三个月）获得面粉、糖、葵花籽油，有时还有肉罐头。
一名UNRWA的社工指出，该机构现行的贫困评估体系存在诸多缺陷，社工们也持续向组织反馈相关问题。[37]然而，无法结合家庭个体因素及相关社会经济因素进行评估，导致加沙难民的赤贫状况持续恶化，并衍生出其他类型的问题。贫困家庭如今面临更多困境。这些问题从长远来看将彻底扼杀改善难民经济状况的任何可能性。具体问题包括童工现象、难民儿童辍学、在校生教育水平低下、恶劣居住条件引发的健康问题，以及源于个人经济困境或难民营整体恶化生活环境的各类心理社会问题。[38]
这再次揭示了UNRWA处理贫困问题的系统性缺陷。该组织前政策顾问将此称为“UNRWA整体纾困政策与加沙难民人口经济状况脱节”。[39]他指出这种脱节源于工程处仍以六十年前的视角看待难民营，认为
营区如同加沙普通社区，甚至拥有优于其他社区的服务与基础设施。如今难民营人口高度密集[...]房屋紧密相连，道路因无序扩张而过于狭窄。某些街道连并排行走都困难。两三居室的房屋内居住着超过15人[...]部分家庭成员被迫睡在厨房或厕所。每三个月发放的食品配给仅能维持三至四周，许多家庭被迫变卖配给物资以购买其他必需品。[40]
由此可见，UNRWA当前在加沙的援助模式，本质上是将贫困控制在可控范围内，而非寻求相对长期的解决方案。据该机构纾困问题顾问称，这种模式受到欧盟和美国捐助方的人道主义理念影响。这意味着大规模人道主义危机迫使该组织收紧受助资格标准，从而限制受益人数并缩减服务范围。
6.5 被妥协的人道主义原则
本节将探讨围绕UNRWA工作的若干额外挑战。这些挑战既包括财务困境，也涉及过去二十年间（尤其自1994年巴勒斯坦民族权力机构成立后）该机构在整体人道主义或发展职能方面面临的新兴挑战。这些挑战或多或少仍与UNRWA的资金动态相关，进而影响其在巴勒斯坦地区（特别是加沙地带）构建和制定行动议程的方式。关键因素在于哈马斯崛起及其2007年夺取加沙地带控制权，此举不仅给该组织增添了额外人道主义负担，更催生出影响其运作的新的政治与技术复杂性。这些挑战可归纳为以下两项核心议题：美国捐助方的干预行为，以及UNRWA与分裂的巴勒斯坦政府之间的关系。
6.5.1 美国捐助者的干预
从历史上看，UNRWA对巴勒斯坦难民的援助工作基于两大资格认定因素：首先是登记在册的巴勒斯坦难民身份，其次是符合该机构制定的基于需求的标准。但这并不意味着捐助方完全同意该机构仅依据这两项核心因素使用资金并提供服务。例如根据该机构记录，美国历来是其预算头号捐助国（UNRWA, 2016a），其1961年《对外援助法》（第301c条）明确规定：
美国向联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处提供的任何捐款，均须以该机构采取一切可行措施确保美国捐款不得用于援助任何接受所谓巴勒斯坦解放军或其他游击组织军事训练的难民，或曾参与任何恐怖主义行为的难民为前提。（US Department of States，2014）
UNRWA的信息官员将该法案及其他类似法案解读为传统流程，认为其完全不影响该组织在处理捐助方资金时历来享有的灵活性。[41]在UNRWA运作的前二十年间，工作重点主要在于为难民营中的难民提供人道主义援助，且该机构完全独立于任何捐助方的干预运作。其原因在于：首先，巴勒斯坦各政党对人道主义工作的开展方式或巴勒斯坦人获得的外国援助的管理方式参与甚少。其次，巴勒斯坦内部的党派之争相当弱，主要存在于流亡海外的巴勒斯坦人及其政党之间。换言之，巴勒斯坦政党参与公民社会组织和党派附属非政府组织始于1970年代后期，并在1987年第一次大起义后日益深入。
随着被占领土内政治和安全局势的演变，近十年来UNRWA与欧美捐助方的关系日益复杂。例如巴勒斯坦民族权力机构成立后境内炸弹袭击事件频发，加之各派系军事能力持续增强，促使西方捐助方加大对UNRWA支出标准的监督力度。捐助方担忧的是，部分武装组织与早期建立的民间社会组织关系密切，而这些组织曾是UNRWA及捐助方实施部分项目的关键依托。因此，随着美国开始定期敦促UNRWA在向加沙地带群体及个人提供服务时加强反恐措施，对301(c)条款执行情况的监督日益严苛。
UNRWA的财务主管指出，美国政府开始收紧对该机构的资助条件，以确保该法案得到充分、妥善执行。[42]美国政府要求近东救济工程处采取的措施包括：扩大报告机制，使其能够访问该组织的数据库，审查受益人名单，并审计UNRWA在实施某些活动时所依赖/分包的当地合作伙伴组织。此外，UNRWA必须对可能接触到反恐标准下可识别的不合格个人或团体信息的员工及登记文员进行专项培训。该机构还面临美国政府前所未有的压力，要求对加沙地区担任各级管理职位的当地雇员进行背景审查。此前有指控称加沙地区UNRWA工会包含哈马斯成员及其他被美国列为恐怖组织的团体成员。因此，该组织多次被正式要求采取进一步措施，确保其员工与任何被列为恐怖组织的团体无直接政治关联，并对在执行人道主义及救济服务时违反中立原则者实施纪律处分。[43]尽管UNRWA通常向捐助方保证，捐助资金不会流向不符合资格的人员或用于非约定用途，但主要捐助方此类批评程度始终被视为直接干预。用财务主管的话来说，这种干预
非常不寻常，因为鉴于当前的政治氛围和社会经济状况，UNRWA的当地官员更了解该组织在加沙地带工作的敏感性。我们意识到，一些捐助方的措施或要求严重影响了本组织的主权，这确实限制了整体运作战略，而UNRWA正是根据该战略提供人道主义援助和实施部分发展项目。[44]
实际上，UNRWA不得不终止了先前与加沙当地公民社会组织和非政府组织签订的合作伙伴协议。它还不得不取消这些组织分包监督的社区项目（主要是青年、性别和小额信贷项目）的实施。[45]UNRWA无法遵循美国政府特别是美国国际开发署项目所规定的相同实施机制（即对每个受益人进行背景调查）。原因有三。首先，这将违背UNRWA现行确定受益人资格等级的体系——该机构主要以贫困程度作为首要标准。其次，作为加沙地区最大的人道主义援助提供者，其服务对象涵盖绝大多数人口（即难民群体），对每位受益人进行背景核查将导致救援服务严重延误，尤其在冲突时期急需援助时。[46]第三， UNRWA将难以向受益者解释终止援助的正当理由，尤其当该决定涉及受益者的政治立场或机构代其进行的安全背景审查时。若援助资格标准被政治化，该机构将违背中立原则，此举必将引发受益者的强烈愤慨。
6.5.2 巴勒斯坦内部政治分裂对UNRWA的影响
部分由巴勒斯坦内部政治引发的挑战虽非直接源于巴勒斯坦内部争端，却在某种程度上与其间接相关。UNRWA总干事指出，巴勒斯坦政治分裂持续阻碍该机构在加沙地带的工作。首先，在捐助方层面，正如前章所述，UNRWA与所有国际组织一样，必须遵守由联合国作为成员之一的四方机制在加沙地带实施的（与哈马斯政府）无接触政策。然而在实际执行中这更为复杂。事实上，对于成立时间早于所有巴勒斯坦政党的UNRWA而言，“不接触政策”具有双重含义：(1)如前所述，该机构必须确保资金不被用于军事目的；(2)若缺乏与加沙地带相关政府机构的最低限度协调，该组织将无法开展活动或提供服务。然而，这样做使UNRWA面临被捐助方（特别是美国政府）制裁的风险。例如，该机构必须与巴勒斯坦卫生部、教育部等关键政府部门协调，这些机构是UNRWA获取活动规划与实施所需信息的重要来源。但据UNRWA加沙的财务主管透露，该机构已陷入巴勒斯坦政治分裂的困境——被迫同时与两个相互宣称合法性的政府协调工作。
这些问题远不止于取悦某个政府。UNRWA多数时候被迫同时遵循两个独立政府的议程：加沙政府实际掌控当地事务，更贴近加沙地带的社会经济现实；而拉姆安拉政府则更善于与国际社会对接，能协调捐助方资金——这恰恰是UNRWA运作的必要条件。[47]
巴勒斯坦分裂对UNRWA工作的第二重影响看似间接，却对该组织在加沙的运作产生了明确而严重的冲击。以色列以“只要恐怖组织统治继续该地区，封锁就会继续”为由持续封锁加沙（Krieger and Horn, 2011），这种封锁从多方面影响着UNRWA的工作。首先，据该署纾困问题顾问称，食品和医疗物资成本较封锁前上涨三倍。[48]这导致UNRWA预算耗尽，迫使该组织采取某些措施应对，例如降低采购标准以购买更廉价物品，而非减少对难民的食品援助量。其次，尽管身为联合国机构，UNRWA仍不得不承受加沙封锁的后果。该组织多次无法确保食品和医疗物资通过以色列口岸顺利通行，尤其是在2008年和2014年以色列对加沙发动进攻期间。[49]UNRWA总干事指出，该组织与以色列国防部负责协调约旦河西岸和加沙地带的民事事务的部门之间曾多次发生争执。争端起因在于后者多次指控UNRWA允许哈马斯及其他恐怖组织利用该组织开展活动。[50]例如储存军用装备及将设施作为向以色列发射火箭弹的基地。以色列曾以这些指控为借口袭击UNRWA的设施。这包括在2008年和2014年军事行动期间轰炸收容流离失所家庭的学校，以及2014年轰炸UNRWA主要的食品仓库。
6.6 总结与讨论
我们考察了奥斯陆协议后援助动态如何影响加沙的人道主义行动，特别是作为服务加沙地带难民人口最大的人道主义组织的UNRWA的工作。我们还考察了这些动态如何导致对该地区人道主义空间实施进一步控制。为理解奥斯陆协议前后围绕UNRWA工作的动态（如两个问题所述），关键在于追溯其行动模式自1948年巴勒斯坦难民危机爆发至今的演变轨迹。因此，本研究首部分着重阐述该机构在促进其登记巴勒斯坦难民（主要分布于巴勒斯坦领土、约旦、黎巴嫩和叙利亚）经济与社会融合方面发挥的作用。研究揭示了作为准政府组织的UNRWA，如何在有限授权范围内持续运作至今。这种有限授权限制了该组织的自主权及其发展能力，使其难以满足难民群体日益增长的需求。此外，有限授权也是后续章节讨论的诸多间接因素之一。尤为重要的是，捐助方对近东救济工程处授权范围和结构性运作的影响，如何对加沙难民的自主权产生负面影响，并削弱了他们的社会经济融合进程。
我们已看到UNRWA在加沙工作的复杂现实，重点突出了该地区难民人口翻倍所引发的新兴挑战。本文简要概述了该机构在卫生、教育、救济及社会服务领域提供的援助类型与覆盖范围。报告还探讨了UNRWA的援助性质，重点分析了2000年第二次起义后及2005年以色列撤离加沙引发的政治经济改变，以及这些重大事件如何因贫困加剧而严重影响该机构的食物与现金援助。加沙地带的实践表明，捐助方通过干预机构运作框架，间接对难民群体实施管控机制。这导致其机制丧失了社会经济融合要素及发展维度，背离了机构初始使命的设想。
本章论证了资金困境对重建UNRWA在加沙地带的角色与运作产生了重大影响。通过剖析预算问题如何影响该机构核心服务与项目的规划架构，再次揭示了西方捐助方维持或增加资助的意愿如何侵蚀了工程处的财务与行政自主权。结果导致该组织扩大发展核心服务（即卫生与教育）以满足难民群体需求的能力严重受限。西方捐助方对近东救济工程处运作日益加深的干预，助长了所谓“受制约的人道主义”现象——难民群体（或如第二章所述的“剩余人口”）沦为特定捐助方政治或财政议程的代价。因此，该机构及其服务对象既成为全球发展议程或经济议程的牺牲品，也沦为西方捐助方援助议程相关政治议程的牺牲品。
本章同时探讨了不寻常的资金趋势如何在严峻经济困境中催生难民的虚假期望，致使整个难民群体屡屡沦为政治化捐助议程或临时应急议程的俘虏。这两类议程再次削弱了难民群体的社会经济自由与自主权。此外，1993年《奥斯陆协议》签署时曾预测，巴勒斯坦民族权力机构将通过提供服务并发挥类似政府职能的作用，缓解UNRWA承受的大部分压力。然而，巴勒斯坦自治政府在政治经济不确定性笼罩下的机构运作与经济表现均不尽如人意，反而加剧了UNRWA的压力。值得注意的是：该机构当前财政赤字的主因被称为“捐助者的倦怠”。这种倦怠感反映出捐助方普遍存在无力感，可能不再愿以过往同等力度持续支持该组织。这种倦怠对加沙地带办事处的影响尤为显著，体现在该机构为满足捐助方要求与压缩开支而进行的结构性调整。其另一严重后果是人道主义与发展项目均丧失可持续性——其根源在于丧失了对捐助方额外资金使用及危机前应急准备的主权决策权——除危机发生时增加食品和现金援助外，其他领域均受制约。
人道主义工作与发展工作的选择严重失衡。对临时性人道主义议程的过度强调（该议程仅在危机期间运作，且仅限于管理/控制赤贫状态），使全体难民群体的主权沦为这些议程的附庸。近东救济工程处最初设想的难民社会经济融合愿景，曾是其长期社会经济发展（尤其是就业与教育计划）的核心。然而该组织当前奉行的临时性人道主义模式，实则助长了关于制造与控制“剩余人口”（被浪费的生命）的讨论。
由此可见，难民群体已不再是发展优先事项，反而必须被遏制与管控，以免对发达国家民众产生负面影响。当临时人道主义的终极目标仅在于防止赤贫超出特定阈值，而非寻求根除方案时，这种遏制便随之发生。此外，该现象还揭示了被忽视的发展维度如何重塑加沙难民人道主义运作模式。当前评估个人与群体需求时，所依据的标准并非基于考量经济政治现实的社会经济因素，而是主要取决于西方捐助方的资金流向。
加沙地带不断变化的政治动态（即哈马斯崛起、巴勒斯坦分裂及以色列军事行动）也催生了UNRWA的新资助模式。这种模式主要表现为西方捐助方（尤其是美国）干预力度加大，以及对该组织开展业务、向难民群体提供服务施加更严格的财务与行政限制。西方捐助方强加给近东救济工程处在加沙工作的全新要求——尤其是迫使该组织调查受援者（个人及组织）的政治背景，并收紧与房屋所有权、家具类型质量及其他固定资产相关的受援资格标准——助长了对加沙地带难民人道主义空间的控制。此外，巴勒斯坦内部政治分歧似乎也影响了UNRWA的人道主义工作，而这种分歧又间接受到外部因素影响——即巴勒斯坦各派对与以色列和平共处及军事抵抗立场的差异。该组织被迫遵守四方机制关于不接触哈马斯的政策，并承认国际公认的拉姆安拉巴勒斯坦政府。因此，近东救济工程处及其受援者被卷入不同政治议程的夹缝中，这些议程限制了加沙地带的人道主义实践。
总而言之，六十多年来，UNRWA在服务巴勒斯坦民众方面发挥了至关重要的作用，尤其是在加沙地带——该地区75%以上人口为难民。然而本章讨论表明，奥斯陆协议后期的外国援助动态使近东救济工程处在加沙地带服务难民的方式上，面临捐助方更广泛的干预。该机构的原始任务融合了人道主义与发展服务，这两者对难民的社会经济融合与发展至关重要，至今仍是如此。然而贯穿本书的控制与反发展要素，再次体现在资金动态变化如何削弱该机构依据传统社会经济融合框架开展难民工作的能力。二十余年来该机构面临的资金困境，使其及其服务对象主要遭受西方捐助方施加的管控措施。一方面，UNRWA已无力扩展服务以覆盖所有需要援助的难民群体，被迫长期遵循紧急人道主义议程运作；另一方面，捐助方的控制机制印证了第二章探讨的“制造剩余人口”（即难民）概念——援助在此成为一种规制性控制手段。捐助方通过干预确定难民可获得的人道援助水平与范围，并设定资格认定标准，这正是“发展作为自由主义安全议题”的核心逻辑——援助作为权力设计，既能创造新的社会阶层，又能依据社会经济指标将其他群体分离、隔离并重新定义。
注释
[1] 资助条件通常涉及项目类型、受益人群类别、削减多余支出以及配合反恐法律等情况。
[2] 同上。
[3] 2017年4月1日于加沙地带对UNRWA主管的访谈（UNRWA将其服务区域划分为五个大区，每个大区设一位主管，代表UNRWA首席主任并监督特定大区的日常服务）。
[4] 联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处仍是联合国规模最大的项目之一，其总干事由联合国秘书长经与工程处咨询委员会协商后直接任命。该组织服务巴勒斯坦难民群体的问责机制遵循机构间常设委员会制定的“受影响人群问责框架”（AAP）。根据AAP框架，UNRWA必须“考虑受助群体（即巴勒斯坦难民本身，而非资助该组织运作的捐助国）的诉求、向其说明工作并接受其监督”。参见UNRWA. 2017. ‘UNRWA framework for Accountability to Affected Populations’. https://www.unrwa.org/resources/strategy-policy/unrwa-framework-accountability-affected-populations. 访问日期：2018年3月19日。
[5] 2017年4月1日于加沙对UNRWA大区主管的访谈。
[6] 2017年4月5日于加沙对UNRWA外地办事处高级财务官员的访谈。
[7] 同上。
[8] 同上。
[9] 2017年4月10日于加沙对从事UNRWA紧急项目工作的项目官员的采访。
[10] 同上。
[11] 2017年4月6日于加沙对UNRWA分配中心工作的文员的采访。
[12] 同上。
[13] 对UNRWA食品计划受益人访谈。
[14] 同上。
[15] 2017年4月1日于加沙对UNRWA大区主管的访谈。
[16] 2016年8月21日对UNRWA安曼总部高级纾困顾问的访谈。
[17] 同上。
[18] 2017年5月5日采访加沙UNRWA外地办事处的行政人员。
[19] 同上。
[20] 2017年4月1日于加沙对UNRWA大区主管的访谈。
[21] 2017年5月5日采访加沙UNRWA外地办事处的一名高级纾困问题顾问。
[22] 2016年12月10日对加沙伊斯兰大学商政学院学者的访谈（该学者研究国际组织及非政府组织在巴勒斯坦被占领土的工作）。
[23] 2017年5月5日采访加沙UNRWA外地办事处的一名高级纾困问题顾问。
[24] 2016年12月21日于加沙对UNRAW前政策顾问兼国际组织顾问的采访。
[25] 同上。
[26] 同上。
[27] 2016年12月14日于加沙采访UNRWA公共信息官员。
[28] 同上。
[29] 2016年12月21日于加沙对UNRAW前政策顾问兼国际组织顾问的采访。
[30] 同上。
[31] 2016年12月10日对加沙伊斯兰大学商政学院学者的访谈（该学者研究国际组织及非政府组织在巴勒斯坦被占领土的工作）。
[32] 2017年4月1日对加沙UNRWA大区主管的访谈。
[33] 同上。
[34] 同上。
[35] 2017年5月5日采访加沙UNRWA外地办事处的一名高级纾困问题顾问。
[36] 同上。
[37] 2017年4月15日采访加沙UNRWA社工。
[38] 2017年4月15日在加沙汗尤尼斯对UNRWA一名女性社工的采访。
[39] 2016年12月21日于加沙对UNRAW前政策顾问兼国际组织顾问的采访。
[40] 同上。
[41] 2016年12月14日于加沙采访UNRWA公共信息官员。
[42] 2017年5月7日，在加沙UNRWA外地办事处对该机构首席财务官员的采访。
[43] 同上。
[44] 同上。
[45] 2017年4月1日对加沙UNRWA大区主管的访谈。
[46] 同上。
[47] 2017年5月7日，在加沙UNRWA外地办事处对该机构首席财务官员的采访。
[48] 2017年5月5日采访加沙UNRWA外地办事处的一名高级纾困问题顾问。
[49] 同上。
[50] 2017年4月1日对加沙UNRWA大区主管的访谈。
