【中研院人類學營】為何如此官僚？進入國家

【如何/為何在官僚中做田野】呂欣怡（台大人類系）2019/8/28

一、官僚定義：田野工作者如何界定官僚？

概念層次和經驗層次的辯證、理想和現實之間的辯證。

（一）概念層次的官僚

韋伯所謂bureaucracy，在科層制之下，每個部門有固定負責的職務（official duties）。權威從上而下分布在不同層級（hierarchical order）。每個行動者之所以能被指派任務是因為經過一定的訓練、具有一定的資格，而這個資格的認定也是依法而來（specialized qualification）。官僚組織也重視規則和文書檔案的保存（written rules and files）。

《規則的烏托邦：資本主義的金融化》中，Davie Graeber以「全面的科層化」描述這個世界，儘管許多人批判科層組織繁複造成無效率，但Graeber認為自由市場不斷擴張它的勢力，而藉由科層制來確保它的運作。

（二）經驗層次的官僚

包含大型公司組織、宗教團體…..

二、官僚民族誌的貢獻

（一）馬林諾斯基式的典型田野場域：

1. 清楚的內外界線與成員資格

2. 共享的「文化」規則

3. 清楚的社會空間、社會關係與社會互動

（二）官僚民族誌帶來甚麼

一旦克服程序障礙（繁瑣的申請程序）和心理障礙（刻板印象），可以觀察到很多東西：

1. 實作邏輯：非正式、共享的潛規則。並非隨機，往往扣著交情，卻不是非理性，而是高度結構化，呼應著特定社會邏輯和道德經濟。例如早年沒有經過高普考卻握有大權的黑官，如空降的政務官會找信任的人進來

2. 個別官僚的能動性：一定程度的裁量權；執行速度；開會通知要寄給誰

3. 官僚體制的物質配置（material arrangement）是很好的田野觀察切入點：

(1) 官方文件

(2) 傳播的基礎設施

4. 官僚與社會的互動介面（interface）：挑戰國家－社會的二元對立。內部運作和外部社會力的互動，如說明會。尤其現在強調參與式決策，可以是社會形成的場域。

三、以官僚為田野──個人經驗與既有文獻的參照

（一）1990年代社造初期的宜蘭縣文化中心

1. 文化治理的轉型期：「微型國家」的成形，如Ferguson & Gupta談到的垂直分化（verticality）和encompassment。

2. 想法、思維的跨界流動與採借：

(1) 出國觀摩「藝術節」，學習以外國的方式來推廣本土文化（呂：尚未能理論化這個現象）

(2) 以「計畫」為補助的單位

3. 社區官僚化的開端：文書作業、審計文化、社區協會辦公室與「社區」隔離，成為相對自主的官僚體系。

（二）2014-2017環評委員會

就像進入異文化要來了解異文化的規則，例如學習怎麼開會，氣勢來自語氣（例如講話低沉、咬字清晰、語助詞少）和對法規的了解。不只是把職務做好，還要展演如何把職務做好

1. 參與式的環境治理：官僚與民間的共構，而非二分。文資、環工等相關專業。在人類學的觀點，環境的每一個面向是相互連動，而非切割，環評委員卻是14個領域分別審議，將問題化約、技術化。專家使用常民語言來表達所觀察到的現象，輔以其專業，更能在不同領域被接受。

2. 不統合（incoherent）的官僚部門，如何以政府之名集體協作？

例如一塊海域，海面、海中生物、海底地質、海上建築…都歸不同部會管。雖然常被批評開發主義，但對政務官來說，事實上各部會最重視的不是經濟或環保，而是不要被告，所以會去注意其他部會對法令的解釋。Matthew Hull在Government of paper: The materiality of bureaucracy in urban Pakistan這本書中論及文件在官僚體系運作的重要性，確保誰看過、表示過甚麼意見。

【官僚研究是人類學的健身房】郭佩宜（中研院民族所）

母親為台中州廳稅務局員工，負責工程受益費業務（鐵路經過、地價上漲）。青年時代打工整理牌照稅單，覺得朝九晚五打卡的工作很無聊。最近感興趣的研究領域是官僚治理，研究國家怎麼運作的。

James Scott《反穀》這本書質疑了從部落社會到國家的必然性，認為國家是官僚體系的機構，其中賦稅制度是很重要的一環。

　　人類學家很晚才開始研究官僚，因為不夠「異文化」，即使到異文化需要跟當地的官僚打交道，也會被認為是背景，而在本文化的官僚則會被認為是煩人的日常。再者，需要尋找適當的語言來談論，例如小說或民族誌的形式。

　　人類學家怎麼開始研究官僚、生產關於官僚的知識？人類學傳統是go native、互為主體，但對於不是那麼認同的對象又要克服心理障礙。以健身房為比喻，在健身房裡總是重複同樣動作的鍛鍊，非常辛苦。但又是很根本的。

＊解碼官僚的健身房器材：

1. 象徵：Michael Herzfeld在The Social Production of Indifference (1991)這本書裡面探討為何人坐到辦公桌後面就變得敵意、冷漠，背後的社會結構根源是前現代的宇宙觀，例如kinship, lord….形成我與他的畫分，對於異己冷漠。但他是從討厭官僚的人去討論，而非官僚內部的視角

2. 機構文化：官僚是民主和市民社會的起源，殖民者以暴力建立官僚制度，獨立後仍存有殖民的遺緒；municipal safe word（？）利用修辭技巧避開衝突

3. 日常生活routine：重新看到身處在官僚中的「人」

4. 社會語言學分析：Bureaucratic Speech: Language Choice and Democratic Identity in the Taipei Bureaucracy (Anya Bernstein, SUNY Buffalo Law School)

5. 物質性：囤積與整理、Paper Fetish、文件字體和版面的美學、公文的一生，日常物質的權威感

6. 量化技藝：審計、評鑑、指數，把政治問題轉成技術問題，還有Publichood，如人權、財政紀律、透明度…

＊小心運動傷害（研究倫理）

1. 秘密性

2. 創意的方法

3. 上級和下級對田野調查者的觀感不同

＊未來研究方向

1. 社會生活的官僚化

2. 官僚勞動：身體、情緒…

Q1-1韋伯說官僚是增加效率，但明明是減低效率？

呂：不太可能不接受官僚，但官方程序的存在保證了某種程度的公平性

郭：到了一定程度的規模，就會形成官僚制度，帶來秩序感、可預測性（儘管可能是假象）

Q1-2官僚與法律的關係？「依法行政」？

郭：比起法律，官僚處理得更多是「規則」的問題。解嚴後不久國外研究者認為台灣是strong state, weak law。在台灣社會裡面，例如都市規劃的分區，也無法如此嚴格執行，例如在住宅區開餐廳。但公務員又需要藉「依法行政」來自我保護。公務員對於法律的概念在不同情境也有不同。

Q2-1如何看待「補助」這個現象？

呂：

郭：越來越多人知道怎麼抓keyword、寫願景藍本。

Q2-2公聽會和說明會無法真實表達訴求。委員會中的差異性與趨同性為何？及對政策執行的影響？

呂：環評其實頗受社會力的影響，未必站在開發者的一方，而是扮演中間者的角色。但的確這些會議存在的問題

郭：因交涉對象和業務性質而異。以某文資保存會議為例，．．．

Q3-1軍隊的督導文化和營區作業．．．把資料藏到士官長房間，

Q3-2公文塔的訊息，是誰在看（知不知道紅藍夾的區別）

Q4-1馴服，權力體系

Q4-2誰會進入法律體系被規範

呂：理性的牢籠，治理的規則與縫隙

郭：行動者具有能動性的選擇

Q5：穀倉效應提到的破除穀倉例子在台灣官僚體制中的可行性與努力？

呂：個人的行動是有用的，例如黑官每天中午一起吃飯，那是不同路徑。其中有一個承辦人把計畫申請當社區教育的機會，會到還沒開發的社區去跟他們談有哪些錢可以申請，告訴居民資源與管道。因為她其中一個績效指標是新開發多少社區，所以達到一種良性互惠的效果，讓文化補助的錢不集中在某些明星社區

郭：換位思考、全貌觀，打破本位主義，是人類學家的sense，政務委員本來就該做這些事。有幫助的小技巧：例如公部門諮詢案子，為何難推？其實只是需要蒐集新的資訊，避開不敢碰的區域。因為我對這個部門很了解所以知道會碰到的問題。

Q6-1：官僚語言、情感展演之習得？

郭：用對方的語言讓對方聽懂，說服以達成目標，是一種情感勞動，因為要控制聽到某些荒謬發言的情緒

Q6-2：國外的東西何以在本地取得合理性

呂：contingency以不同的思維及社會利益如何在不同的歷史時刻結合，不同行動者的考量。台灣建國的國際正當性，與中國治理性的區分，引入外援（歐洲治理技術）與中國區分

Q7：對審議民主的期待與走向

呂：當公開透明也變成績效指標：幾天上傳、點閱率、直播…