兵役改革炸裂印度：莫迪的「烈火之路」意欲何為？

6月14日，印度公布名為「烈火之路」（Agnipath）的新募兵計劃，並預計在90天內實施。

就計劃內容觀之，印軍今年起將不再招募長期服役的專業軍人，而是改為聘用約期4年、年齡在17.5歲至21歲間的「火戰士」（Agniveers）。「火戰士」履行合約期間，將獲得3萬盧比（約3,021港元）起薪，第4年可達7萬盧比（約7,036港元）；服役屆滿4年後，表現最好的25%「火戰士」將可繼續服役15年，餘下的75%將強制退役，但可獲11.71萬盧比（約11,792港元）的一次性補助。

如此規劃，與舊制的17年役期相當不同，尤其是對軍人養老金的精簡：在「烈火之路」新制下，唯有留下的25%「火戰士」可享養老金，其餘遭強制退役的75%便無緣此福利。而以印度的薪資行情觀之，多數體力勞動者的每月薪資低於1萬盧比（約1,005港元），普通白領月薪則在2萬至3萬盧比（約2,010港元至3,021港元）間；相較之下，印軍的最低薪資為2.5萬盧比（約2,513港元），更享有醫療與交通福利，吸引了不少意欲翻身的底層青年，而此次改革又形同砸碎眾所矚目的「鐵飯碗」，自會點燃民間怒火。

6月14日消息公布後，印度多地爆發示威，截至今日已蔓延到比哈爾邦（Bihar）、西孟加拉邦（West Bengal）、哈里亞納邦（Haryana）、拉賈斯坦邦（Rajasthan）、奧里薩邦（Odisha）、北方邦（Uttar Pradesh）、旁遮普邦（Punjab）、泰倫加納邦（Telangana）等地。示威者以鐵路設施為主要攻擊目標，衝擊車站、焚燒車廂、封鎖道路，又向執法人員擲石，導致印度政府取消數百班次列車，並一度宣佈暫停多區的網路服務，然示威人潮依舊前仆後繼。

眼見輿情如此洶湧，印度政府有所讓步。6月17日，國防部稱「烈火之路」的招募年齡上限將由21歲提高至23歲，但時間僅限2022年；6月18日，印度內政部與國防部皆承諾，將各自為「烈火之路」退役人員提供10%的新職位配額，其將有機會在「烈火之路」約滿後，投身警察或中央武裝警察部隊（CAPF）。

改革背後的兩大動機

然而，國防部官員亦在19日強調，「烈火之路」不會撤銷，往後所有入伍印軍，也只會從「烈火之路」招募，可見政府雖有意安撫，卻仍無意收回成命。而就印度當今情勢觀之，「烈火之路」的出台既為滿足短期經濟目標，亦有長期軍事改革需求。

首先，莫迪（Narendra Modi）有意藉此計劃遏制青年失業率。自新冠疫情爆發以來，印度的失業率在封控措施下飆高，甚至一度衝破27%，如今雖已趨緩，卻仍因經濟疲軟而居高不下，2022年5月的失業率高達7.12%；但與此同時，印度通脹數據受俄烏衝突引發的國際大宗商品價格上漲刺激，處於8年來最高水平。根據官方公布最新資料，印度4月CPI大幅上升至7.79%，高於3月的7%，並連續4個月高出6%的官方目標上限。

簡言之，眼下印度面臨新興市場的典型困境：受到國際情勢衝擊，其經濟增長衰退，但通脹持續走高，在此境況下，究竟要保物價或保就業，往往會成為各國政府的「魚與熊掌」。以土耳其為例，埃爾多安（Recep Tayyip Erdoğan）便選擇了「保就業」，故土耳其央行自2021年起持續降息，里拉由此跳水式重貶，土耳其今年5月的消費物價指數（CPI）亦按年上升73.5%，創下1998年10月以來新高；但與此同時，土耳其換得了2021年經濟成長11%的璀璨數據，儘管民眾皆因高物價而叫苦連天。

而莫迪則是一陣猶豫後，勉為其難選擇了「保物價」。5月4日，印度央行宣佈上調基準利率40個基點至4.4%，是2018年8月以來的首次加息；6月8日，印度央行又宣佈上調基準利率50個基點至4.9%，是為印度2022年第二次加息。此一作法，既是意在避免民生物價持續飆漲，影響政權穩定，也是為緩衝美聯儲加息造成的資本外流、本幣貶值等金融不穩。

但如此一來，經濟增長便會受到掣肘，失業率也將連帶升高。在印度14億人口中，約有三分之二處於工作年齡，青年失業始終是政府的肩頭重膽，故2014年莫迪首次上台時，便承諾每年創造2,000萬個新工作崗位；但如今經濟增長放緩、景氣慘淡，印度有高達5,300萬失業人口，其勞動參與率也自2005年的58%下滑到2021年的40%，莫迪的承諾顯然後繼無力，眼下又受加息政策擠壓，失業慘況只會有增無減。

在此境況下，莫迪選擇了裝模作樣的「自闢崗位」，以「烈火之路」的旗幟即時推出其實與印度以往每年招聘軍人人數相差無幾的數萬個「新」工作崗位。無獨有偶，莫迪亦在6月14日宣佈，將在未來18個月內聘任100萬名公務員，填補政府各部會空缺，但其實這些空缺大多早就存在。這種在宣傳上而不必然是實際上創造就業的舉動，當然對就業市場影響有限。

從政治視角觀之，莫迪既要遏抑物價、又要緩解失業，顯然是有針對2024年大選進行損害控制的用意，只是成效如何尚需觀察。

人事支出沉重的國防預算

而莫迪的另一目標，則是改革人事支出沉重的國防預算分配，並提升印軍整體現代化程度。

綜觀印度軍事力量規模，其常規部隊總兵力超過144萬，是世界第三大武裝力量，僅次於中美兩國；其陸軍規模更是全球第一，擁有123萬現役軍人、96萬預備役。然如此可觀員額搭配印軍的福利保障，必然帶來沉重開支，以印度陸軍為例，其2018年至2019年人事開支，在陸軍總預算中佔比高達63%，而同年用於購買新裝備的預算僅佔13%；此外養老金也是印軍一大負擔，在2022年至2023年印度5.25萬億盧比（約5,277億港元）國防預算中，養老金數額高達了1.19萬億盧比（約1,198億港元）。即便印度近年國防開支持續走高，由2012年的468億美元飆升至2021年的766億美元，位列世界第三，人事開支排擠軍備經費的問題依舊存在，並導致了以下兩大問題。

第一，儘管歷屆印度政府均強調「自主開發」、「自行生產」，但受限工業體系不健全、產業人員匱乏、行政系統官僚主義嚴重等痼疾，「印度製造」緩步前進；而研發經費的長期不足，只會讓前述障礙更加巨大，印度的國防工業由此舉步維艱，其產能青黃不接，產品性能更是參差不齊，自研戰機連本國空軍都害怕裝備。

第二，除了前述弊病外，軍購利益方亦持續抵制「印度製造」的相關規劃，故印軍只能長期依賴對外採購的窄路。自2007年起，印度外購武器數量便高居世界榜首，然國防預算被人事支出大幅排擠後，所剩經費一旦用於大筆採購，維護保養的份額便所剩無幾，故印軍常有墜機、撞艦、火災等意外事故，裝備可用率亦受影響。

此外由於預算捉襟見肘，「印式軍購」往往只能採購相對過時、或價格相對低廉的軍備，並常在交付訂金與簽約後，因預算不到位等因素，出現延遲交付的窘境。2018年3月，時任印度陸軍副參謀長錢德（Sarath Chand）便批評，陸軍裝備中有高達68%為過時裝備，現代裝備只有24%，先進裝備更是僅有8%。在此境況下，即便印度擁有世界規模最大陸軍，與驚人的對外軍購採購數據，其作戰能力往往不成比例，戰果則很大程度要視對手情況而定，例如印度陸軍或許在掃蕩內部游擊隊上游刃有餘，但面臨中印邊界衝突的高原作戰時，便盡顯軍備現代化程度落後之態。

而面對如此硬傷，印度並非毫無知覺。早在2017年8月，印度便宣佈啟動獨立後首次大規模陸軍重組計劃，主旨包括精簡後勤和非作戰機構、裁汰冗員；2018年9月，時任陸軍參謀長拉瓦特（Bipin Rawat）又提出三大改革建議：第一，根據現代化戰爭需要新建或取消部分崗位，裁撤與合併部分職能重複的行政機構；第二，重組部分步兵師為「一體化戰鬥群」，並將其部署於印巴和中印邊境；第三，改革軍官晉升機制，解決中高層軍官晉升難問題。然而改革推行至今，除了在中印邊境開展「一體化戰鬥群」先行試點外，其餘場域便無積極進展，關鍵還是人事改革涉及了諸多既得利益結構，在印度複雜的政軍環境內，相當窒礙難行。

如今莫迪大刀闊斧，欲借「烈火之路」一箭雙鵰，既為國內就業市場創造利好消息，也意在調整國防預算配比，好在軍事現代化上更進一步。但眼下街頭示威群情激憤，不禁令人回想起2020年6月引發萬人圍城的農業法案改革，彼時莫迪親身下鄉說明，農民陣營依舊拒不讓步，抗爭持續1年後，莫迪終在2021年11月放棄，宣佈國會將在冬季會期撤回農業法，向全國致歉並呼籲農民回家，堪稱是其2014年上台後的最大挫敗。

獨立至今，印度始終沒能走出封建陰影，其工業化進程更是緩步不前，利益團體與地方主義相互捆綁，導致了任何改革深層弊病的舉措，皆會招來民怨的滔天巨浪，農業法案如此，「烈火之路」亦然。莫迪此次會否再度鎩羽，尚需時日觀察，但印度的現代化之路，着實道阻且長。

原文發表網址:

2022.6.23

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