公共資源的私有化與碳資產的虛擬化：台灣「補助型」充電樁碳權(信用)專案評論分析

2026/01/29 更新2026/01/29 發佈閱讀 20 分鐘

公共資源的私有化與碳資產的虛擬化

全球碳市場近年快速擴張。世界銀行報告指出，截至2025年已有80多個地區實施碳定價機制[21]。在此趨勢下，排放權逐漸商品化，讓碳排放具備經濟成本與減排誘因[22]。

台灣自2023年起推動自願性碳市場，2024年成立碳權(信用)交易所並引進首批國際認證證書[23]。然而國內輿論中常有「購買碳權(信用)即等同環保」的誤解，部分企業誤以為只要購買碳權(信用)便能達成淨零目標，反而忽視自身減碳責任[24]。國際間對此已有批評，強調碳抵換必須符合「額外性」原則[25]，才能真正對減排產生貢獻。

政府以公帑補助公有場域充電樁建置[26]，但部分私部門業者將這些充電站的減排量申報為自願碳權(信用)[27]。換言之，公共資金投入的設施所產生的減碳成果被轉化為可交易資產，此現象涉及公共資源「無形私有化」與碳資產數據化的疑慮。

額外性（Additionality）的定義與演變

碳抵換市場的核心概念之一是額外性，即減排活動所產生的排放減量必須超出「在沒有該專案情況下（BAU）」本來會有的排放水準。根據《京都議定書》及相關UNFCCC文書規範，任何獲得碳信用的項目所帶來的減排，都需「額外於若無此活動時所能達到的減排量」[1]。換言之，必須證明專案若沒有碳權(信用)收入便無法實施或達成當前減碳成果。

在國際自願碳權(信用)標準中，額外性同樣受到高度重視。例如Verra（VCS）的指引指出：首先要確認專案活動並非「法律或法規所要求」[2]；若某活動本來就受政府鼓勵或補助，或已有市場誘因（如自營售電可獲利），則該活動即便帶來減碳，也不屬額外[3]。Gold Standard也明言，只要專案「本身就可行，例如靠電力銷售或政府補助/法規支持，就不符合額外性」[3]。實際上，全球主流認證機構都已排除大規模再生能源等專案，因其額外性風險極高[4]。

額外性的演變歷程可見於近年討論：隨著可再生能源補貼盛行，Verra於2019年起已不再接受多數大型再生能源專案[4]；Gold Standard更新準則，規定未經碳權(信用)「收益」才會建置的措施才算額外[3]。此外，碳權(信用)市場對額外性的關注也從技術層面轉向完整性和雙重計算風險，例如2023年巴黎協定第6.2條文就強調買賣雙方不得對同一減量成果重複計算。

在台灣，由於自願碳權(信用)市場興起較晚，普遍存在「買碳權(信用)即可抵銷減碳責任」的誤解。媒體評論指出，不少業者誤認「只要買碳權(信用)，就能解決減碳問題，反而忽略自身責任」，而現行碳權(信用)交易所主打的抵換專案甚至超越國際慣例[5]。學者也提醒，若專案僅是「送錢給開發商」而未改善真實排放，就容易被指出為漂綠[6]；如此品質不良的碳權(信用)，在市場上價格自然也遠低於高品質碳權(信用)[6]。

綜合來看，國際標準對額外性的定義強調：若補助或政策支持即可驅動專案，則該專案所產生的碳權(信用)不具額外性[3][2]；台灣實務與輿論若輕忽此點，往往導致專案宣稱的減碳量大打折扣，甚至被指控是沒有真正環境益處的碳權(信用)「劣貨」。下表比較各主要標準對額外性的基本要求：

如專案本就獲得補貼或法規激勵，即使減碳也不發行碳權(信用)。

以上可見，國際標準在實質評估上均要求專案「在沒有碳權(信用)資金情況下」無法實現其減碳效益，否則將被視為BAU活動，不發行碳權(信用)。若缺乏額外性限制，市場上便可能產生大量「沒有額外減碳、只靠補貼或原有發展也能完成」的碳權(信用)，對全球碳減排毫無助益[7][8]。

補助型電動車充電樁碳權(信用)案案例分析

以推動中的「充電樁碳權(信用)專案」為例：xxx公司與xx市政府合作，提出讓業者建置充電樁後將減碳效益核發自願性碳權(信用)的計畫[9][10]。該計畫主張可降低企業建置成本、產生雙重收益[9][10]。但從額外性角度來看，此案存在嚴重問題：政府已大規模補助並立法推動充電基礎建設，業者若未參與也將建置充電樁。

首先，xx市配合中央碳中和目標，已於2023年通過《xx市淨零碳排自治條例》，明定2030年減碳40%、2050淨零，並提供充電樁建置補助、釋出公有土地等多項誘因[10][11]。此外，中央交通部及地方政府也透過補助和購車誘因大力推動電動車和充電站，例如臺北市淨零自治條例第17條即規定應普設充電系統、優先於公有建築設置，迄今臺北已有1,276座公共充電樁[12]。換言之，電動車充電基礎設施本就列為政府政策，在沒有碳權(信用)機制下亦會被建置，因此該項目的減碳成果並非碳權(信用)資金「關鍵推手」。Gold Standard明確指出，只要專案因「政府補助、法規或其他政策」可自行完成，就不具額外性[3]；本案正屬於此類情況。

第二，專案的「基線設置」也遭到質疑。若依照策劃，基線將假設「若無此專案，該區充電樁不被建置」，然而現實上在淨零條例和各項補助下，未建置反而是不合理情景[10][12]。此類虛高基線使得所謂「減碳效益」被高估，與學術界所警告的假設「違法或不合常理之基線」一樣屬造假行為，並不代表真實減排[13]。換句話說，若專案吸引的只是原本由公共資金應做的建設，那麼轉化成碳權(信用)授予就是將本應由公部門推動的減排「私有化」，缺乏任何真實附加價值。

第三，該計畫宣傳中未見完善的前置社群同意（FPIC）與資訊揭露。一般自願減碳專案應於規劃初期進行地方利害關係人諮詢，但目前僅有在202X年x月才舉辦首場公聽會[9][10]，顯示公民參與在專案設定後才補做，程序疑慮明顯。此外，尚未公開完整的專案文件或第三方審核資料，利益方難以評估該計畫是否真的超出政府政策之外。缺乏透明及履約保障，使得本案在程序合規上也存在斷裂。

綜上，補助型充電樁碳權(信用)專案在額外性原則上已經出現違背情形：政府「補助+法規推動+明確趨勢」下，該專案所聲稱的減碳效果極有可能是BAU下就會發生的事項[3][14]。用Carbon Brief的說法，即使拋開額外性問題，獲取碳權(信用)的關鍵在於碳權(信用)收入是否為專案實施的決定因子[15]；本案顯然碳權(信用)收入並不是充電樁建置的首要條件（政府補助及市場需求即可推動），因此難以滿足這一標準。簡言之，如果補貼已到位、法規已推動、電動車趨勢明朗，那麼以碳權(信用)進一步籌資的必要性並不存在，也就失去了額外性依據。

公共資源私有化與碳信用虛擬化

本案也反映了公共資源私有化與碳信用金融化的制度性風險。充電基礎設施本質上是公共服務──政府為提升公共交通與環境品質而建置。若開發商僅因安裝充電樁就能獲得可交易的碳權(信用)，實際上是將原本應屬公共利益的減排成果，轉化為私部門可盈利的金融資產。這種做法容易造成多重問題：

雙重計算風險：國際談判原則要求，若一張碳信用被買方用於抵消排放，賣方所在國家就不能再將這段減排計入自身國家承諾[16]。若我國政府同時在NDC（國家自主貢獻）中把電動車普及帶來的減排算入目標，而充電樁又被發行碳權(信用)販售，實際上等於「將一筆減排權利出售」，國內外各取所需，極易引發爭議與法律倫理問題。
制度誘導扭曲：當碳信用成為「權利敘事」，它更像一種金融商品，其價值可能脫離實際的物理減排。投資充電樁的主要誘因若是碳權(信用)收入，政府則可能過度倚重市場機制完成既定政策，甚至以獎勵方式補貼投資者，形成「變相放水」的情況。長期來看，這會削弱「污染者付費」原則──原本應由整體社會（透過稅收、補貼）推動的淨零建設，反而由私人企業靠國際碳市賺取額外收益，造成「公有利益私人化」之倫理衝突。
欺瞞公眾認知：部分企業或政府可能會宣稱「透過碳權(信用)交易解決排放」，掩蓋其實排放減少已被既定政策完全覆蓋。若監管不嚴，公眾對碳權(信用)的功能認知就會模糊，以為購買碳權(信用)就是降碳行為，忽略其背後可能僅是金融操作。學者指出，缺乏嚴格額外性檢驗的碳抵換專案，若被大量作為「最後手段」使用，極易誤導企業和消費者，對實質碳減量貢獻甚微[17][6]。

因此，將原先公開的綠能政策性建設包裝成私部門碳權(信用)，不僅損害市場誠信，也可能引發公共利益與私人利益的不對等交換。在監管缺位下，碳權(信用)從實體減量「落地生根」演變為金融商品「虛擬敘事」，長此以往將嚴重挫傷公民社會與政府推動氣候政策的信任度。

國際案例對照

國際上也有類似案例與教訓值得借鑑。最著名的或許是可再生能源與林業專案的額外性問題：英國研究發現，一項印度風電CDM專案中，原計劃建立的1,350台風力發電機約有52%即使沒有碳權(信用)收益也一樣會興建[18]。換言之，該專案宣稱靠碳權(信用)收入推動風電的說法是站不住腳的，只有不到一半的裝置真有「依賴碳市資金」的情況。這類研究和案例促使多個自願標準機構清理出問題項目，Gold Standard和Verra均嚴格限制依賴政府補助的再生能源專案，並對審核不完整的項目採撤銷或暫停措施[4][1]。

在林業與碳匯領域也有警示：加州林業碳抵換機制（CARB Forest Protocol）曾被發現允許大量早已受保護的森林販售碳權(信用)，導致減量效益遠低於預期——估計少了多達8,000萬噸CO₂等價的減排[8]。這反映若不加以控管，補貼和既定政策驅動的綠化或保護專案也可能被包裝成碳權(信用)，嚴重貶低市場完整度。 Verra也明言，所有註冊在VCS上的項目必須合法合規，否則會被取消或拒絕發行碳權(信用)，例如近期即對中國AFOLU（農林土地利用）項目進行深入審核，並因政府批文證據不足而撤案[19]。

東南亞與拉丁美洲的情況也類似：許多國家為達成國家能源或保育目標已推出補貼，若將這些已計劃行動額外發行碳權(信用)，就等於以「別人的公地」盈利。例如，國際NGO「碳市場觀察」（Carbon Market Watch）批評某些熱帶造林專案抄襲強制政策，破壞了碳市公平性。可見，全球都在加強對補貼依賴或「既定應做計畫」發碳權(信用)的抵制。綜合而言，過度依賴政府補貼的自願碳專案幾乎已成為被檢討的高風險類型，國際上有越來越多標準與法規要求不要讓本應發生的事成為碳權(信用)交易標的[3][8]。

制度與監管建議

針對上述問題，應從制度和監管層面加強把關：

明確排除補助型專案：訂定規範，凡獲得政府大額補助、已列入政策推動的減碳措施，不得換算發行碳權(信用)。換言之，補貼「提供者」應放棄對應的碳權(信用)收益。若一定要納入審核，則應要求專案提出「如無碳權(信用)收入仍可執行」的可信證明；若能證明專案即使無碳權(信用)收益亦有可行性，則不符合額外性標準。實務上可仿效Gold Standard，凡是依靠任何法規或補貼獲利的項目，一律不納入自願市場[3]。
強化基線與額外性審查：在審核專案前，需將所有政府誘因全部納入參考，重新評估專案「反事實情境」。舉例來說，本案的反事實（基線）可設為「政府已規劃之補貼與法定要求均執行，且業者既有動機投入充電站」，如此可避免以「未建設充電站」為假設基線。可要求外部第三方機構徹查專案是否真有因碳權(信用)投入才追加的減碳效益，必要時透過公開聽證或專家評估修正浮誇基線[13]。
透明揭露補貼與財務分析：專案提報時必須完整說明財務結構，包括政府補貼、稅賦減免等各類誘因。若專案財務分析顯示即使剔除碳權(信用)收益亦可收支平衡，應要求調整或直接拒絕。信息公開有助於外部審查，避免專案方自行隱瞞既得利益。碳交易所與環保部門應合作建立一套「補助登錄機制」，將所有大額補助紀錄與碳權(信用)申請資料交叉比對。
社會參與與監督：強化碳權(信用)專案的公眾參與程序，落實FPIC原則。在項目審批前，必須就專案計畫與數據向社區和民間組織公布，廣徵意見，避免成為政策先行、諮詢事後的作法。公民團體和利害關係人應有權利質詢專案的基線假設和額外性證明。
避免「數位監測＝額外性」的誤區：有些專案可能利用高科技「數位監測」強調可驗證性，實則只是把既定減排措施「數據化」。對此，監管當局需明確：數位化監測只能提升專案透明度，而不能自動代表有額外減量。例如，如果智慧充電設備的數據被用來核發碳權(信用)，但該充電設備本身就是政策下預定會裝設的，則不得因此再發新碳權(信用)。可以要求碳權(信用)核發機構在使用數位監控資料時，額外審視專案的附加性驅動因素，並避免將資料可得性誤認為「額外動力」。
對接國際規範與市場機制：我國未來可參考巴黎協定下「國際轉移機制」的設計原則，避免雙重計算與刺激非額外減碳。譬如，若企業買入來自境外的自願碳權(信用)，必須切實抵減其對應排放；同理，項目所在地的政府則不得重複申報相同減碳量[16]。此外，監管機構可強制要求所有自願市場專案符合新興國際標準（如ICVCM準則），逐步清理劣質碳權(信用)。

結語評論

額外性雖以技術面為判定標準，惟若該減碳成果同時計入國家NDC並轉為私部門碳權(信用)交易，則將衍生主權層級的雙重計算爭議。在國際碳市場語境下，額外性與NDC並非互斥，而是需同時考量減碳動機與主權帳本處理。若政府已將特定行為納入NDC達標策略，則除非另行建立對應調整（CA）機制並澄清減量歸屬，否則該部分即便具技術額外性，亦難以合法發行可用於跨境抵換的碳信用。

總而言之，即使業者主張其減量「超過政府設定的政策目標」，但若該建置行為仍受補助、已在政策推動下會自然發生，則即使在NDC中超標，也不具額外性；反之，若業者能在NDC目標外額外建設、且無補助或強制要求、明確依賴碳權(信用)收入，則該部分才可能具備額外性。因此，是否納入NDC並非額外性的排他條件，但若無法證明減碳行為為碳權(信用)誘因所致，則不應予以核發。要守住補助型專案的額外性關卡，必須在前端即嚴加審核與排除。監管機構應借鑑國際最佳實務，強調「除非真有額外減量，否則不發碳權（信用）」的原則。否則若任由既定政策與補貼通過「數位包裝」，只會淡化自願市場的誠信，造成公眾與企業對碳交易的失望。綜合而言，面對碳市場金融化與地方淨零政策推進，必須以國際額外性與完整性原則檢驗此類碳權(信用)機制的實際減碳效益與潛在風險。

表格：各標準對額外性的要求比較