公法上特別犧牲的損失補償與具有公用地役關係既成道路相關問題彙整

公權力行為對於人民所造成的損失，如已超過人民所應盡的社會義務時，即構成個人利益的特別犧牲，而應予以合理的補償。公法上損失補償之原因，可大別為土地徵收及特別犧牲二類，前者係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，後者則指人民因公益而特別犧牲其財產上之利益，但不論土地徵收或特別犧牲，「補償義務須有法規之依據始得請求」，乃為二者之共同成立要件。而損失補償的主要特徵在於「因公益而形成個人利益的特別犧牲」，即公權力對個人財產權的干預程度，相較於他人而言，如顯失公平且無期待可能者，即屬逾越社會責任所應忍受的範圍，而構成特別犧牲，國家應予合理的補償。此外，需要知道的是，依據高雄高等行政法院 104 年訴字第 23 號判決，第三人就公用地役關係僅享有反射利益並無請求權。 

(一)損失補償之共同成立要件

1.須屬於行使公權力的行為。

2.須對財產或其他權利的侵害。

3.侵害須達嚴重程度或以構成特別犧牲。

4.須相對人或利害關係人有值得保護的利益。

5.須基於公益之必要性。

6.須為合法行為。

7.補償義務須有法規之依據始得請求。 

(二)相關司法實務及現行法制

1.釋字第400號解釋：

如因公用或公益之必要，機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。而既成道路符合一定要件而成立公用地役關係時，其所有權人對於土地既以無從自由使用收益(如分割、出租)，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應辦理徵收予以補償。而既成道路成立公用地役關係之三個要件：

(1)需為不特定公眾通行所必要，並非僅為通行之便利或省時：

該要件係因既成道路以外，實際上有足以替代的通道存在，便無讓私有土地所有權人犧牲的道理，且若私人土地之通道係提供給特定人出入特定處所或土地使用，則屬特定私人間的袋地通行權(民法第787條)或地役權(民法第851條、第852條)問題，應屬私法關係，否則民法相關規定將形同具文。

(2)於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情形：

土地所有權人於公眾通行之初，須無阻止之情形，始符合成立要件。若是國家行使公權力所致，則不發生公用地役關係。

(3)須年代久遠且未曾中斷：

所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人不復記憶其確實之始，僅能之大概之時間，如日據時期、八七水災等。

2.釋字第440號解釋：

機關行使公權力致人民財產遭受損失，若逾越社會責任所應忍受的範圍，形成個人的特別犧牲，國家應予合理的補償。如對既成道路或都市計畫道路用地，於依法徵收或價購前，埋設地下設施物，妨礙土地權利人對其權利之行使，形成個人的特別犧牲，自有受補償的權利。

3.釋字第652號解釋：

國家因公用或公益之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應予合理之補償，逾期未發給補償差額，原徵收土地核准案即應失其效力。

4.釋字第747號解釋：

指出需用土地人因興辦土地徵收條例地3條規定之事業，而穿越私有土地之上空或地下，致逾越所有權人社會責任所應忍受的範圍，形成個人的特別犧牲，而不依規定向主管機關申請徵收地上權者，土地所有權人得請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權，人民得請求合理之補償。如徵收土地所有權，人民得請求合理補償因喪失所有權所遭受之損失，如徵收地上權，人民得請求合理補償所減損之經濟利益。 

Q：土地法第219條第1項未規定主管機關就其徵收之土地，應定期通知原土地所有權人土地之後續使用情形，致其無從於充分資訊下，行使收回權，是否不符憲法要求之正當行政程序，而有違憲法第15條保障人民財產權之意旨？

1.土地法第2019條第1項規定：「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。」，如果主管機關未定期通知原土地所有權人徵收土地之使用情形，將使其無法於充分資訊下行使收回權。

2.土地徵收完成後，是否亦有正當程序之適用，須視徵收完成後，原土地所有權人是否仍能主張憲法財產權之保障而定。按土地徵收後，國家負有確保徵收土地持續符合公用或其他公益目的之義務，以貫徹徵收必要性之嚴格要求，且需用土地人應於一定期限內，依照核准計畫實行使用，以防止徵收權之濫用，而保障人民私有土地權益（釋字第236號解釋參照）。是徵收後，如未依照核准計畫之目的或期限實行使用，徵收即喪失其正當性，人民因公共利益而忍受特別犧牲之原因亦已不存在，基於憲法財產權保障之意旨，原土地所有權人原則上即得申請收回其被徵收之土地，以保障其權益。此項收回權，係憲法財產權保障之延伸，乃原土地所有權人基於土地徵收關係所衍生之公法上請求權，應受憲法財產權之保障。為確保收回權之實現，國家於徵收後仍負有一定之程序保障義務。

3.需用土地人（主管機關）依法取得被徵收土地所有權後，是否有不再需用被徵收土地或逾期不使用而無徵收必要之情事，通常已非原土地所有權人所得立即知悉及掌握。基於憲法要求之正當行政程序，該管直轄市或縣（市）主管機關應自徵收完成時起一定期限內，定期通知原土地所有權人，使其適時知悉被徵收土地之後續使用情形；若有不能個別通知之情事，應依法公告，俾其得及時申請收回土地。

4.釋字第763號解釋指出，土地法第219條第1項規定逕以「徵收補償發給完竣屆滿1年之次日」為收回權之時效起算點，並未規定該管直轄市或縣（市）主管機關就被徵收土地之後續使用情形，應定期通知原土地所有權人或依法公告，致其無從及時獲知充分資訊，俾判斷是否行使收回權，不符憲法要求之正當行政程序，於此範圍內，有違憲法第15條保障人民財產權之意旨，應自本解釋公布之日起2年內檢討修正。於本解釋公布之日，原土地所有權人之收回權時效尚未完成者，時效停止進行；於該管直轄市或縣（市）主管機關主動依本解釋意旨通知或公告後，未完成之時效繼續進行；修法完成公布後，依新法規定。 

Q：第三人可以向行政機關請求將其他私人所有之土地認定為具有公用地役關係之既成巷道？

最高行政法院94年度判字第2076號判決、95年度裁字第80號裁定、臺北高等行政法院104年度訴字第123號判決

所以稱公用地役關係而不稱公用地役權，蓋因其成立僅在限制土地所有權人，使受拘束，不得反於公眾通行之目的而使用其土地，並無相對應享受公用地役關係之權利人。公用地役關係因不特定公眾之通行而成立，乃基於公眾利益而存在，個人之得以通行而受利益，為承認公用地役關係後附隨所生，係屬反射利益，利用該土地通行之個人對之並無任何權利可言。故縱為具有公用地役關係之既成巷道，僅行政主體基於行政目的得為主張，一般不特定民眾僅能向行政機關陳述意見或表示其願望，亦即一般不特定人民並無向行政機關請求將其他私人所有之土地認定為具有公用地役關係之既成巷道之公法上權利，是此，人民單純以公用地役關係為確認訴訟之標的，本質上即欠缺訴之利益。 

最高行政法院101年裁字第262號裁定

按行政機關認定私人所有之土地為既成巷道，係行政機關基於行政目的，依法對私人財產賦予限制之關係，一般不特定民眾利用既成巷道通行，僅係其反射利益，對該土地並無任何權利，故具有公用地役關係之既成巷道，僅行政主體基於行政目的得為主張，一般不特定人民並無向行政機關請求將他人所有之土地認定為具有公用地役關係之既成巷道之公法上之請求權。 

Q：既成水路得否成立公用地役關係？

最高行政法院107年度判字第176號判決

私人土地供水路等排水設施使用之事實，其土地因供排水、排洪公益目的之必要，而由公眾使用，其性質與司法院釋字第400號解釋理由書所指之既成道路為不特定之公眾通行所必要，而供公眾通行之性質相似，應可類推適用，惟仍須具備上述3項要件，始得成立公用地役關係。易言之，既成水路成立公用地役關係，應符合下列要件：(1)排水設施（含水路本身）須為供不特定之公眾排水需求所必要者；(2)土地供水路等排水設施使用之初，土地所有權人並無阻止之情事；(3)經歷之年代久遠而未曾中斷。  

Q：公用地役關係「認定」之性質與救濟途徑

最高行政法院107年度判字第354號判決

具有公用地役關係之既成道路，係因具備一定之條件而成立，其是否成立、寬度如何，直接影響相鄰土地所有權人對於使用土地建築之財產權行使及人民通行自由之保障，主管機關依實際情況所為之認定，乃是就已經存在的法律狀態，為拘束性確認，核屬確認性質之行政處分。土地所有權人如有不服，原則上應提起撤銷訴訟以為救濟，基於確認訴訟之補充性原則，應不許逕行提起公用地役關係不存在確認訴訟。  

Q：公用地役關係的確認利益之認定（提起確認訴訟）

臺北高等行政法院107年度訴字第234號行政判決

所謂公用地役關係，係指私法上所有權人之所有物在國家或行政主體所設定的公共目的範圍內負有公法上的供役性。私法上所有權人一方面在對其所有物的使用，負有公法上公用地役關係存在的範圍內容忍公眾使用之義務，另一方面，所有權人亦在其所負有容忍義務範圍內，不再承擔對該物的修繕、管理與維護之義務，而由國家或行政主體承擔。是所有權人爭執其所有之系爭土地不成立或不存在公用地役關係，即難認無確認之法律上利益；其據以提起確認訴訟，乃為正確之訴訟類型。 

Q：具公用地役關係之現有巷道，主管機關得否依職權或依申請廢止之？

最高行政法院108年判字第387號判決

行政機關認定具公用地役關係之現有巷道，並非一成不變，如因地理環境或人文狀況改變，喪失其原有功能；或已無繼續供公眾通行之必要時，主管機關自得依職權或依申請廢止之。 

Q：土地所有權人依民法第767條第1項請求返還土地事件，攻擊防禦方法涉及公用地役關係存否之公法關係爭議者，其審判權之歸屬？（普通法院管轄）

 釋字第758號

土地所有權人依民法第767條第1項請求事件，性質上屬私法關係所生之爭議，其訴訟應由普通法院審判，縱兩造攻擊防禦方法涉及公法關係所生之爭議，亦不受影響。 

Q：一般人民有權請求需用土地人徵收土地嗎？

最高行政法院99年度判字第2427號判決

有無申請徵收必要，需用土地人具裁量權，一般人民並無請求需用土地人向國家申請徵收其所有土地之公法上請求權。是通常情形僅由國家發動徵收程序，一般人民除法律另有規定外(如土地徵收條例第8條)，無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，亦無對需用土地人請求發動申請徵收權利，其向需用土地人之請求，僅係促請需用土地人發動徵收申請權，性質上並非公法上請求權。 

最高行政法院107年度判字第754號判決

已辦理徵收土地上之土地改良物權利人，尚不得基於財產權保障之基本權利，以需用土地人未對土地改良物一併徵收侵害其所有權，推得有請求需用土地人一併徵收其土地改良物之公法上請求權存在。  

Q：公法上損失補償請求權是否存在、數額若干之救濟？（課予義務訴願、課予義務訴訟）徵收土地補償費數額決定之性質與救濟？（數額決定：課予義務訴願、課予義務訴訟；給付補償費：一般給付訴訟）

最高行政法院103年度判字第133號判決

公法上損失補償請求權是否存在、數額若干，須經補償機關透過證據調查、事實認定等程序，將具體事實與抽象法律相結合後始得明確，是人民行使該請求權之方式，須先向補償機關申請作成補償處分，若經拒絕或未於法定期限內獲有處分，再循訴願及課予義務訴訟方式救濟之。

最高行政法院108年度判字第254號判決

徵收土地應給予補償，二者密不可分，而補償費的數額係由主管機關基於公權力之行使單方面決定，其結果直接影響應受補償人請求補償之公法上權利，係屬行政處分，必先有核定應發給補償費額之行政處分存在，始因此一公法上原因發生財產上給付關係，茲補償費之對象與金額內容，因核定而具體形成確定的財產上給付關係，應受補償人得據以提起一般給付訴訟，請求如數給付，以實現其請求權，不需要再透過行政機關作成另一個行政處分為更進一步確認。 

 Q：損失補償請求權時效？

行政程序法第131條第1項規定：「公法上之請求權……於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。」本件個案固應肯認原告享有因公益而特別犧牲的補償請求權，然為兼顧法安定性，其權利行使應有時效限制，在法無例外規範的情況下，應有行政程序法第131條第1項規定適用。 

臺北高等行政法院107年訴字第1009號判決：

系爭土地周邊相鄰的其他土地均經徵收完竣，僅因接圖錯誤此一可歸責於行政機關的原因，致原應列入徵收範圍的系爭土地漏未徵收，卻已實際開闢成道路供公眾通行使用，原告因而喪失對系爭土地的占有、使用、收益等權能，為公益而受有特別犧牲，足堪認定。又系爭土地原非具公用地役關係的既成道路，然自73年系爭徵收案後，即闢為道路使用至今。系爭土地周邊相鄰的其他土地均經徵收補償完竣，始拓寬闢為道路使用，唯獨系爭土地因可歸責於行政機關的原因，漏未徵收。倘繼續維持系爭土地長期作為道路使用的現況，卻毋庸辦理徵收補償，顯與平等原則相違，而與司法院釋字第400號解釋第4段關於違反平等原則所述情節，具有相當的類似性。在原告為公益受有特別犧牲，不予彌補顯失公平的情況下，應認原告享有補償請求權。…原告所有系爭土地原非具公用地役關係的既成道路，因可歸責於行政機關的原因，漏未於73年間併同鄰地辦理徵收，卻已闢為道路供公眾通行使用，實與徵收無異，原告為公益受有特別犧牲，且無從行使國家賠償請求權及結果除去請求權等權利，依司法院釋字第400號解釋第4段關於平等原則之闡述，應肯認其享有損失補償請求權，又基於事物本質的類似性，其補償方式應可參照司法院釋字第747 號解釋，類推適用土地徵收條例第13條、第57條第2 項等規定，請求被告就系爭土地報請內政部核准徵收後，予以金錢補償。