德國區域計畫圖，以中地理論界定9階層，綠線為橫貫道路
中地理論：預設均質平面與理性人
今天有個公共工程的標案─「○○規劃設計監造委託技術服務案」。依據〈建築物工程技術服務建造費用百分比上限參考表〉之附註：「本表所列服務費用包括規劃、設計及監造三項，原則上規劃占百分之十，設計占百分之四十五，監造占百分之四十五。但機關得視個案特性及實際需要調整該百分比之組成。」從上可知，機關可調整規劃、設計、監造的百分比組成，然而實務上幾乎不會調整，且規劃永遠低於設計與監造的占比。筆者要問的是，若說規劃是案子最根本與最通盤整合的事項，為何其比重過低？此處的「規劃」與行政學中的「規劃」、都市計畫中的「規劃」彼此內涵又有何異？又如何真正落實理想、創生的規劃？
規劃的內涵
首先，何謂規劃設計監造之「規劃」的內涵？依《公共工程技術服務契約範本》第2條履約標之「附件1建築工程之規劃設計監造」（由），規劃包含（甲方視委託辦理項目勾選）：1.勘察工程基地。2.繪製工程基地位置圖。3.可行性研究結果之檢討及建議。4.計畫相關資料之補充、分析及評估。5.運輸規劃。6.製作規劃圖。7.製作工程計畫書。8.都市計畫、區域計畫等之規劃。9.施工計畫、交通維持計畫、監測及緊急應變等初步規劃。10.生態環境調查、研擬環境友善措施，提出合宜之工程配置方案。11.安全衛生初步規劃。12.使用期限規劃及維護管理策略。13.規劃報告。14.其他與規劃有關之技術服務。
然而實務上規劃不可能包羅萬象，故其內涵到底指涉什麼？以筆者實際接觸之公共工程為例，通常僅勾第4、9項（計畫相關資料之補充、分析及評估。施工計畫、交通維持計畫、監測及緊急應變等初步規劃），且契約第7條履約期限規定之規劃設計部分，履約分段進度為：1.服務實施計畫書→2.基本設計報告書→3.細部設計報告書→4.成果報告書。基本設計已屬設計階段，故規劃階段僅為服務實施計畫書。又依前揭契約範本第8條履約管理規定：「服務實施計畫書內容至少應包括計畫組織、工作計畫流程、工作預定進度表（含分期提出各種書面資料之時程）、工作人力計畫（含人員配當表）、辦公處所等。」較屬於技術服務之內部管理，即便是計畫的效益，不管是透過質性或量化等方法，對象亦聚焦在技術服務的對象本身（如○○修復工程），而非對象與都市、與區域、與國土的關係。
接著，何謂行政學之「規劃」的內涵？行政管理學派的代表法國學者費堯（Henri Fayol, 1841-1925）認為行政的5大功能分別為：規劃、組織、協調、指揮、控制。該規劃係指「政策規劃」，其步驟為：1.確認政策問題→2.確立政策目標→3.設計替選方案→4.評估替選方案。政策規劃可依設計方案區分3類：即1.例行性規劃（如有前例可循的問題）、2.類比性規劃（如制定空氣汙染防治參考類似的水汙染防治）、3.創新性規劃（如複雜的公共問題）。故都市計畫之規劃亦屬於政策規劃之一環。
地方創生的規劃
上述不管是規劃設計監造的「規劃」或行政學的「規劃」，都是由上至下的規劃，即先畫靶再射箭的規劃。然而，站在地方使用者及活化地方實現永續發展的立場，規劃的目標與手段應該是由下而上的，或者說目標與手段是透過規劃而顯現的、決定的。
規劃的步驟，首先，即盤點規劃的基本4元素，分別為：生活、生產、防災與公共設施。生活方面，如：該地區基本給養機能（水電瓦斯）、居住、基本生活支援機能（汙水下水道）等。生產方面，如：該地區之商業、服務業、農業、工業、觀光業等產業影響（經營與廢棄物處理）。防災方面，如：該地區地質、地理、因應氣候變遷之韌性、發生災害後可疏散移動的空間等。公共設施方面，如：道路、公所、水電瓦斯提供等。
盤點後如何精確定位某課題與提出解決方案？以居住課題規劃方法為例：1.經二手資料整理、圖資判定、議題工作坊等確認居住空間供給現況、分析居住空間供給現況課題→2.訪談、議題工作坊之成果釐清居住空間需求情形→3.民眾參與工作坊界定居住需求課題→4.提出規劃策略→5.評估規劃策略可行性→6.提出規劃策略具體實施項目。
解決方案，不一定是針對特定的空間課題，也能夠是經濟課題（生產）。只要課題與方案是透過上述程序形成，就是有效的規劃（理性）。然而，目前地方創生規劃之人口參考並無法反映現實的動態人口狀態。第一，國發會的人口成長趨勢，看不出局部地區的趨勢。第二，籍在人不在的問題：目前人口之統計資料皆來自戶籍，如同欲推不在籍投票一樣，戶籍無法反映真實的居住人口。第三，面積計算未扣除無法居住之地區：人口密度之計算，多以某地之總人口數除以總面積，此計算未考量扣除無法居住地區，如山坡地、森林等，導致人口密度被低估。
2019年為台灣創生元年，目標為對抗地方之人口外流及少子化、高齡化的惡性循環。地方創生不是2019年才開始做，過去政府曾推動「一鄉一特色」、「社區特色營造」、「農村再生」等政策，但常見的問題在於投資硬體等物品，而非投資地方文化，導致一無經費即停擺而無法延續。地方創生不該是新的口號，而是真正透過規劃找出地方的課題與解決方案，如透過中地理論（central place theory）理性規劃依人口密度決定公共設施之種類與等級。並讓在地不管是定居人口、關係人口（如事業、親屬）或交流人口（如觀光客）都能感受、延續、參與並推廣地方文化。如何落實創生式規劃？ 如何讓聚焦在技術服務對象的規劃轉向創生導向之規劃？筆者欲從教育面與實務面提出改善方案。
教育面：創生式規劃教學
依《機關委託技術服務廠商評選及計費辦法》第3條規定：「本辦法所稱技術服務，指工程技術顧問公司、技師事務所、建築師事務所及其他依法令規定得提供技術性服務之自然人或法人所提供與技術有關之可行性研究、規劃、設計、監造、專案管理或其他服務。」建築師可做規劃，然而從目前的建築教育來看，全台建築系幾乎未開設規劃的課程，等於將空間規劃拱手讓給其他專業（如都市計畫、地政等），導致公部門與建築師皆輕規劃而重設計。
創生式規劃的引入，除了讓建築師具有規畫整合的能力之外，更重要的是，目前建築系的設計題目（畢業設計除外），皆已預設了建築的機能、位置、建蔽容積、甚至使用者等。透過創生式規劃，讓學生自行思考該地區需要什麼樣的建築、甚至為何需要建築等問題。規劃不是建築計畫，建築只是規劃的一部分、硬體的一部分、公共設施的一部分。規劃是為何建築的理由之一；較設計之更根本的理由。
筆者大四設計課時，有幸加入由黃瑞茂與畢光建老師所帶的農村規劃組，實地至雲林莿桐鄉，規劃2050年的農村。從提出地方關鍵字→分析生活、生產、公設等→訪談在的農民，以此找出2050的農村課題，並試者提出解決的設計方案。雖然過程中沒有認真學習規劃理論、時間只有短短一學期、方案物透過說明會修正調整、且規劃的是距當時（2010）30年後的農村。但那樣的訓練、讓建築專業有機會碰觸到空間規劃的訓練卻是難能可貴的。
實務面：1.增加地方參與機制
以筆者的經驗，目前規劃設計監造案於契約規定必須於規劃設計之提送細部設計報告書前舉辦說明會。然而，若依上述地方創生之規劃方法，早在規劃階段就應該納入民眾參與機制，甚至更早之前的先期評估階段，即可透過規劃理論及民眾參與由下而上的釐清議題，如：1.推動策略工作坊（票選方案等活動）。2.專家學者座談會（雙向互動討論）。3.願景工作坊（製作模型等活動）。4.社區說明會（雙向互動討論）。5.實際驗證活動（設計方案實際模擬）。6.亮點競圖活動（民眾提出構想）。7.微電影徵件比賽（民眾提出構想）等。讓民眾從頭到尾參與，落實公民治理外，更讓建設可長可久、生生不息且反映地方文化性。
2.創生的政策思維
台北有國家音樂廳、流行音樂中心、松菸誠品表演廳、中山堂及各大學院校內之音樂廳，台北還需要新的音樂廳嗎？或者鄰近的新北市、桃園市也需要拼命蓋音樂廳嗎？音樂廳如是、圖書館、美術館等公共工程亦如是。當各地正萌生各種台北學、新北學、桃園學時，不過是將區域的概念限縮至行政層級。然而，交通、流域、氣候、甚至文化等卻是必須跨域思考規劃的。在推地方創生時，握有行政資源的公部門更應該帶頭「創生化」，配合《國土計畫法》之部門計畫的產業發展，從思維的創生開始，培養具有在地認同感、使命感、榮譽感的公務員。
綜上，若無教育面之改善先行，筆者認為「規劃設計監造案」之規劃應與設計監造脫鉤，讓規劃回歸規劃專業。然而，理想上筆者還是希望教育面與實務面均能改善，公共工程才真正將錢花在刀口上，且解決地方迫切的問題。最後，筆者想舉個透過由下而上之公民意識所改變的政策─桃園忠烈祠。
1985年桃園縣政府欲拆除桃園神社並重建忠烈祠。得標建築師李重耀與李政隆，經現勘後理解神社構築之獨特性及保存價值，決定放棄得標競圖的設計權並主張保留桃園神社。最後在社會輿論關注下，決定保留舊建築，並由具修復經驗之原得標建築師李重耀建築師修復。桃園忠烈祠的案子，不只體現公民治理的力量，更反映了規劃先行的重要性，有好的規劃，才有永續創生的可能。
參考資料：戴秀雄，2020，政大開放式課程─《地方創生入門》
2021/7/16
