台中火力發電廠裁罰的停止執行

台中因為長期有空汙問題，因此台中市政府即對於境內可能的汙染源加以處理，其中最為受到爭議的就是對台中火力發電廠為相關的處置，自108年11月起，即不斷對台中火力發電廠為裁罰，甚至至108年12月底廢止台中火力發電廠鍋爐之操作許可證以及生煤使用許可證，嗣台中火力發電廠對於該決定提起訴願之過程中，該罰鍰處分遭中央環保署撤銷，故台中市政府環保局即對此提起訴願與行政訴訟程序，並對該撤銷提起停止執行之聲請。

本文即從法院停止執行裁定出發，探討此類案件當中，法院將如何判斷是否為停止執行之裁定。

一、相關法規

行政訴訟法第116條第2、3項：「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。

於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」

地方制度法第75條第4、5項：「縣 (市) 政府辦理自治事項違背憲法、法律或基於法律授權之法規者，由中央各該主管機關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。

縣 (市) 政府辦理委辦事項違背憲法、法律、中央法令或逾越權限者，由委辦機關予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。」

二、本件中央環保署所為之行政行為是否屬於行政處分

行政訴訟停止執行聲請裁定之對象係行政處分，若原告要對於其他非行政處分之事項提起暫時救濟程序，則應另以假扣押、假處分或定暫時狀態假處分為之。在一般之狀況下，行政機關之行政行為是否為行政處分，不太會成為停止執行程序探討的問題，但在本件當中則成為法院所要面對的第一個難題。

(一).假設本件中央環保署所為之行政行為屬行政處分

依照釋字第527號解釋文[1]之意旨，地方自治團體行政機關對於主管機關依照地方制度法第75條第2、4、6項之自治事項所為之處分，認為有損害地方自治團體之權利或法律上利益情事，其行政機關得代表地方自治團體依法提起行政訴訟。從而，依照該釋字之見解應可推知，中央主管機關依照地方制度法第75條第2、4、6項所為之行政行為原則上應屬行政處分，且地方自治團體行政機關得據以提起行政爭訟。

惟若停止執行程序之承審法庭對於本件直接認定為行政處分，則將與中央環保署所為之訴願不受理決定理由產生扞格，蓋該訴願不受理決定系引據臺北高等行政法院96年度訴字第65號判決[2]、最高行政法院99年度判字第417號判決之見解，認為本件屬於地方制度法第75條第5項之委辦事項，故「在委辦事項之領域，地方自治團體受國家之委任而承擔起國家任務，與國家之間處於『內部法律關係』，而與憲法對地方自治之制度性保障無涉」，因此環保署所為之行政行為相當於上級機關對下級機關之內部監督措施，不發生外部法律效果，性質非行政處分，亦不得提起行政爭訟，因此對於台中市政府環保局提起之訴願為不受理決定。

(二).假設本件中央環保署所為之行政行為非屬行政處分

假設停止執行程序之承審法庭對於本件直接認定非行政處分，則除了臺中市政府環保局於程序上即被認為不得提起停止執行之聲請外，另亦使該承審法庭「代替」本案審理法庭認定本件行政行為之性質，亦即該行政行為為委辦之撤銷而非屬行政處分，故屬於內部法律關係、不發生外部法律效果，亦不得提起行政爭訟，本案審理法院在此即應判決駁回。

(三).實務之處理-假設為行政處分

1.臺北高等行政法院裁定109年度停字第70號

「本件經聲請人提出訴願後，遭訴願機關以4號函、4A號函非行政處分為由，為不受理決定，即該等公函是否行政處分，將是本案訴訟之重要爭點，基於停止執行程序之審查權限，本件爰不就此項爭點逕為判斷，以下將假設4號函、4A號函俱為對聲請人所為之行政處分，進行論述」。

2.最高行政法院裁定109年度裁字第1958號

「本件抗告人所不服之程序標的，究屬關於自治事項或中央委辦地方之委辦事項，涉及憲法第10章中央與地方權限劃分、地方制度法第14條所定直轄市辦理自治事項與委辦事項之事務應如何區分，此一實體爭議，自須由抗告人、相對人及參加人於本案訴訟詳為攻防，經由言詞辯論後而為判定，實難於暫時的權利保護程序，於受限的時間內，僅依兩造提出的證據資料，即時為調查的結果，就此實體爭議予以認定。然縱依抗告人之主張，系爭4號函、4A號函果係行政處分，則其依行政訴訟法第116條之規定，聲請停止系爭4號函、4A號函之執行，亦必須系爭4號函、4A號函的執行，抗告人將發生難於回復的損害，且有急迫情事者，而於公益無重大影響時，始得准予停止執行。

三、是否有停止執行之必要

(一).合法性顯有疑義（法律上顯無理由）之認定

最高行政法院於本件當中認為[3]，依照當時所可以調查的事證資料加以判斷，如果勝訴機會大於敗訴可能，則屬於「合法性顯有疑義」，此時行政法院得裁定停止執行，反之，則應該駁回聲請，若無法判斷，則應進一步考量是否會發生難於回復的損害，而且有急迫情事，以及停止執行對公益有無重大影響等要件。

在本件最高行政法院認為，中央對地方監督之個案處置究竟是自治事項或委辦事項仍應經實質調查、審理認定才能判斷，因此無法依照現有的資料即可以認定相關行政行為之合法性顯有疑義。

(二).難於回復之損害之認定

1.罰鍰部分既以金錢為內容，如抗告人未來本案勝訴，仍可執行該罰鍰處分，不會發生難於回復之損害。

2.講習部分，縱未停止執行，抗告人未來本案訴訟勝訴，再對參加人執行講習處分，亦無困難，亦不生難於回復之損害。

3.無論有無該撤銷行為，台中火力發電廠都還是要依照空氣汙染防制法之規定以及台中市環保局原本核發許可證之排放標準操作機組與發電，因此臺中市環保局應釋明繼續排放必然造成空氣污染以及該撤銷行政行為與造成臺中市民、全國人民之生命身體健康損害，其間之直接因果關連性。

四、小結

依照前揭最高行政法院之見解，似乎可以推出如下之結論，僅歸納供參：

(一).若行政處分之判斷涉及實體主要爭執事項，行政法院得以「假設」之方式避免介入本案之審理

按照過往之實務見解[4]，在判斷是否得提起停止執行時，應先判斷是否屬於行政處分，若屬於行政處分始得行停止執行程序。然依照本件最高行政法院見解，應可推測，若行政處分之判斷涉及實體主要爭執事項時，為了避免暫時權利保護程序之法院介入實體紛爭，故法院得在此先以假設之方式略過此要件審查。

(二).本件最高行政法院似肯認先判斷合法性是否顯有疑義之要件

在停止執行之判斷上，過往實務常以「保全之急迫性」與「本案權利存在之蓋然率」當成是否允許停止執行之二個衡量因素[5]，用以權衡急迫性與權利存在蓋然率(即勝訴可能)。然本件最高行政法院之判斷順序似先判斷是否「合法性顯有疑義」，若非顯然將勝訴或敗訴，才進而判斷是否會發生難於回復的損害，而且有急迫情事，以及停止執行對公益有無重大影響等要件，此部分似可視後續最高行政法院是否持續採一樣標準或混合使用，以判斷實務見解有無更動。

[1] 三、有監督地方自治團體權限之各級主管機關，依地方制度法第七十五條對地方自治團體行政機關（即直轄市、縣、市政府或鄉、鎮、市公所）辦理該條第二項、第四項及第六項之自治事項，認有違背憲法、法律或其他上位規範尚有疑義，未依各該項規定予以撤銷、變更、廢止或停止其執行者，得依同條第八項規定聲請本院解釋。地方自治團體之行政機關對上開主管機關所為處分行為，認為已涉及辦理自治事項所依據之自治法規因違反上位規範而生之效力問題，且該自治法規未經上級主管機關函告無效，無從依同法第三十條第五項聲請解釋，自治團體之行政機關亦得依同法第七十五條第八項逕向本院聲請解釋。其因處分行為而構成司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款之疑義或爭議時，則另得直接聲請解釋憲法。如上述處分行為有損害地方自治團體之權利或法律上利益情事，其行政機關得代表地方自治團體依法提起行政訴訟，於窮盡訴訟之審級救濟後，若仍發生法律或其他上位規範違憲疑義，而合於司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款之要件，亦非不得聲請本院解釋。至若無關地方自治團體決議事項或自治法規效力問題，亦不屬前開得提起行政訴訟之事項，而純為中央與地方自治團體間或上下級地方自治團體間之權限爭議，則應循地方制度法第七十七條規定解決之，尚不得逕向本院聲請解釋。

[2] 在委辦事項之領域，地方自治團體受國家之委任而承擔起國家任務，與國家之間處於『內部法律關係』，而與憲法對地方自治之制度性保障無涉。就此而言，國家對於地方自治團體辦理委辦事項，如同上級機關監督下級機關一般，得進行合目的性之監督及合法性之監督。是此際國家對於地方自治團體所為之監督措施，並不發生外部法律效果，故其性質並非行政處分。是以，姑不論本件程序標的為行政救濟程序之結果，縱其係行政程序中上級機關對於下級機關辦理委辦事項認有牴觸憲法、法律之違誤，而予以撤銷時（參地方制度法第75條第3項），亦不得訴之於行政法院。

[3] 關於我國現行暫時權利保護的「停止（原處分）執行」制度，法律並沒有以外國學說所稱的「審究本案訴訟勝訴概然性」直接作為法律要件，而是於訴願法第93條第3項、第2項及行政訴訟法第116條第2項分別將「行政處分之合法性顯有疑義」及「原告之訴在法律上顯無理由」列為「得停止執行」及「不得停止執行」的態樣，以符合停止執行制度原則上是對獲得撤銷訴訟勝訴判決確定的受處分人或訴願人，提供有效法律保護的基本精神。從而，行政法院於審查停止執行的聲請時，依即時可得調查的事證判斷，如果聲請人的本案訴訟勝訴可能性大於敗訴可能性，則可認行政處分的合法性顯有疑義，即得裁定停止執行；反之，如果聲請人的本案訴訟顯會敗訴（法律上顯無理由），則應駁回其聲請；如果聲請人的本案訴訟並無顯會勝訴或敗訴的情形，則應審查原處分的執行是否會發生難於回復的損害，而且有急迫情事，以及停止執行對公益有無重大影響等要件，再加以決定

[4] 「1.依原裁定之理由形成論述，與抗告意旨之主張內容，認為有將全案發回原審法院重為審理之必要，理由如下：A.首先必須指明，前開原處分、前處分或前前處分，其行政法學理上，能否得定性為「行政處分」(即該等行政作為是否依相對人內部之法效意思內容，形成外部法律效果)，並非沒有討論空間(有可能被定性為締結公法行政契約之要約、要約撤回或要約引誘之可能)。有待受理暫時權利保護案之行政法院予以闡明及認定，並諭知保全請求人變更請求聲明(為最適切暫時權利保護方法之請求，例如聲請假處分等)。原審法院未予闡明，逕以行政處分視之，已非妥適。而該等闡明，由在地之原審法院行之，較為便利。」最高行政法院109年度裁字第2006號行政裁定參照。

[5] 「把「保全之急迫性」與「本案權利存在之蓋然率」當成是否允許停止執行之二個衡量因素，而且彼此間有互補功能。當本案請求勝訴機率甚大時，保全急迫性之標準即可降低一些；當保全急迫性之情況很明顯，本案請求勝訴機率值或許可以降低一些。」最高行政法院108年度裁字第737號行政裁定參照。