推出「印度-中東-歐洲經濟走廊」，美國版「一帶一路」登場？

圖為2023年4月27日，在鐵路合肥貨運中心合肥北站物流基地，吊車司機將中歐班列集裝箱吊運到列車上。（新華社）

9月9日，美國、印度、沙特等在二十國集團（G20）峰會場邊簽署諒解備忘錄，宣布建設「印度-中東-歐洲經濟走廊」（IMEC）。

根據美國白宮公布的諒解備忘錄內容，IMEC的參與者包括美國、沙特、歐盟、印度、阿聯酋、法國、德國與意大利，各國預計共建兩條獨立走廊：連接印度和波斯灣（又名阿拉伯灣，Arabian Gulf）的東部走廊，以及連接波斯灣和歐洲的北部走廊。走廊將以連通港口海運的鐵路為主體，輔以鐵路沿線的電力、清潔能源和數字化建設，各國政府也將為走廊建設提供技術、設計、融資、法律和監管標準等相關支持。

據諒解備忘錄所述，IMEC的目標大致有二：第一，確保區域供應鏈安全，增加貿易准入，改善貿易便利化，促進貨物和服務在歐亞之間穩定流通；第二，為印度、阿聯酋、沙特、約旦、以色列和歐洲走廊周遭國家創造就業機會，同時降低溫室氣體排放，實現亞洲、歐洲和中東的變革性一體化。

白宮也指出，簽署諒解備忘錄僅代表各成員國的政治承諾，還不到國際法條約的層級，但各方將在未來60天內舉行會議，制定一份附帶時間表的行動計劃。而雖說IMEC尚未建成，部分外媒卻已將其稱作「新香料之路」（the New Spice Route），認為這是能與中國「一帶一路」分庭抗禮的存在。

平心而論，這一判斷有其基礎，卻也可能見樹不見林。

歐亞運輸的真實情況

首先，從運輸的角度來看，IMEC的目標確實類似「一帶一路」：建成貫通歐亞的運輸走廊，推動貨物與服務的流動。但觀察歐亞運輸結構，如果美方目標真是打擊「一帶一路」，那麼現實可能遠比美國想像的複雜：鐵路不是開通就必然運量滿載，還需機遇、政治的天時地利人和。

根據國際鐵路聯盟（UIC）2017年發布報告，船舶運輸是歐亞貨運的主要途徑，佔比90%以上；鐵路運輸雖在2014年後迅速成長，包括運營列車數從2014年的308列增至2016年的1,777列，運輸量也從25,000標準箱（TEU）上升至 145,000標準箱，卻依舊不敵海運。截至2017年，鐵路運輸僅佔歐亞多式聯運市場份額中的1%。

而其原因，與歐亞海陸貨運的競爭力差距有關。自2011年起，海運集裝箱的運價大幅下降，相對高價的鐵路自然不受青睞；此外，鐵路沿途過境點與海關的等待時間、繁瑣流程，同樣勸退不少潛在客戶；最後，貧弱的沿線基建、不穩的運輸可靠性、相對低落的效率，也讓不少貨主望而卻步。

幾年過後，上述負面條件或有改善，歐亞鐵路貨運的劣勢卻依舊存在。根據國際鐵路聯盟（UIC）2020年初發布報告，鐵路運輸雖有成長，包括年運營列車數增至4,400列，運輸量也上升至345,000個標準箱，其佔比依舊遠遜海運。

不久之後，歐亞鐵路運輸迎來意外機遇：新冠疫情席捲全球後，海空運費飆漲、艙位供不應求，歐亞鐵路因可分段運輸、乘務無需隔離檢疫等優勢，成了海空運外的替代方案。以中歐班列為例，根據中國國家鐵路集團數據，2020年中歐班列共開行1.24萬列，發送113.5萬個標準箱，同比分別增長50%和56%；2021年1月至5月，中歐班列開行5,991列，發送57.3萬個標準箱，同比分別增長49%和58%。

但即便有疫情的意外機遇，歐亞鐵路運輸的佔比成長依舊有限。2022年疫情趨緩、俄烏戰爭爆發後，海運的價格優勢再度回歸，陸運則因戰爭與制裁而風險激增。往復之間，歐亞鐵路的疫下榮景難繼，即便不劇烈衰退，也顯然無法再維持此前的高成長。考量這一背景，美國此時突然宣布進場，究竟能對歐亞鐵路運輸起到多少作用，自己又能獲利多少，前景其實相當不確定。

再來，要以鐵路為基礎建構經濟走廊，所謂「鐵路」究竟是現有路線，或是規劃另建新線，白宮公布的諒解備忘錄未有說明，或許60天後公布的行動計劃將會揭露。但兩種方案的作用重點有所不同：若以現有鐵路為主，那麼便是希望穩扎穩打，也就是針對歐亞鐵路運輸沿線基建不足、通關與海關程序複雜這點進行改善，長期下來，確實有助提升歐亞鐵路的運輸優勢，只是速度應也相對緩慢；若另建新線，便是相對大刀闊斧的做法，但收效同樣無法立竿見影，且相當仰仗施工各方的工程能力與效率。

且簽署諒解備忘錄的國家中，至今沒有巴基斯坦與伊朗，這便引發另一問題：連接印度和波斯灣的「東部走廊」，究竟要如何建成？確實，即便沒有IMEC，歐亞鐵路運輸中也早有從印度出發，經巴基斯坦、伊朗到達土耳其伊斯坦布爾，再通過保加利亞斯維倫格勒口岸進入歐洲的路線；只是IMEC的立意明顯是要強化走廊沿線基建、降低通關障礙、提高運輸效率，那麼就需要沿線國家的政治配合，不論是批准工程項目、修改法律或簽署協議。

但巴基斯坦明顯考量對華關係不願貿然參與，伊朗又因被美制裁而不可能加入，如此一來，「東部走廊」在連接波斯灣前，便只有印度一個國家。那麼所謂「東部走廊」，或許就是在印度直接出海，以海運連結波斯灣的沙特與阿聯酋；而印度內部鐵路與口岸，或許可因IMEC有所強化。只是將所謂「東部走廊」限縮為「印度走廊」，其實也就無法真正改善以印度為起點的歐亞鐵路運輸，更遑論推動沿線國家的「變革性一體化」。

同理，沙特、阿聯酋兩個波斯灣國家本不在歐亞鐵路運輸的主線上，如今美國要建成連接波斯灣和歐洲的「北部走廊」，其實最快方式還是協助沙特、阿聯酋建成連通伊朗的海底隧道或跨海鐵路大橋，再通過伊朗位處歐亞鐵路的地利之便，連結至土耳其或高加索，再進入歐洲。

但如前所述，伊朗因為政治原因，基本上很難加入IMEC，那麼號稱要連接波斯灣和歐洲的「北部走廊」，如果不是像前述假設的「印度走廊」，僅強化個別國家的基建、鐵路與港口建設，接著直接轉入海運，恐怕就必須建設從沙特繞過伊朗、進入土耳其的鐵路新線，但這可想而知會是相當艱鉅的挑戰，且初期營收會有很大困難。

中國已經是歐亞運輸巨人

此外美國還需考慮一個現實問題：中國已是歐亞鐵路運輸的巨擘，華盛頓身為後至者，若真想以IMEC打擊「一帶一路」，恐怕會相當艱辛。

例如前面提到，歐亞鐵路運輸在2014年後迅速成長，其主因就與中國在「一帶一路」項目下，積極建設與推動中歐班列有關，而這一過程的投入，又可區分為北線、南線。

其中，北線以俄羅斯西伯利亞大鐵路、哈薩克線（經霍爾果斯或阿拉山口／多斯特克口岸）為主體，是歐亞鐵路的運輸主力，佔比整體板塊的90%以上，也是中歐班列的主要路線；南線則泛指經哈薩克其他口岸、烏茲別克、土庫曼、伊朗、阿塞拜疆、格魯吉亞和土耳其等國家，再經保加利亞的斯維倫格勒口岸進入歐盟的路線，此線因基建相對貧弱、鐵路覆蓋面積不足而表現不佳。因此，中國對北線更多是採經濟支持，例如對中歐班列的持續補貼；對南線則是補貼之外還有「一帶一路」下的基建投資，例如強化鐵路沿線基建與碼頭、嘗試開闢經伊朗與土耳其的新線等。

正因如此，業界近年評估歐亞鐵路前景時，「中國補貼」便成了重要指標。而這一指標的變動，源於中國近年的政策變化：希望減少對中歐班列的補貼。其原因是，中歐班列雖逐年成長，卻衍生不少亂象，例如部分地方政府為了「政治業績」，以空箱增加中歐班列的開行數，甚至不惜推出巨額補貼，以爭搶他區貨源。因此中國財政部從2018年開始，便要求地方政府降低中歐班列補貼標準：以全程運費為基準，2018年補貼不超過運費的50%，2019年補貼不超過40%，2020年將不超過30%，2022年開始取消財政補貼。只是之後新冠疫情爆發，補貼取消的政策便持續後延。

但希望中歐班列回歸市場機制、不再依賴補貼，依舊是中國的政策主軸，所以在削減中歐班列補貼外，如今的中國也開始推出新措施：增加對東部港口鐵海聯運的補貼。例如2023年4月15日起，西部地區出口貨物從武威保稅物流中心報關，再以鐵路運輸至天津港，將有鐵路運費全程降價30%的優惠；寧波港對於鐵路運輸至港口的貨物則有單箱補貼，最多高到135元人民幣；部分中國的港口還執行同港同價政策，即從沿海港口可免費鐵運至內陸港，例如廈門港和贛州港，讓內陸貨主從內陸港發貨和從沿海港發貨享同樣價格。而上述政策，被認為可能擠壓中歐班列的市場份額，只是後續成效還有待觀察。

而在運輸業界看來，只要中國減少對中歐班列的補貼、轉而增加海運補貼，歐亞鐵路運輸的成長增速便可能下降，還可能發生貨運流量的重新分配，其中相對脆弱的南線將會首當其衝，因為這一線路的市場份額本就嚴重不如北線，基本上是依賴補貼與基建，才能逐漸成長為今日規模。因此只要中國持續降低對中歐班列的補貼，未來恐怕會有更多貨主選擇相對可靠、實惠的北線，讓南線的市場份額進一步下降。

從這一視角來看，IMEC想在排除中國參與的情況下，另闢歐亞鐵路運輸幹線，本身就是相對不現實的構想；更不要說IMEC還因美俄交惡、美國制裁伊朗等因素，直接放棄了已有完整基礎的跨西伯利亞北線、已有現成雛形的印度經伊朗至土耳其線，選擇在「南線中的南線」、「邊陲中的邊陲」進行開發與強化。其結果，即便是以大量資本建成了分段的鐵路與經濟帶，也充其量是對「一帶一路」進行補充，成不了所謂「歐亞大陸Game Changer」。

或許可以這麼說，美國提議IMEC，從一開始就是政治考量凌駕經濟收益，也就是為進一步拉攏印度、挽回日漸疏美的海灣阿拉伯國家，華盛頓不惜在此下重本臨摹「一帶一路」，援助各國鐵路、電力、清潔能源和數字化等相關建設。平心而論，這一提議對希望強化基建的印度、正在布局後石油時代多元經濟的沙特與阿聯酋來說，確實頗具吸引力，其會選擇加入也屬正常；只是其結果，或許就是讓個別國家得到基建項目與鐵路建設，但撼動不了既存的歐亞運輸格局，沙特等國更不會因此退出「一帶一路」，畢竟多元的大國互動就如基建項目，總是多多益善。

原文發表網址:

2023.9.15

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